城乡义务教育一体化发展探究

    张　帆

    追求社会公平是人类社会的崇高理想,我国宪法赋予了每个公民享有公平的受教育机会,让每个青少年在人的全面发展方面得到应有的公平机会,是中国教育改革发展不懈追求的重要目标。要将实现教育公平提高到构建社会主义和谐社会的高度加以认识,胡锦涛提出,“要把促进教育公平作为国家基本教育政策”[1],党的十七大进一步强调,教育公平是社会公平的重要基础。促进教育公平是落实科学发展观的重要体现,是我国教育发展重要的价值取向。城乡教育一体化发展战略就是要实现教育公平。

    一、城乡教育一体化发展的含义

    城乡一体化涉及社会经济、生态环境、文化生活、空间景观等多方面,城乡教育一体化只是其中一个方面。近年来,许多学者对城乡教育一体化的概念和内涵进行了研究,理解有所不同。

    王克勤从系统论的角度进行了阐释:城乡教育一体化是指在教育发展中,把城乡教育置于由城市和乡村所构成的同一个大系统之中,打破城乡二元经济结构和社会结构的束缚,把它们视为同一个整体,以系统思维方式,推动城乡教育相互支持、相互促进、协调发展,共同实施教育的现代化。[2]

    何奕飞从实现城乡教育一体化的途径做了解释:城乡教育一体化的本质特征是为城乡居民提供平等的教育机会,体现教育公平,促进城乡教育水平大致相当。推进城乡教育一体化的主体是政府, 主线是城乡教育的均衡发展,其核心是城乡教育资源的合理配置,通过体制改革和机制创新形成一种新型的长效良性的保障机制,最终目的是发挥教育的先导性、基础性和全局性作用,促进区域内教育均衡、协调和可持续发展,服务地方经济社会发展和城乡居民的个人发展。[3]

    冯博对城乡教育一体化的总目标进行了定位:缩小城乡教育差距,实现城乡教育均衡发展;优质教育资源共享,全面提高农村教育质量;构建城乡终身教育体系,为经济发展、社会进步提供人才保证和智力支持。[4]

    查有梁指出了实施城乡教育一体化要注意问题,认为:城乡教育一体化,关键是要缩小城乡教育投入的差距,使城乡经济与教育能够一体化发展。城乡教育一体化并不是要办学模式单一化,相反,必须是办学模式多样化。两者都需要与时俱进,不可偏废。这与国际上在强调“经济全球化”的同时又强调“文化多样化”的道理是一样的。孔子重视“有教无类”,强调的是教育平等;同时又重视“和而不同”,主张“发展个性”。[5]

    通过总结学者们代表性的观点,本文认为:城乡教育一体化是由城乡一体化所引发出来的一个概念,是教育均衡发展的一种模式,是城乡落后地区教育快速发展的途径,是使受教育者按素质教育的要求得到更好发展的策略。其宗旨就是在教育领域内实现城乡和谐发展,城乡共享优质教育资源,并通过教育传承和分享共同的人类文化成果,是一种真正体现“面向全体学生、以学生发展为本”的教育。

    二、城乡教育一体化发展的背景

    2006年6月,全国人大常委会新修订的《中华人民共和国义务教育法》第六条,首次以法律规定的形式提出“促进义务教育均衡发展”思想。2007年10月15日,胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上所做的党的政治报告中第一次提出“义务教育均衡发展”的思想:“促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教”,“教育是民族振兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础”,“促进义务教育均衡发展”。国家法律和党的文献为我国的基础教育,特别是义务教育的发展指明了方向。

    20世纪末以来,伴随着我国经济社会的不断发展和人们教育观念的不断更新,社会对于教育资源特别是优质教育资源的需求越来越多,人们对教育公平问题给予了前所未有的关注。与此相适应,一种新的教育理念─教育均衡发展的思想日益成为人们关注的焦点。教育均衡的理念之所以在世纪之交被提出并引起人们广泛的重视和关注,有着深刻的现实、社会和时代背景。

    首先,教育作为公共服务均等化的重要内容,其机会和权力的平等是其最基本的公平性的体现,这对人的发展有重要的影响,是公共服务所必须具有的,它的缺失将严重影响人的发展,这关系到每个人和家庭,是广大社会最直接、最现实、最迫切利益的公共服务需求。 一般认为,社会公平分为起点公平,过程公平和结果公平,教育公平是人发展起点的公平,是整个社会公平的基础。从某种意义上讲,没有教育公平就实现不了社会平等。正因为如此,教育公平也被视为实现社会平等“最伟大的工具”。2006年8月29日,胡锦涛在中央政治局第三十四次集体学习时发表重要讲话,强调指出,“教育涉及千家万户,惠及子孙后代,是体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的重要方面。保证人民享有接受教育的机会,是党和政府义不容辞的职责,也是促进社会公平正义、构建社会主义和谐社会的客观要求。”[6]

    其次,由于城乡二元体制的长期对立,使得城乡在教育经费投入、教师培训、学校建设等方面均存在较大差距。优质的教育资源主要集中在大中城市,农村相对都处于劣势,农村学校经费短缺严重,学校的设施配套不全,实验设备缺乏或陈旧。出于师资、经费、学习物质技术基础的薄弱,农村孩子所接受的学校教育从一开始就存在不平等,所享有的教育服务也不均等。在西北少数民族地区,经济发展缓慢与教育发展落后的相互制约关系表现得十分明显。由于地方经济发展落后,对于教育的投资能力不强,许多基本的教育设施十分紧缺。很多边远山区的小学缺乏教室,常常出现几个年级共用一间教室的情况,而课桌、粉笔、黑板等最基本的教学设施、教学用品都十分紧缺或没有,至于电脑这类先进的教学设施,很多学生甚至是老师都没见过,更不用谈什么普及教育了。这些基础设施的薄弱直接影响到了民族地区的教育质量,并且由于教育设施的落后将会进一步拉大民族地区教育与其他地区的差距。同时,民族地区教育的师资力量十分薄弱,主要表现在民族教师少,业务素质低,知识陈旧,信息封闭。并且教师队伍不稳定,骨干教师外流现象严重,出现外地教师不想去,当地教师不想留的问题,因此许多地方在严重缺乏老师的情况下只能依靠外地支教志愿者来暂时缓解。且这种差距随着城乡经济水平差距的不断拉大而呈扩大趋势。这就造成了不同群体受教育的机会、水平、质量存在较大的差距。

    再次,城乡差距不断扩大也反应了“贫困代际传递”观点:城乡差距随着教育投资的不同增长路径,变得越来越大,欠发达地区教育投资的代际传递使社会经济有陷入“低发展陷阱”的危险。根据舒尔茨的人力资本理论,教育作为一种投资行为,与投入是密切相关的。对于贫困家庭,由于无力进行大量的人力资本投资,受教育程度低,意味着只能从事低报酬的工作,陷入“贫者愈贫”的恶性循环(家庭贫困——教育初始投资能力弱——人力资本低——就业困难——收入低——教育再投资能力低)。结果形成“代际转移”,造成“穷人的孩子永远是穷人”的状况,这对一个地区或国家的长远发展是非常不利的。而解决问题的关键则是通过积极的公共政策实现外部效应内部化,达到教育平等和发展均衡的效果。

    世纪之交,我国的九年义务教育事业取得了举世瞩目的巨大成就。但是,在经济相对落后的西北少数民族地区,城乡教育事业发展的差距还是很大。西北是我国少数民族聚居的主要地区之一,有2个自治区、13个自治州、20个自治县,生活在这里的有汉、回、蒙古、藏、维吾尔、东乡、撒拉、保安、裕固等近50个民族。就人口比例而言,少数民族人口在西北各省(自治区)所占比例大,分布地域广,如甘肃的少数民族比例达8.69%,青海达45.51%,新疆达59.39%,宁夏达34.53%。这些地方的教育事业相对落后,特别是偏远的农村地区更加落后,区域内部城乡教育的差异较大。以宁夏回族自治区基础教育的基本现状为例:城乡之间教育发展不平衡。在义务教育阶段,由于经费、设施、师资的短缺,南部山区还有海原、彭阳、西吉等6个县(区)尚未实现“普九”,人们对子女接受九年义务教育的需求暂时还得不到满足。首先是经费缺口较大,据测算,山区到2007年全部完成“普九”需投入7.3亿元,除按目前可预知的渠道筹措的经费外,尚缺1亿多资金。其次是初中校舍严重不足。据测算,山区全部实现“普九”,初中生将由10万人增加到17万余人,需增加校舍35万平方米。再次是教师队伍建设有待进一步加强和提高,突出表现是,教师队伍的地区分布不均衡,城市局部超编与农村边远贫困地区教师缺编并存。[7]

    现实向我们提出了一个迫切需要回答和解决的战略性问题,这就是在我国基础教育特别是义务教育的发展应该走什么样的路?中国基础教育发展的方向是什么?怎样加快西北少数民族地区的教育事业发展?这些都是摆在我国基础教育面前的新问题,也是迫切需要研究的新课题。

    为此,2005年5月,教育部出台了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》,将教育均衡发展作为今后教育工作的指导思想和工作方向。2006年6月全国人大新修订的《中华人民共和国义务教育法》第六条规定:“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源,促进义务教育均衡发展,改善薄弱学校的办学条件,并采取措施,保障农村地区、民族地区实施义务教育,保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。” 这是我国法律中第一次提到“义务教育均衡发展”。由此,促进义务教育均衡发展写进了党的文献、国家法律,成为党中央、国务院确立的我国在新的历史时期推进义务教育发展的战略方针。[8]

    我们要认真贯彻党中央、国务院确立的有关促进义务教育均衡发展相关精神,积极落实新修订的《中华人民共和国义务教育法》的相关规定。可以说,占西部绝大多数人口的少数民族教育解决不好,西部大开发就缺少了智力支撑,力量之源,西部少数民族地区教育不仅仅是一个单纯的教育问题,而且是关系到民族平等、民族团结和共同繁荣的政治问题,也是一个关乎社会主义和谐社会建设的重大问题。现阶段无论是实现教育公共服务的公平性,还是缩小城乡教育差距,克服“贫困代际传递”消极影响,实现城乡均衡发展,城乡教育一体化发展战略都是必然选择。

    三、城乡教育一体化发展的途径

    在加快教育改革发展,实现城乡教育一体化的过程中,通过总结西北少数民族地区城乡教育实践,本文认为,新时期加快西北少数民族地区城乡教育一体化发展要做好以下工作。

    第一,构建新的义务教育财政体制,加大对少数民族地区义务教育的投资力度。我国的义务教育实行国务院领导,省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主管的体制。温家宝总理在2008年3月第十一届全国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告中已经承诺:“在全国城乡普遍实施免费义务教育”,中央政府也不但加大对西部地区“两免一补”政策的资金支持,但这需中央和地方根据职责共同负担义务教育经费并负责落实。西北少数民族地区经济发展落后,地方政府对义务教育的资金支持有限,所以,应该努力探索新的教育投资渠道,解决教育经费严重不足的问题,在政府作为教育投资主体的情况下,西北少数民族地区义务教育投资主体应该从县上移到省一级政府,由其来筹措教育经费,安排使用转移支付资金,确保按时足额统一发放教职工工资,统筹安排农村中小学公用经费,组织实施农村中小学危房改造和校舍建设等工作。同时,实行区域义务教育经费动态分配,义务教育经费的投入数目不仅要根据学校人数来确立,还应以学校质量和办学优劣为依据。最后,加大管理和监督力度,用好农村义务教育经费。

    第二、完善教育立法和各项规章制度,严格执法。一方面,我国的《中华人民共和国义务教育法》等教育法律法规在落实政府职责、加大教育投入、优化教育结构、促进均衡发展,保证机会公平、维护弱者权利等方面,建立了一系列的制度规范。另一方面,现行的教育法律法规尚未涵盖所有的教育领域。如针对目前我国农村义务教育投资缺乏法律保障,一些农村地区的义务教育经费经常被无端克扣、挪用、挤占和拖欠的情况,应该尽快制定《义务教育投入法》,以法律形式确定农村基础教育投资的底线标准,对违反义务教育经费的行为依法追究其法律责任。

    第三,发展现代远程教育。以因特网为代表的信息技术不仅给教育带来了一场新的革命,而且也为促进教育资源共享、维护教育公平带来了新的契机,提供了新的手段。要善于充分利用现有的教育资源,充分利用现代化信息技术教育手段,不断扩大教育规模,最大限度地提高教育投入的效益。在西部少数民族地区,现代远程教育的发展和广泛应用,将会大大促进优质教育教学资源的共享,有效地提高这些地区的教育质量和效益。作为教育信息化发展的直接后果,教育思想,教育观念、教育内容、教育教学方法等方方面面都会悄然变化,“大山再也挡不住知识了”,“同在蓝天下,共享优质教育资源”的梦想,开始成为现实。

    第四,提高教师素质是促进教育公平的根本。[9] “教师是教育的第一宝贵资源”,今天的教育改革和发展,关键是要实现教育公平,核心问题是如何提高农村教师队伍的整体素质和水平[10]。西北少数民族地区师资力量十分薄弱,主要表现在民族教师少,业务素质低,知识陈旧,信息封闭,并且教师队伍不稳定,骨干教师外流现象严重,外地教师不想去,当地教师留不住。为了让更多优秀人才扎根农村和边远落后地区安心执教,首先,要在全社会倡导尊师重教的社会风气,采取一系列有力措施,如设置教龄津贴、山区津贴、班主任津贴和其他一些教师优惠政策,鼓励优秀人才终身从教。其次,各级党委和政府要采取有效措施,为教师办实事、办好事,切实解决他们学习、生活、工作中的实际问题,依法保障教师的合法权益。最后,要大力发展农村教师远程教育,加大农村教师在职培训的力度。如2004年教育部启动实施面向中西部的“农村学校教育硕士师资培养计划,”为落后地区培养高素质骨干教师。

    需要注意的是,我们要实施西北少数民族地区城乡教育一体化发展战略,实现教育公平、均衡发展是相对的,缩小差距并不是要使城乡教育走向同步发展。统筹城乡教育不是不顾客观实际采取‘一刀切的工作办法,而是在充分认识城乡教育发展层次不同的现实前提下,实现有差别的、动态的均衡,通过各种措施促成城乡教育的共同繁荣。

    结语

    大力推进城乡教育一体化是全面建设小康社会的迫切需要、也是教育自身的改革和发展的必需,也是构建和谐社会的重要途径。我们要认真分析我国,特别是西北少数民族地区城乡教育差距的现状,找到一条适合西北少数民族地区地域特点的城乡教育一体化道路,不断推动西北少数民族地区教育事业大发展。

    参考文献:

    [1]胡锦涛.在全国优秀教师代表座谈会上的讲话[N].人民日报,2007-08-31.

    [2]王克勤.论城乡教育一体化[J].普教研究,1995,(1):6-8.

    [3]何奕飞.推进城乡教育一体化,促进成都教育均衡发展[J].教育科学论坛,2006,(12).

    [4]冯博. 城乡教育一体化与和谐发展[J].重庆社会科学,2008,(2).

    [5]查有梁. 城乡教育一体化的新思考[J].中国教育学刊,2006,(1).

    [6]胡锦涛.努力办好让人民群众满意的教育[N].人民日报,2006-08-31.

    [7]孟祥云.宁夏教育资源配置现状分析与对策建议[J].宁夏教育科研,2006,(1).

    [8]改革开放30年中国教育改革与发展课题组,教育大国的崛起(1978-2008)[M].科学教育出版社,北京:2008(第1版):158.

    [9] [10]改革开30年中国教育改革与发展课题组:教育大国的崛起(1978-2008)[M]. 北京:科学教育出版社,2008(第1版):342.

    (作者单位:西北师范大学政法学院)