当前农村分散供养五保老人问题研究
摘 要 随着社会经济的发展，国家对农村弱势群体的保障更加重视。五保供养制度是具有中国特色的农村社会保障方式，它既属于农村社会救助的范畴，同时也具有社会福利的色彩。对五保户实行供养，是我国社会保障事业的重要组成部分。本文主要针对当前农村分散供养五保老人存在的问题进行了一些思考，并提出了针对性的对策建议。
关键词 农村 分散供养 五保老人
作者简介：李伟峰，上海理工大学马克思主义学院，硕士研究生，研究方向：思想政治教育。
中图分类号：C913.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.190
五保对象亦称“五保户”，指无法定赡养扶养义务人，或者有法定赡养扶养义务人，但是其赡养扶养义务人无扶养能力的、无劳动能力、无生活来源的老年、残疾以及未满16周岁的村民。对五保对象实行供养，是我国社会保障事业中社会救助的重要组成部分，也是各级人民政府的一项重要工作。习近平主席在十九大报告中指出，“坚持在发展中保障和改善民生。增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展。”其中，“弱有所扶”即是指帮扶社会中生活困难和发展困难的弱势群体。当前，农村五保对象供养主要包括集中供应和分散供养两种形式，其中分散供养占大多数比例。同时，农村分散供养五保对象一般年龄偏大，行动较为不便，生活处于半自理或完全不能自理的状况，日常生活照料问题比较突出，生活条件非常艰苦。五保老人即指五保对象中的老年群体。本文主要针对当农村分散供养五保老人存在的问题进行了分析与思考，并提出了针对性的对策。
一、农村分散供养五保老人存在的问题
（一）五保对象指标设限
根据国家相关法律法规的规定，五保供养的基本原则之一就是要做到“应保尽保”。然而，即使在有“应保尽保”的工作原则的指导下，有些地区依然僵化的限定每村五保名额，致使“死一个，顶一个”现象出现，寒了五保老人的心。同时，大量符合五保供养条件的困难人群，由于政策审批困难等原因，迟迟无法得到应有的供养资格。五保对象的供养需要地方政府人力财力的支持，许多地方政府不舍得在困难群体身上多花钱，仍僵化地按以前的指标确定五保对象，没有充分考虑乡村底层人民的实际情况，无疑损害了五保户的权利。
（二）供养标准较低
根据《五保供养条例》规定，农村五保供养的标准不得低于当地村民的平均生活水平。然而，在很多地方的农村，五保户的实际供养标准甚至不及当地村民的平均生活水平的一半，勉强维持基本的生存需求，仅限于吃饱穿暖的生活状况。据了解，2016年农村五保供养对象48.5万人，其中集中供养13.2万人，分散供养35.3万人，分散供养标准由每人每年不低于2800元提高到每人每年不低于3000元。在实际调研中我们了解到，当前河南省分散供养五保老人每个月仅可领取270元五保金。此外，尚有许多体弱多病的五保老人住在过去的土坯房，住房条件差却得不到改善，就医需求更是难以得到满足。总的来说，供养标准低，不利于五保对象生存和发展状况的改善。
（三）有关部门滥用职权或不作为
“在农村所有的好处都是村镇干部近水楼台先得月。比如低保、五保，首先要给自己家人或亲戚，还剩下才给真正的贫困户。”这是某些地区的村民在我们的调研中反映的问题，也是某些地区确实存在的现象。条例规定，确定五保户，须由本人申请，群众评议，村民委员会审查，报乡人民政府批准，发给五保户供给证，并报县人民政府备案。同时，条例规定因年幼或者智力残疾无法表达意愿的，可以由村民小组或者其他村民代为提出申请，然后村民委员会民主评议。在此过程中基层干部权力过大，加上信息不透明，以及有效监管的缺失，此时，便容易滋生出一些基层干部滥用特权为自家谋福利等违反政策的行为。
（四）五保老人的精神生活空虚
从申请五保对象的条件规定中，我们也可以看出绝大部分五保老人没有法定抚养义务人，也就是说其中大部分老年群体是没有儿女的，或许是老伴已经离世的。同时由于老年人的思维跟不上时代以及身体状况等原因，不能和他人很好的进行交流，大多数五保老人孤立无依，情感需求得不到满足。此外，由于大部分农村地区经济较落后，无法提供丰富的娱乐设施，五保老人由于经济条件的限制更是无力追求精神生活，甚至家里連电视都没有，平时只能闲坐发呆，精神生活极其空虚。
二、完善农村分散供养五保老人问题的对策
（一）明确五保供养对象
2016年新修订的五保供养条例依然延续原条例中对供养对象和供养内容的规定，即规定了老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。为此应重新对农村进行实地调研，由村委会协助实施，一方面，对农村符合五保户条件的人口进行普查，真正确保符合标准的五保对象享受到应有的权利和保障，做到“应保尽保”，而非简单地限定五保户名额；另一方面，对现有的五保户同时进行资格审核，严格剔除不符合条件的五保户，避免挂名行为的出现，限制资源浪费。
（二）落实供养资金来源
新条例第11条规定，地方财政要在预算中，安排农村五保供养资金。当前，中国大部分地区农村集体经济发展还比较薄弱，根据中国目前的实际情况，应把五保供养经费的主要承担者从村集体转移到县级政府较为合适。同时，各省统筹考虑本地区的财政能力，制定合理的省、市、县、乡各级财政转移支付比例，为五保供养提供有力的资金保障支持。而对于市级和县级的财政基础比较薄弱的经济不发达地区，五保供养资金存在一定的困难，中央财政应给予当地五保供养经费的专项补贴，加大中央财政或省级财政转移支付的力度。同时，也可以通过发行福利彩票、吸纳社会慈善资金等方式多渠道扩大五保供养资金来源，用以支持五保供养，从而确保农村五保供养对象的基本生活标准不低于当地人的平均生活水平。
（三）健全监管制度
为群众排忧解难，为人民服务本就应该是官员干部的职责所在，面对有关部门滥用职权以及懒政的问题，必须迅速采取有力的措施加以治理。一方面，要加强理论学习，增强其为人民服务的意识，从而转变工作作风，切实做到权为民所用，千方百计地解决好五保对象的问题；另一方面，要建立健全系统的监管体系，加强对涉及五保工作的有关部门的监管，对违纪人员绝不姑息，一律按照有关规定进行问责。
（四）丰富五保老人的精神生活
在满足五保对象基本生活需求的同时，也要关注五保对象的精神生活需求。针对由于各种原因造成的五保老人精神生活空虚的现象，要丰富五保老人的精神文化生活，一方面，政府可以增建村娱乐室、娱乐广场等供五保老人休息、娱乐的场所，减少老人独群寡居的现象，同时也可以通过企业、慈善机构的赞助，为五保老人购买安装电视、收音机，使五保老人也可以接收到各种信息，不与社会脱节；另一方面，可以组织当地的大中小学生，与五保老人结成帮扶对象，在节假日以及平时空余时间到五保老人家中，陪老人聊聊天，为五保老人做一些力所能及的事情，给予老人家的温暖，让老人不再孤单。
参考文献：
[1]农村五保供养工作条例.中华人民共和国民政部.http：//www.mca.gov.cn/article/gk/fg/shjz/201507/20150700848486.shtml.2016-01-21.
[2]習近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告.人民日报.2017-10-28.
[3]河南息县五保户指标设限 相关部门：只能死一个顶一个.中国广播网http：//www.chinanews.com/gn/2013/12-02/5566632.shtml.2013-12-02.
[4]杨世建.当前农村特困户供养问题及对策建议.改革与战略.2015（2）.
[5]2016年上半年河南省城乡低保、农村五保人数、救助标准及补助水平.河南省人民政府http：//www.henan.gov.cn/hnmzt/system/2016/08/29/010667517.shtml.2016-08-29.
[6]焦亚波.关于完善农村“五保户”供养制度的探讨.市场与人口分析.2006（3）.
关键词 农村 分散供养 五保老人
作者简介：李伟峰，上海理工大学马克思主义学院，硕士研究生，研究方向：思想政治教育。
中图分类号：C913.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.190
五保对象亦称“五保户”，指无法定赡养扶养义务人，或者有法定赡养扶养义务人，但是其赡养扶养义务人无扶养能力的、无劳动能力、无生活来源的老年、残疾以及未满16周岁的村民。对五保对象实行供养，是我国社会保障事业中社会救助的重要组成部分，也是各级人民政府的一项重要工作。习近平主席在十九大报告中指出，“坚持在发展中保障和改善民生。增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展。”其中，“弱有所扶”即是指帮扶社会中生活困难和发展困难的弱势群体。当前，农村五保对象供养主要包括集中供应和分散供养两种形式，其中分散供养占大多数比例。同时，农村分散供养五保对象一般年龄偏大，行动较为不便，生活处于半自理或完全不能自理的状况，日常生活照料问题比较突出，生活条件非常艰苦。五保老人即指五保对象中的老年群体。本文主要针对当农村分散供养五保老人存在的问题进行了分析与思考，并提出了针对性的对策。
一、农村分散供养五保老人存在的问题
（一）五保对象指标设限
根据国家相关法律法规的规定，五保供养的基本原则之一就是要做到“应保尽保”。然而，即使在有“应保尽保”的工作原则的指导下，有些地区依然僵化的限定每村五保名额，致使“死一个，顶一个”现象出现，寒了五保老人的心。同时，大量符合五保供养条件的困难人群，由于政策审批困难等原因，迟迟无法得到应有的供养资格。五保对象的供养需要地方政府人力财力的支持，许多地方政府不舍得在困难群体身上多花钱，仍僵化地按以前的指标确定五保对象，没有充分考虑乡村底层人民的实际情况，无疑损害了五保户的权利。
（二）供养标准较低
根据《五保供养条例》规定，农村五保供养的标准不得低于当地村民的平均生活水平。然而，在很多地方的农村，五保户的实际供养标准甚至不及当地村民的平均生活水平的一半，勉强维持基本的生存需求，仅限于吃饱穿暖的生活状况。据了解，2016年农村五保供养对象48.5万人，其中集中供养13.2万人，分散供养35.3万人，分散供养标准由每人每年不低于2800元提高到每人每年不低于3000元。在实际调研中我们了解到，当前河南省分散供养五保老人每个月仅可领取270元五保金。此外，尚有许多体弱多病的五保老人住在过去的土坯房，住房条件差却得不到改善，就医需求更是难以得到满足。总的来说，供养标准低，不利于五保对象生存和发展状况的改善。
（三）有关部门滥用职权或不作为
“在农村所有的好处都是村镇干部近水楼台先得月。比如低保、五保，首先要给自己家人或亲戚，还剩下才给真正的贫困户。”这是某些地区的村民在我们的调研中反映的问题，也是某些地区确实存在的现象。条例规定，确定五保户，须由本人申请，群众评议，村民委员会审查，报乡人民政府批准，发给五保户供给证，并报县人民政府备案。同时，条例规定因年幼或者智力残疾无法表达意愿的，可以由村民小组或者其他村民代为提出申请，然后村民委员会民主评议。在此过程中基层干部权力过大，加上信息不透明，以及有效监管的缺失，此时，便容易滋生出一些基层干部滥用特权为自家谋福利等违反政策的行为。
（四）五保老人的精神生活空虚
从申请五保对象的条件规定中，我们也可以看出绝大部分五保老人没有法定抚养义务人，也就是说其中大部分老年群体是没有儿女的，或许是老伴已经离世的。同时由于老年人的思维跟不上时代以及身体状况等原因，不能和他人很好的进行交流，大多数五保老人孤立无依，情感需求得不到满足。此外，由于大部分农村地区经济较落后，无法提供丰富的娱乐设施，五保老人由于经济条件的限制更是无力追求精神生活，甚至家里連电视都没有，平时只能闲坐发呆，精神生活极其空虚。
二、完善农村分散供养五保老人问题的对策
（一）明确五保供养对象
2016年新修订的五保供养条例依然延续原条例中对供养对象和供养内容的规定，即规定了老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。为此应重新对农村进行实地调研，由村委会协助实施，一方面，对农村符合五保户条件的人口进行普查，真正确保符合标准的五保对象享受到应有的权利和保障，做到“应保尽保”，而非简单地限定五保户名额；另一方面，对现有的五保户同时进行资格审核，严格剔除不符合条件的五保户，避免挂名行为的出现，限制资源浪费。
（二）落实供养资金来源
新条例第11条规定，地方财政要在预算中，安排农村五保供养资金。当前，中国大部分地区农村集体经济发展还比较薄弱，根据中国目前的实际情况，应把五保供养经费的主要承担者从村集体转移到县级政府较为合适。同时，各省统筹考虑本地区的财政能力，制定合理的省、市、县、乡各级财政转移支付比例，为五保供养提供有力的资金保障支持。而对于市级和县级的财政基础比较薄弱的经济不发达地区，五保供养资金存在一定的困难，中央财政应给予当地五保供养经费的专项补贴，加大中央财政或省级财政转移支付的力度。同时，也可以通过发行福利彩票、吸纳社会慈善资金等方式多渠道扩大五保供养资金来源，用以支持五保供养，从而确保农村五保供养对象的基本生活标准不低于当地人的平均生活水平。
（三）健全监管制度
为群众排忧解难，为人民服务本就应该是官员干部的职责所在，面对有关部门滥用职权以及懒政的问题，必须迅速采取有力的措施加以治理。一方面，要加强理论学习，增强其为人民服务的意识，从而转变工作作风，切实做到权为民所用，千方百计地解决好五保对象的问题；另一方面，要建立健全系统的监管体系，加强对涉及五保工作的有关部门的监管，对违纪人员绝不姑息，一律按照有关规定进行问责。
（四）丰富五保老人的精神生活
在满足五保对象基本生活需求的同时，也要关注五保对象的精神生活需求。针对由于各种原因造成的五保老人精神生活空虚的现象，要丰富五保老人的精神文化生活，一方面，政府可以增建村娱乐室、娱乐广场等供五保老人休息、娱乐的场所，减少老人独群寡居的现象，同时也可以通过企业、慈善机构的赞助，为五保老人购买安装电视、收音机，使五保老人也可以接收到各种信息，不与社会脱节；另一方面，可以组织当地的大中小学生，与五保老人结成帮扶对象，在节假日以及平时空余时间到五保老人家中，陪老人聊聊天，为五保老人做一些力所能及的事情，给予老人家的温暖，让老人不再孤单。
参考文献：
[1]农村五保供养工作条例.中华人民共和国民政部.http：//www.mca.gov.cn/article/gk/fg/shjz/201507/20150700848486.shtml.2016-01-21.
[2]習近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告.人民日报.2017-10-28.
[3]河南息县五保户指标设限 相关部门：只能死一个顶一个.中国广播网http：//www.chinanews.com/gn/2013/12-02/5566632.shtml.2013-12-02.
[4]杨世建.当前农村特困户供养问题及对策建议.改革与战略.2015（2）.
[5]2016年上半年河南省城乡低保、农村五保人数、救助标准及补助水平.河南省人民政府http：//www.henan.gov.cn/hnmzt/system/2016/08/29/010667517.shtml.2016-08-29.
[6]焦亚波.关于完善农村“五保户”供养制度的探讨.市场与人口分析.2006（3）.
