巴西环境治理模式及对中国的启示

    王友明

    在发展中国家中，巴西的环境治理模式独具特色，其立法体系、治理创新、执法机制等领域的建设取得显著成效，但巴西环境治理尚面临一些新挑战，环境治理与经济社会发展之间的矛盾难以消弭。巴西环境治理的经验和教训对于中国环境治理、实现可持续发展具有一定的借鉴作用。

    巴西环境治理的特点与经验

    巴西在多年的环境治理中积累了诸多经验，许多经验具有浓厚的巴西特色，引起许多发展中国家甚至发达国家的兴趣和关注。

    一、巴西的环境立法体系健全，环境违法成本高。巴西的《环境基本法》形成于1972年，该法对各种污染的防治和自然资源的保护做出了细致而严格的法律规定。尽管如此，巴西的环境治理并未得到足够重视，在经济高速增长的“巴西奇迹”中，巴西付出了自然环境遭受重创的代价。为汲取深刻教训，巴西于1988年在新宪法中专门增加环境一章，成为世界上第一个将环保内容完整写入宪法的国家。宪法不但规定了一系列环境治理和生态保护的法规，而且确定了政府和公民保护环境的权利和义务，此举将环境治理上升到国家最高法的层面。此后，一系列涉及环保的新法律、新法规陆续颁布，这些法律和法规使巴西的环境保护立法体系进一步得到充实，内涵更加丰富，其立法细致程度和体系完善程度堪与发达国家媲美。[1] 经过数十年的探索和努力，巴西终于建成了以宪法为核心、专项法律法规为支撑的环境保护法律体系。

    在巴西诸多环境立法中，“许可证制度”和“环境犯罪法”的震慑力度大，实施效果好。如“许可证制度”规定，凡是对环境影响较大的活动，一律通过环境监管部门的事先评估与审核，否则该活动将被视为违法。“许可证制度”不但规定“事前许可”，而且在获得许可后，在每项具体操作过程中，必须获得“操作许可”，否则也构成违法。这种事前与事中都必须获得环境监管部门许可的做法使得“许可证制度”几乎到了严苛的地步。“环境犯罪法”则是从法律意义上对破坏环境的行为及其主体实行法律惩罚，惩罚内容包括查封违法工程、罚款、追究公职人员的责任、刑事监禁等。该法实行较为严厉的惩罚机制，其量刑程度甚至可与“种族歧视罪”相当。[2]在巴西，“环境犯罪法”规定，在禁渔期和禁渔区捕鱼者，可处1—3年徒刑并处罚金；虐待动物者可处6个月至1年的刑期和罚金；私自采取路边野果会被判入狱。如此惩罚力度，足以让巴西人对自然生态环境产生敬畏之心。[3]

    二、巴西环保执行机构完善，执行机制独特。为落实环境各项法律和规章制度，巴西注重环保执行机制的构建，不但形成从中央到地方的环境政策制定与规划机构，如，中央政府的环保部、大城市的环保局等环境管理机构，而且建立了由联邦政府、州政府、市政府组成的“全国环境机构的联动体系”，负责环境执行的协调工作，形成环境管理与执行的“三位一体”架构。巴西环境执行机构的完善和独特之处还表现在：一是为了监督、评估环保项目的实施和完成情况，巴西环境部专门设立“执行秘书长”一职，协助环境部长监控、协调、评估各秘书处的工作，并监督、协调和完善部门年度工作计划和预算，以促进环境部内部职能调整和公共政策实施。二是在环境管理和执法上，巴西组建“环境执法队”，统一着装，行使环境监督管理的职能，并将遥感卫星等高新技术应用于环境监督管理。三是根据巴西宪法规定，巴西联邦机构可介入环境执法行动，形成独特的“环境检察司法”，有力地增强了环境执法力度。四是巴西每家大中型企业中均有环保官员常驻，负责监督企业的环保行为，企业一旦被发现有破坏环境的行为，常驻官员则对企业的发展实施一票否决权。此外，针对亚马逊地区的环境治理，巴西政府专门成立了“亚马逊协调秘书会处”，重点负责该地区的自然保护和环境法规的执行情况，实施“亚马逊可持续发展计划”，促进巴西热带雨林的生态保护。[4]

    三、“多方联动，官民并举”治理环境。巴西不仅在政府管制层面出台严格法律规范公民的环保行为，而且在企业和公民社会的层面出台诸多措施，鼓励企业、公民参与环保，提升公民的环保热情和意识，形成政府、企业、公民“三体联动、官民并举，共同参与”的环保治理格局。[5]在联动机制推动下，巴西一些地方政府出台互惠性法规，提升居民参与环保的积极性，在诸多民间与政府互动的创意中，“绿色交换”项目[6]广受欢迎。该项目由市政府牵头，主要内容是：引导市民将生活垃圾，诸如纸类、金属类、塑料类、玻璃类、油污类等垃圾收集起来，送到附近的交换站，交换西红柿、土豆、香蕉等食品。“绿化换税收减免”[7] 项目也取得很好效果。如巴西南部的库里蒂巴市的法律规定，凡在各自庭院或者房屋周围植树种草、进行绿化的家庭，可根据绿化面积的大小减免房屋土地税和物业税；相反，如果私自毁坏甚至移栽树木植被，则可能面临牢狱之灾。对此，巴西环境署通过卫星实时监控，让人不敢有任何侥幸心理。在巴西，绿色已经成为公民居住和工作环境的主题，巴西全国上下形成了人人爱护自然，人人共享环境、人与自然和谐相处的良性互动态势。

    四、环保投入力度大、环境治理创意多。巴西政府高度重视环保投入，不惜投入巨资保护环境。尤以亚马逊地区生态保护的投入最为显著，仅在1991—2000年的十年间，巴西政府就投入近1000亿美元。[8]此外，巴西政府几乎每年都向钢铁、造纸和纸浆等易造成污染的企业提供优惠环保贷款。以2013年为例，巴西在设备、工程、咨询服务、污染控制及清理项目投资金额将高达107 亿美元，其中 46 亿美元投入水和废水处理，固体废物处理约为 50 亿美元，空气污染控制为 11 亿美元。[9]

    为从严治理环境，从20世纪70年代末起，巴西历届政府不断推出环境管理的新计划、新措施和新手段。如“消除破坏臭氧层计划”、“国家森林计划”、“亚马逊可持续发展计划”、“城市垃圾回收再利用网络”、“机动车尾气治理行动”“环境监测第三方执行”等等，其中，治理汽车尾气污染取得瞩目成就。“机动车尾气治理行动”规定，新车必须安装尾气净化装置，汽车燃油必须添加25%的乙醇。目前，巴西绝大部分汽车均使用汽油与乙醇的混合燃料，成为世界上唯一不用纯汽油做汽车燃料的国家。巴西政府最近推出新规，从2014年1月2日起，开始全面销售新型环保汽油。巴西国家石油管理局表示，这种新型汽油可以减少94%的硫排放，不但有助于降低老旧车型废气排放的污染指数，而且有助于减少硫酸盐的形成，从而避免敏感人群因吸入过多汽车尾气而发生呼吸道和心血管疾病。[10]在实施“环境监测第三方执行”进程中，巴西淡水河谷成为成功的典范。作为全球最大的铁矿企业，巴西淡水河谷所有的环境监测均由第三方完成，企业涉及环境的一举一动始终处于第三方监督控制之中。在外部监测机制的倒逼下，企业内部也自觉守法，狠抓环境管理，建立自己的自然保护区。经过多年的建设，淡水河谷已经建成了4种生态系统，有2800多种植物种类、数百种动物。淡水河谷的可持续发展在经济、社会以及环境方面的表现都符合全球报告倡议组织（GRI）的标准。[11]此外，在诸多举措和创新手段中，巴西的“自然保护区制度”较为成功。为保护自然资源的可持续利用和生态维护，巴西推行自然保护区制度，如亚马逊热带雨林保护区、大西洋沿岸森林保护区、湿地保护区等等。巴西宪法规定，联邦政府、州、市必须承担保护区的设立和管理责任，确保自然公园和生物保护区的可持续发展。

    五、注重环保教育，根植环保理念。巴西政府将环保教育以立法形式加以确定，根据《环境基本法》，巴西全国中小学必须开设环保教育课程，因而从20世纪70年代起，环保课就成为巴西中小学的必修课，旨在告知学生环境保护的权利和义务，教育学生从小认识环保的重要性及违法的危害性，以及在中小学普及如何进行垃圾分类、辨别生活用品是否环保等环保常识。1999年4月，巴西正式出台《国家环境教育法》。该法明示，加强环保教育是政府带头、全社会共同参与的职责所在，各级教育机构责无旁贷，必须开展环保教育，各企事业单位、媒体等社会主体必须明确自身所承担的，并须积极履行的环保教育与宣传的责任。目前，环保教育氛围尤为浓厚，公众的环保意识已经成为自觉自愿的行为。在巴西，公民植树造林、种草栽花成为风气，爱护环境已经成为自觉习惯，这种现象与巴西在青少年中狠抓环保教育不无关联。

    六、巴西民间环保组织活跃。巴西环境治理取得良好业绩，既与政府大力治理环境相关，也与巴西民间环保组织的辛勤工作息息相关。在巴西，民间环保组织尤为活跃，他们忙碌于环境保护的各个领域，既有普及环保常识、动员参与环保活动、技术含量相对较低的民间组织，也有配合政府环境管理、向政府提供环保信息、参与环境法律诉讼的专业组织，更有运用环境保护和监测技术、改善环境质量和提高监督手段、具有高科技背景的民间组织。在众多民间环保组织中，“亚马逊人类与环境研究所”（IMAZON）最为著名[12]，它为亚马逊地区自然保护做出了杰出的贡献。

    经过多年不懈的努力，巴西环境保护取得积极成效。根据巴西科技和创新部公布的数据显示：2010年，巴西温室气体排放量为12.5亿吨二氧化碳当量，较2005年减少39%，已完成2020年减排目标的65%。根据巴西政府于2013年11月公布的最新统计数据，2012年，巴西温室气体的排放量为20年来最低值，约14.8亿吨。[13]数据分析指出，排放大幅降低的原因在于，巴西的森林砍伐量大幅降低，直接导致温室气体排放量减少76%。

    巴西环境治理面临

    的挑战与障碍

    尽管巴西环境治理取得不俗成绩并赢得国际社会的肯定与赞许，但巴西环境治理所涉及经济社会等领域的深层次矛盾并未得到解决，利益纠葛和发展理念依然是诸多矛盾的焦点和症结的根源。

    一、环境保护与经济发展之间的矛盾难以消弭。巴西政府汲取既往的深刻教训，誓言不再以牺牲环境的代价换取经济的一时发展，但是在付诸实践时，尤其当政府部门在顶层设计和制定规划时，决策者经常在环境保护和经济发展的两难之间做出不利环境的抉择，特别是在一些经济相对不发达的地方州、市，环境治理往往让位于经济发展。相关报道称，一些州急于脱贫致富而将发展经济置于优先考虑的地位，如为了吸引外资而修建机场，当机场征地涉及环境问题时，州政府官员设法修改地方环境法规，为经济发展违规开“绿灯”。又如，为了经济发展，巴西政府对一些长期实行的环保政策也“开了口子”，在亚马孙地区放开伐木、放牧、开发等活动。由于这一环保政策的松动，亚马孙地区作为地球最大的雨林区正遭受日益扩大的农业、采矿、基础设施建设等项目的破坏。巴西官方公布的数据显示，2012年8月至2013年7月间，林区已有2766平方公里雨林消失，面积相当于两个洛杉矶大小。亚马孙森林监测机构IMAZON的数据也显示，2013年，亚马孙雨林退化率比2012年几乎上升一倍。科学家和环保工作者警告，如若政府不采取有效措施，有可能使巴西政府多年来在防治亚马孙森林退化方面取得的成绩功亏一篑。[14]

    二、环境执法机制有待进一步完善。尽管巴西拥有相对完整的环境立法体系和执行机构，但是受巴西历史因素和制度性因素的影响，巴西行政部门官僚主义、贪腐成风的痼疾在自然保护和环境管理方面也有所体现。巴西未能形成统一、严格、高效的管理和执行体制，不但出现有法不依、执法不严、暴力违法、政治干预、司法透明度低、司法诉讼过程漫长等现象，而且执法部门之间、区域之间缺乏有效的协调机制，环境治理不仅在卫生、能源、司法等多个部门，而且在州、市、联邦政府之间，常引起管辖权的争端。[15] “一政多门、一区多政”的现象凸现。巴西环境执法机制的提高有待于国家整个司法行政制度的改革和完善，完全排除行政干预的羁绊、实现真正意义上的司法独立尚需时日。

    三、既得利益集团与环保组织之间的矛盾难以化解。环保组织在巴西环境保护和治理环境过程中功不可没，但它们的行为严重冲击牧场主、农场主、矿主、森林采伐者的既得利益。一方面，这些既得利益集团拉拢腐蚀环境管理官员，进行利益交换，致使一些环保组织发起的环境诉讼受到干扰。另一方面，他们打击、迫害那些不愿与他们合作的环保组织和环保人士，一些著名环保人士甚至为此付出了生命代价。

    四、城市化进程加快与城市污染加重并存。巴西的城市化进程在发展中国家中名列前茅，早在2008年时，巴西的城市化率就已达到86%。然而，在城市化带来现代与繁荣的同时，城市治理的压力与日俱增，城市环境污染日趋严重。由于人员大量流入城市，并且主要集中在圣保罗、里约等特大城市，加之就业、住房、社会救助等配套措施的脱节，产生了大批城市失业者和无居者。这些人只得“靠山建房，山上建屋”，形成巴西“穷人上山”的景观。由于穷人区地势较高且缺乏卫生设施，家庭污水直接流向低洼处，污染街道与河流，使得污染更难治理。即使在山下的城市中心区，由于城市的急剧膨胀，造成工业垃圾、建筑垃圾、生活垃圾泛滥，以圣保罗为例，每年产生400多万吨垃圾，其中一半是家庭和商店排出的废弃物。[16]此外，由于城市化进程带来的机动车数量迅速增加，进一步造成了城市污染程度不断加重。[17]

    巴西环境治理对中国的启示

    巴西环境治理的成就可圈可点，其丰富的经验对中国环境治理和实现经济发展转型升级具有一定的借鉴作用。

    首先，巴西的环境立法高度和执法力度值得借鉴。尽管大多数发展中国家认识到环境保护的重要意义并加以立法，但是，像巴西那样将环境立法提高到宪法高度，实属罕见；有法不依、执法不严是发展中国家的普遍现象，但巴西将破坏环境罪与“种族歧视罪”相提并论，加以严厉惩罚，有效地震慑了犯罪，收到良好的效果。在中国，政府对于企业和个人破坏环境的惩罚偏轻，不足以使全社会引以为戒，应借鉴巴西环境严格执法的机制，以收到破坏环境如同“触碰高压线”的社会效应。

    其次，巴西的环保教育理念值得学习。巴西公民自觉、自愿的环保意识和行为与浓厚的环保教育氛围密切相关。巴西将环保教育纳入中小学必修课程，为全民从小树立环保意识打下良好基础，也为政府环境治理提供了良好的舆论氛围和思想支撑。在中国，环保知识的传授仅零散地见诸于小学课外阅读的一些文章中，将环保课纳入选修课的学校凤毛麟角，更遑论将其设为必修课。中国教育部门应借鉴巴西经验，组织环保专家和教育专家编写环保教材，可先在小学阶段开设环保选修课，开展课外环保实践活动。在中学阶段开设一学期的环保必修课，努力打造全民环保意识的思想基础。

    再次，巴西的环保创意值得借鉴。巴西政府为了治理环境，可谓“点子出奇、创意不断”。其中“绿色交换”、“卫星摇杆监控”、“绿化换减税”等创意受到广泛欢迎，政府、企业、非政府组织、公民社会多方互动，多边受益，达到共赢的效果。中国在促进全民环保治理中，政府大包大揽，措施相对单一，创意不足，公民积极性尚未得到充分调动，可从巴西诸多创意中引进一二，择情加以推广。

    最后，巴西的环保投入、科技创新值得中国反思。巴西在环保投入舍得下“血本”，尤其是在发展可再生能源领域，政府不惜投入巨资，换来的是环境的改善、环保产业的升级，可再生能源的开发走在世界前列。中国可借鉴巴西“甘蔗提炼乙醇”的成功案例，选择一个突破口，加大投入力度，加强科技研发，力争打造环保领域的“中国品牌”。

    由此，本文的结论是：中巴两国应该加大在环境领域的合作与交流力度。中巴拓展环境合作的可行度较高，一方面，它们具有诸多利益契合点，如：两国在环境保护和气候变化上的基本原则一致；两国发展“绿色经济”的理念一致；两国发展转型的任务相似，国际合作的诉求相同。这些利益汇合点为中巴深化环境合作提供了坚实基础。另一方面，中巴拥有诸多环境合作的潜在领域，如：在环境立法和执法、环境管理模式、环境教育、工业污染源控制、发展绿色经济等，两国在这些领域各有所长，可通过合作，取长补短，共同提高环境治理能力。更为可行的是，中巴制定的《十年合作规划》已经为两国的环境合作制定了路线图和合作重点，该规划将指导两国未来十年在包括科技创新、新能源在内的诸多领域的合作。未来，中巴在气候变化、清洁和可再生能源、绿色经济等领域的合作将把两国的环境合作推向新阶段。

    （作者系中国国际问题研究所发展中国家研究部主任，中国拉美学会常务理事）

    （责任编辑：魏银萍）

    [1] http：//br.china-embassy.org/chn/zjsg/sghds/中国驻巴西使馆经商处，“巴西主要环保法律法规”。

    [2] [巴西]费尔南多·奥古斯多·阿德奥达托·韦洛斯、[中国]郑秉文：《跨越中等收入陷阱：巴西的经验教训》，北京：经济管理出版社，2013年版，第310页。

    [3] http：//finance.china.com.cn/consume/xfty/20120604/772475.shtml；巴西：私采野果或坐牢。

    [4] http：//www.china.com.cn/tech/zhuanti/wyh/2008-02/04/content_9652112_10.htm；国外环境保护机构设置国别情况介绍，巴西篇。

    [5]《巴西官民并举治理环境》载《人民日报》，2013年2月5日。

    [6] http：//www.chinaeol.net/news/view.asp？id=71212&cataid=10；绿色交换——“巴西环保之窗”摄制组库里提巴见闻。

    [7] 同注释[5]。

    [8]http：//zhidao.baidu.com/link？url=yQcb7O6m1umjp0-VftlnaDh3BJpThyziSXTOUpcKIhSdwCnnCvdGX3XS34iq3_XD72hLr_eVdE6Apxxvi7uKb_

    [9] http：//www.cnsb.cn/html/exhibitions/111/show_111095.html.

    [10] http：//news.xinhuanet.com/tech/2014-01/02/c_125949203.htm “巴西推广新型环保汽油以减少硫排放”。

    [11] http：//www.legaldaily.com.cn/international/content/2012-06/26/content_3661191.htm？node=34030.

    [12] http：//finance.chinanews.com/ny/2012/04-16/3821780.shtml. 亚马逊“守护神”——记亚马逊人类环境研究所。

    [13] http：//world.people.com.cn/n/2013/1111/c157... 2013-11-11.

    [14] http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2013_07/16/27566518_0.shtml，巴西亚马逊热带雨林毁林情况加剧。

    [15] 同注释[2]。

    [16] 1.http：//www.chinanews.com/gj/lmfz/news/2008/05-14/1249307.shtml. 巴西环境部长玛丽娜·席尔瓦辞职 原因不详。

    [17] 范纯：《巴西环境把护法律机制评析》 载《北方法学》，2011年第2期。

    [18] http：//ilas.cass.cn/u/zhouzhiwei/%7B748B416C-4BF1-4503-8FF2-871999DE2EE9%7D.pdf.