新公共服务理论对构建服务型政府的借鉴与启示

    摘 要：新公共服务理论是21世纪由邓哈特夫妇提出的，它强调政府提供服务，强调对人的尊重，提倡公共价值等理念，对中国政府构建服务型政府具有很好的借鉴作用。如何调动人民群众参与政治的积极性，发动更广大的人民参与到政府治理中来，是政府改革的一个重点。在新公共服务理论下，要从政府责任界定、政府服务理念的创新、发展非营利组织参与公共服务供给等方面下工夫，促进公民对社会治理的参与，从而促进服务型政府的政府角色重塑。

    关键词：新公共服务;服务型政府;政府职能

    中图分类号：D630? ? ? 文献标志码：A? ? ? 文章编号：1673-291X（2019）29-0188-03

    新公共服务理论是以美国著名的公共行政学家罗伯特·登哈特等人对新公共管理思想理论和实践的反思而提出的创新公共行政改革的理论。建立在公民权利、公共利益基础上的新公共服务理论，一方面，要对公共行政领域关于将公共利益的民主价值观点、公民权利和服务重新确定为该领域的规范性基础之诸多想法和呼声进行综合;另一方面，要围绕着一些原则而将这些想法构建成一个理论框架，并赋予这个框架一个名称、外壳和表达方式。新公共服务理论中，更重视建立一个具备完整性、回应性的公共机构，政府将公民放在首位，重视公民的意见和要求，强调政府和社会公民之间建立良好的沟通和交流。新公共服务理论认为，政府的主要目的是协商和协调社会公民和社区的共同利益，营建共同的价值观。在实现公共政策的目标上，要建设公共、私人和非营利机构的联盟，满足相互一致的需求。在新公共服务理论指导下的政府治理是以服务为主，充分尊重公民意愿，是建立在与公民对话和协商基础之上的公共利益选择。

    一、新公共服务理论的主要内容

    新公共服务重点强调政府行政的民主性和回应性。主要来讲，新公共服务理论的内容有以下几点。

    （一）服务，而不是掌舵

    “对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌控社会新的发展方向。”政府不是要直接参与到社会公共服务和公共产品的供给中来，而是采取一些合理合法的手段，如政府可以通过立法、民主协商、制定公共政策等多种方式，实现公共产品和服务的供给。政府的目的就在于协调和促进社会力量的整合、通过合作来寻求公共产品和公共服务供给的解决之道。新公共服务理论将政府职能定位为“服务”角色，政府不再是传统的那个控制船只方向的掌舵手，而是变身为服务者，为船只的真正主人服务。在这个环节中，政府变成了参与者，把政府的行政重点放在议程设定上，政府重在搭建一个平台，让更多的社会群众参与到决策中来，形成政府、社会、公民协商的决策环节。

    （二）政府供给公共利益是目标而非副产品

    公共行政官员必须致力于树立集体的、共享的公共利益观念，即政府存在的目的和意义就是为了实现公民的社会福利，而且每个政府行政官员都要形成为全民提供优质的公共服务而努力的观念。政府行政官员应该把提供公共服务产品当做首要目标而不是附带产物。为了实现上述目标，政府需要建设一个公民和政府共同负责的以实现公共利益为目标的协商程序，并且公民和政府所实现的公共利益既包含社会公民的利益，又包含政府部门利益和其工作人员的利益，也就是代表大多数人的共同利益。正因为这样，每个人为了實现这个公共利益都负有一定的责任。

    （三）政府要战略地思考，民主地行动

    政府在制定政策的时候既要具备长远的目光和策略，又要听取民众的意见和诉求，从而制定出符合公共需要的政策和计划，并通过集体努力和协作的过程，使其能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。政府要制定目标，但不是执行，而是通过动员广泛的社会群体，形成一致的价值观，整合社会力量，最终民主地实现目标。因此，政府制定符合公共利益和公民需求的目标，需要公民的参与和支持，明确政府和公民的角色和职责。但是，这个目标虽然是由政府制定的，却并不由政府来负责实现，而是政府、公民相互协作，政府在其中起到参与的作用。

    （四）政府要服务于公民而不是顾客

    公共利益不是由个体自我利益聚集而形成的，而是来自于对共同价值观念的对话和协商。因此，公务员不仅仅要回应“顾客”的需求，而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。与新公共管理的顾客导向思想不同，新公共服务理论更加强调公民概念，认为政府面对的服务对象是全体公民，相比新公共管理思想里的“顾客”，公民是更广泛的社会群体。新公共服务理论的公民理念体现了政府行政中要遵循的公平、正义准则。总之，新公共服务理论中，政府要更加重视、在乎公民的需求和公民的利益表达，并且为了满足这种诉求而努力。因为政府的目的之一在于让更多的人参与到社会治理中来，鼓励更多的人承担起社会责任。

    （五）政府的责任并不是单一的

    政府行政官员不应当仅仅关注经济效益，也应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。除了经济效益和行政成本等问题，政府还应该关注社会价值、道德、责任等伦理方面的问题。政府责任有经济责任、政治责任、法律责任、社会道德责任等多重责任，政府在行政中不应该仅仅关注某一方的责任，例如重经济责任而忽视其他方面的责任，这样就会导致社会的不平等，社会公众对政府满意度下降，政府公信力不足的问题。

    （六）政府要重视人而不仅是生产率

    “如果公共组织及其所参与其中的网络基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话，那么，从长远来看，他们就更有可能取得成功。”政府各部门和工作人员在进行日常政务处理的过程中，如果能够加强对人的重视，即尊重所有人，包括尊重政府工作人员和社会公民的情感和价值取向，使得政府工作人员和社会公民通过合作和共同领导、协商制定政策和处理社会事务等，实现社会公共利益和共同目标的可能性就会增大很多。因此，政府要重视其工作人员的内心、价值观、情感等，重视在整个行政运转过程中作为人的因素的存在，而不仅仅是效率、进度等。

    （七）政府要超越企业家身份，更加重视公民权和公共服务

    新公共服务理论认为，政府拥有的资源、权力都是具备公共性质的，并不是属于具体的某一个人，或者某一个部门。一方面，政府工作人员要充分认识到政府所拥有的一切资源并不属于政府本身，而是由全体社会公民共同所有，是公共资源;另一方面，在行政过程中不仅要对所拥有资源的了解，而且不能独自决策，当政府在进行决策和制定目标时并不能独断，而是需要和社会进行协商，需要社会的回应和参与，政府只是担当了中间人的角色。

    二、基于新公共服务理论谈我国当前政府执政的问题

    自改革开放后，我国社会政治、经济、文化等多方面取得了迅速的发展，政府职能范围越来越大，政府职责越来越细，传统的行政管理方式存在诸多问题，不利于我国社会的发展，同时也阻碍了政府为社会公民提供优质高效的服务。

    （一）政府的责任边界模糊

    现阶段，政府部门职能交叉，在供给公共服务和产品中，有些政府部门职责不明确，职能交叉混合，政府部门权力划分不清晰，当政府公共服务供给出现问题时，缺乏一个明确的主体来承担责任，这样的后果就是没有部门或者相关人员需要承担责任。政府的职能责任边界模糊，一方面导致政府权责不对等，出现责任推诿、有权无责等问题;另一方面则是出现问题后的责任追究无法落实，不能对没有履行责任的政府进行责任追究。根据新公共服务责任关理论，行政责任具有复杂性。在新公共服务中，责任被广泛地界定为包含了一系列专业责任、法律责任、政治责任和民主责任的一种复杂的责任。这种复杂性主要表现在：一是负责的对象或范围较复杂;二是判断负责任的行政行为的标准较复杂;三是实现行政责任的途径较复杂。政府责任包含有政治责任、经济责任、法律责任、社会道德责任等多方面，如何实现这些责任，根据不同地区的不同情况有不同的实现方式。

    （二）政府服务意识不足

    目前，部分政府工作人员缺乏平等的公民意识，把手中权力视为行政特权，面对前来办事的公民高高在上，摆官老爷作风。新公共服务理论告诉我们，政府手中拥有的资源和权力不是政府行政人员或某一政府部门私人所有，而是属于全体社会公民共同所有。政府存在的价值和目的就是为民谋福利，让社会朝着公共福利和公共利益长远目标发展。因而，政府行政人员应该具备的就是为民谋福利的思想，并且以推动社会朝着公平正义社会福利最大化方向发展为己任。进行行政改革，重要的是转变政府工作人员的意识，使其树立服务意识和服务思想，真正做到为民服务、为民谋福利。从思想上改变政府机关“门难进、事难办、脸难看”的三难现象。政府工作人员没有树立良好的服务意识影响了政府形象，不利于政府和公民的联系沟通，另一方面不利于政府政策的推行。

    （三）在服务供给上以政府为主，第三部门力量弱小

    当前，政府是我国公共服务和公共产品供给的主体，大部分城市和农村的公共服务和产品的供给还是以政府为主，第三部门的参与程度不高。相较于西方国家众多的非营利组织、健全的公民社会，我国非营利组织数量和实力明显落后，公民意识发育程度较低，生存和发展很大程度要依靠政府的支持。虽然我国非营利组织经过了不断的发展和完善，从原来的政府控制为主转变为政府、企业、社区和社会公民多方参与、共同发展的局面，但是我国非营利组织的发展始终和政府有着千丝万缕的关系，并且存在着组织管理层面官民联系、社會管理和政府职能重叠等现象。

    （四）公民对政治的参与程度低

    在中国，政府出台的很多政策具备为民服务的出发点，但是观察执行结果，却往往不尽如人意，甚至出现了政策伤民的现象。出现这种现象的一个重要原因就是中国公民社会发展不健全，公民对政治的参与程度低，不能很好参与到政策制定环节中来。我国长期处于封建专制统治之下，没有经历过完善彻底的公民权利运动，虽然改革开放后社会高速发展，思想多元化，公民意识逐渐增强，但是相较于西方发达国家，我国的公民社会发展程度偏低，社会成员的权利意识，责任意识和法律意识还没有真正建立起来，认为政治是政府的事情，处于被动接受状态。在我国，公民对于自身权利的表达，往往是因为权利真正受到损害才表达对权利的要求，这是一种被动的无奈之下的参与。此外，缺少一个连接政府和公民的利益表达机制，让公民能充分表达自己的需求。政府不能根据社会的切实需要来制定政策，也是我国公民对政治参与度低的原因。

    三、对构建我国服务型政府的借鉴意义

    理论可以为我们构建服务型政府提供一定的借鉴。新公共服务的七项核心内容基本上涵盖了服务型政府的主要特征。

    有关新公共服务的理论应该引起我国公共管理领域的研究和实践者的关注。新公共服务理论对中国政府改革的影响并没有治理理论、新公共管理理论等深远，但是在一定程度上，新公共服务理论所倡导的公民权利、公共利益、民主性、回应性等理念对于改革政府行政理念、促进公民参与、搭建政府和公民之间良好协作桥梁等方面具有重要作用。

    （一）界定政府的责任和义务

    新公共服务理论比较重要的一点就是要求政府做到服务而不是掌舵。在公共服务的供给中，政府充分放权，需要政府做的只是服务而不是过多介入到社会事务的治理中。政府要明确自己的责任和义务，这也是在现阶段服务型政府所倡导的。政府的责任主要是在引导和确立社会价值观，树立宪法意识、公民意识和政治意识等，在新公共服务理论中，并不要求由政府来直接供给公共产品和服务，而是政府引导社会、企业、第三部门等来共同参与到公共服务和产品的供给中，政府的义务主要是提出社会资源整合和供给的方式、途径等，动员广大社会的参与，由多元渠道来供给产品和服务。另一方面政府要清晰认识到自己的职能定位，清晰界定政府各部门的职责责任，使得政府各部门提供的服务能够符合社会的需求。对于需要政府提供公共产品和服务的纯公共物品和准公共物品领域，政府必须要承担起供给责任;对于私人产品领域和第三部门等领域，政府的责任在于监管和纠正市场失灵的作用，使其朝着健康有序、不仅不损害公共利益还能增进公共福利的方向发展。

    （二）转变政府职能，推行服务行政

    新公共服务理论认为传统的政府职能不能单一定位在“掌舵”和“划桨”上，而是要重视“船的主人”——即公民。以公民权利和公共利益为核心，倡导建立一个具有完整性和回应性的公共机构。

    新公共服务的管理理念要求政府更加重视价值观的引导，重视社会公众的回应性和适应性，政府要树立人本主义的服务理念。首先要求政府尊重社会公民和其工作人员，首先，政府要尊重社会公民，尊重每一位前来寻求服务的公民;其次，树立人本主义的服务理念要求政府重视其工作人员的价值观，树立一致的目标、价值观和理想等，保证公共行政的公共性、公益性。其次，要求政府把社会公众的诉求放在首位。政府行政目的在于如何通过程序政策等满足社会公民的需求。再次，扩宽服务范围，整合社会资源，联合社会力量，共同协商供给公众需求。而且不管是由政府来提供公共服务，还是由非赢利性的组织或私营部门来提供公共服务，都不要将公民仅仅看成是生产力。公民是服务的接受者，因此作为纳税人有权力选择和参与公共服务的决策。政府在整个环节中的主要目的就是协商和协调公民和社会团体的利益，构建共同的价值观。决策并不是政府的主要目的，真正决策和执行的权力都是掌握在公民手中的。

    （三）发展非营利组织

    非营利组织的发展壮大，不仅能够促进公共服务供给的效率，促进政府职能转变，推进社会主义民主政治建设，促进社会和谐和公民责任意识以及整合社会资源等重要作用。在新公共服务理论下的政府，离不开非营利组织的发展和参与。随着时代的发展，传统的大政府、小社会的政府管理方式已经不适合社会的需要。这种模式下的政府运作大部分依靠政府自身的力量，不仅很难满足越来越复杂和多元化的公民需求，反而会制约和阻碍公民利益和公共福利的实现。在新公共服务理论中，政府存在的意义和目的不是为了直接供给公共产品和服务，而是要把政府从无所不包、无所不做的公共服务提供者的全能政府，转变为集中精力做好决策工作，提供有限服务。政府不是公共产品的主要供给主体，政府的作用和目的是完善发展非营利组织，通过政府促使社会供给公共服务和产品。

    （四）建立民主协商和沟通的平台

    新公共服务理论认为，符合公共需要、体现公共利益的政策和计划，通过政府和社会公民共同努力和协作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。因而，政府一个重要的任务和作用就是要搭建一个政府和公民自由、民主、平等协商和沟通的平台，通过这个平台公民可以自主表达意愿和需求，并且提出解决之道。一个负责任的政府要提供一个舞台供公民对话，激发公民的自豪感和责任感，并且让公民参与到政府行政中来，通过政府和公民协商寻求问题的解决之道，从而解决问题，实现政府对社会的服务作用。在现阶段，我们一个重要发展步骤需要建立一个公平自由的民意表达机制，让每一个有表达欲望的公民都能充分表达自己的利益诉求，政府对这些利益诉求进行收集分析，归纳出符合公共利益的利益需求，并采取政策、措施实现这些利益需求。建立公平兹有的民意表达机制，搭建一个公民参政的利益需求表达平台是政府改革的短期目标，让公民有渠道表达自己的利益诉求;长远的目标则是促进公民社会的形成，培养公民的政治兴趣，自豪感和责任感，积极投身于促及社会公共目的实现的道路中。

    参考文献：

    [1]? 周义程.新公共服务理论批判[J].天府新论，2006，（5）：88-92.

    [2]? 珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务而非掌舵（第1版）[M].丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2010：103-139.

    [3]? 丁煌.西方行政学说史（修订版）[M].武汉：武汉大学出版社，2004：12.

    [4]? 珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务而非掌舵[J].刘俊生，译.中国行政管理，2002，（10）：38-44.

    [5]? 丁煌.当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务[J].广东行政学院学报，2005，（6）：5-10.

    The Reference and Enlightenment of the New Public Service Theory to the Construction of the Service-oriented Government

    LI Ming-yang

    （Party School of the Haidian District Committee of the Communist Party of China，Beijing 100193，China）

    Abstract：The new public service theory is proposed by the Deng and Mrs.in the 21 th century，which emphasizes the service of the government，and emphasizes on the people It is very useful for the Chinese government to build a service-oriented government by respecting and promoting the concept of public value and so on.The role of the government is to mobilize the peoples people to participate in the political process and to launch more people to take part in the governments governance.Under the new public service theory，it is necessary to promote the citizens participation in social governance and promote the government role of the service-oriented government in terms of the definition of the governments responsibility，the innovation of the government service concept，the development of the non-profit organizations participation in the public service supply，etc.Reshaping.

    Key words：new public service;service-oriented government;governmental functions

    [責任编辑 张宇霞]

    作者简介：李明阳（1991-），女，河北唐山人，讲师，硕士研究生，从事行政管理、社会治理研究。