“福塔莱萨峰会”后金砖国家合作面临的机遇与挑战
任远喆
当前，国际政治经济格局正在经历新一轮的大分化和大调整。一方面，以金砖国家为代表的发展中国家和新兴经济体在国际社会中的话语权不断提升，推动着世界经济增长多元化和国际关系民主化，成为国际新秩序的积极建设者。传统的国际权力格局正在加速转变。“金砖威胁论”已成为西方学者“对抗”这一转变趋势的舆论武器；另一方面，2008年金融危机之后，金砖国家普遍受困于经济增速减缓、增长动力不足、国内发展模式转型升级的“阵痛期”，南北差距面临进一步扩大的危险。这使得国际社会唱衰金砖的声音甚嚣尘上，金砖“褪色论”、“崩溃论”等相关说法屡见不鲜。[1]凡此种种，归根结底是金砖国家合作导致世界政治从不同层面、不同领域和不同方向出现的前所未有的变局，变化的结果将对各国的战略取向、金砖机制的发展方向、乃至全球治理机制的未来走向产生直接影响。
在这样一个历史性的关键节点，金砖国家元首于2014年7月15日相聚巴西福塔莱萨，召开以“实现包容性增长的可持续解决方案”为主题的第六次领导人会晤。此次会晤是金砖国家领导人第二轮会晤的首场，具有承前启后的重要意义。本届金砖峰会通过了《福塔莱萨宣言》，使金砖国家之间的务实合作、深入合作和制度化合作站在了新的起点之上，有了新的基础。展望未来，金砖国家合作面临着前所未有的机遇与挑战。
金砖国家未来合作
必须抓住四重机遇
从政治方面来看，金砖国家合作已成为世界多极化趋势的一大鲜明特点，将进一步改变全球地缘政治格局。金砖合作代表的是国际政治新的发展趋势，是对传统的西方发达国家主导和利用的不平等的国际机制和国际秩序的改进，是世界政治和全球治理走向均衡和可持续的重要体现。这一趋势在未来发展的速度和范围抑或有所变化，但方向不可逆转。国际社会也有越来越多的国家认可并支持这一趋势，也愿意加入到这一趋势之中。尽管西方国家对此质疑、警惕并有所防范，但却无法阻挡这股反映时代进步的国际关系民主化浪潮。对金砖合作而言，顺势而为所带来的国际支持不断上升，构筑了金砖国家进一步合作的基本保障。
从安全方面来看，以乌克兰危机为代表的一系列国际安全问题促进了金砖国家在安全理念上的协调和统一。乌克兰危机后，西方国家对俄罗斯不断加强制裁，并将其排除在八国集团之外。此举无疑进一步坚定了俄罗斯对金砖合作的信念，并直接促使金砖国家在政治安全方面的合作进程加速。在乌克兰危机带来的共同安全认知和战略取向基础上，金砖国家合作正在经历“转型”，从初期的经济领域合作向政治安全领域外溢，从原来的经济投资概念向全方位协调机制转变。[2]在《福塔莱萨宣言》中，从伊拉克、叙利亚、南苏丹等国际安全热点，到海盗和海上武力抢劫、恐怖主义、国际毒品等非传统安全问题，都成为金砖国家关注的焦点。与前几届峰会相比，这是一个十分突出的变化。金砖国家在众多国际安全问题上存在广泛共识，这为迄今还是“经济合作先行”的金砖合作拓宽了空间。
从经济方面来看，金砖国家的集体身份认同得到进一步加强。据统计，目前金砖国家对全球经济的贡献率超过50%，其经济总量为全球的21%。尽管如此，金砖国家的发展中国家身份仍然没有改变。以金融权力衡量，金砖国家的权重非常低，在国际金融机制中始终处于“配角”地位。在世界银行中，金砖五国加在一起只有13%的投票权，而美国一家就占有15%；在国际货币基金组织中，金砖五国表决权的总和不过11%，而美国拥有近17%的表决权，英、法两国各自持有的表决权也均大于任何一个金砖国家。[3]面对2008年金融危机之后经济发展的种种困境，金砖国家进一步认识到自身经济发展的脆弱性，在国际经济格局中的弱势地位，以及对欧美相关发达国家的依赖性。这使金砖国家对发展中国家这一集体身份的认同得到进一步强化，务实合作的动力得到进一步增强。《福塔莱萨宣言》提出，各国要调整经济结构，实现更高质量发展，建立更紧密的经济伙伴关系，推动构建开放型世界经济，建设全球发展伙伴关系。这既迎合了金砖国家自身发展的需要，也是发展中国家和新兴经济体对国际社会的责任。
从机制方面来看，金砖国家自身合作机制的建设及在国际机制中地位的提升都进入了实质性的推进期。在此次巴西峰会上，五国领导人决定成立金砖国家开发银行，总部设在中国上海，同时建立金砖国家应急储备安排。这是金砖机制性合作的重大成果和重要里程碑。各国之间金融安全网的建立可以有效规避世界经济波动带来的影响，增加金砖国家的聚合力和抗击金融风险的能力。同时，金砖银行产生的“倒逼效应”可以促进世界银行和国际货币基金组织加快改革速度，使国际金融体系朝更加完善、更加平等的方向发展。《福塔莱萨宣言》直截了当地提出对2010年国际货币基金组织改革方案无法落实表示失望和严重关切，期待尽快开展世界银行集团下一轮股权审议。这发出了金砖国家要求对国际金融机制进行改革的最强音。
金砖国家合作进一步发展
需要应对五方面挑战
福塔莱萨峰会使金砖合作站在了“新起点”之上，怀揣着“新愿景”，聚集了“新动力”。但是，金砖国家的合作仍然面临诸多挑战，其未来发展依然任重道远。
首先，新贸易规则带来的挑战将持续发酵。当前，美欧等国正在全力重塑全球贸易规则，这对以金砖国家为代表的新兴经济体和发展中国家带来了巨大挑战。无论是美国主导的“跨太平洋伙伴关系协议”（TPP），还是欧美开始的“跨大西洋贸易与投资伙伴协议”（TTIP）谈判，都在相当程度上是针对和预防包括中国、巴西、印度等新兴经济体及其联合体的。西方为了保持其优势地位，不惜将金砖国家集体排除在全球经济新规则的制定过程之外。[4]TPP、TTIP给新兴经济体带来的负溢出效应明显。必须清醒地认识到，当今国际贸易规则的制定权仍然并将长期掌握在发达国家手中，这迫使金砖国家必须合力突破“规则壁垒”，提升自己对国际规则的“建章立制”能力。
其次，金砖五国对该机制未来发展的方向和目标存在认识上的差异。南非、印度国内相关智库在一年前就抛出了“金砖国家远景目标”，然而这个三百多页的报告带来的却是各国的分歧和不满；俄罗斯也于2014年上半年完成了“金砖国家经济发展战略”的报告，并努力争取各国的支持。中国、巴西都在酝酿各自的“长期愿景”。不同版本的远景目标折射出不同国家的利益需求和优先选项存有较大差异。这要求金砖国家合作的进一步发展必须相向而行、求同存异。各国已经开始联合研究并着手制定共同的“远景目标”，这将是对金砖国家凝聚力的一次重大考验。
第三，成员国对金砖机制的主导权问题存在不同看法。从对金砖银行建设各国出资份额问题上的谈判可以看出，各国都不愿有任何一个国家成为金砖机制中的主导国。当前，俄罗斯和中国积极推动金砖机制的发展也在一定程度上引起了另外一些国家的猜疑和警惕。在此次金砖银行选址问题上，中印两国也经过了激烈的博弈。从《福塔莱萨宣言》可以看出，最终金砖银行选址、行长人选、理事会主席、董事会主席以及区域中心等都分别照顾到了五国各自的需求，是各方妥协的结果。金砖国家的进一步合作必须照顾到各国在机制中的“舒适度”，采用一直以来的“金砖方式”，即不依附于外部权威，也无内部的“一言九鼎”，而是通过平等互利基础上的谈判和妥协达成共识，采取共同行动。今后能否坚持这种既有的平等兼顾各方利益的“金砖方式”，将在很大程度上决定着金砖国家合作程度能有多深，未来能走多远。
第四，金砖国家之间经济发展程度存在较大差异，经济结构的互补性有待加强。在金砖五国之中，中国经济一枝独秀，不仅在体量上是美国之外的世界第二大经济体，而且在生产、贸易等方方面面都占据世界前列。而其他四国尽管经济发展速度平稳，也都是地区性的经济大国，但是总体经济实力与中国还存在较大差距。[5]五国之间相互依赖的程度也有很大不同。从过去几年的经济数据来看，四国对中国的依赖程度远远高出中国对四国的依赖程度。与此同时，金砖五国经济的互补性较弱，竞争性较强。对金砖机制的五个成员国来说，大国和周边国家依然是其最重要的经济贸易伙伴。同时，同属于发展中国家的金砖各国，处于相同的发展阶段，彼此的利益需求也十分类似，经济结构较为趋同，相互依赖度还不高；在追逐自然资源、市场份额、国际政治经济权力以及诸多发展议题等方方面面均存在一定的利益冲突。这种不平衡的长期存在和经济互补性在某种程度上的缺失都会或多或少地影响金砖国家的合作动力。
第五，西方国家对金砖合作的复杂心态带来了国际舆论的外部干扰。金砖合作不断深化，正从一种“概念”发展成一种能够采取共同行动的国际力量。面对金砖合作的发展态势，一贯主导世界的西方国家心情复杂，反映不一，有形不成气候的“轻视说”，有“重塑世界，挑战西方”的威胁说，还有内部权力难公平的“矛盾说”，更有针对中国的“新殖民主义”说等等。西方的这些炒作或者说是挑拨，也会对金砖国家合作带来一定程度的负面影响。这就要求金砖国家以进一步的实际行动做出有力的回击。
“福塔莱萨峰会”后
金砖国家合作的新方向
走过六年不平凡历程的金砖合作，如今站在了新的发展起点上。“福塔莱萨峰会”的召开标志着金砖合作进入了新的快速发展阶段。这需要深入总结金砖国家合作的经验，尽快提出今后合作的方向。
首先，坚持金砖合作虚实结合，经济与安全并重的发展战略。一方面在全球治理体系改革、国际秩序构建和一些重大国际热点问题上，继续保持政策协调，代表发展中国家和新兴经济体共同发声，主动发声，频繁发声，掌握并引导国际话语权；另一方面，加快落实历届峰会达成的合作协议，并结合后金融危机时代出现的新问题和新趋势展开全面的、更加务实的合作。
其次，在合作领域和内容上要重点突出、多点带动。在传统的合作领域，即金融货币、稀缺资源、农产品和新能源等方面需要进一步加强合作。同时，各成员国还需要逐渐加强技术创新、微电子、生物医药、空间技术等领域的合作力度，不断拓展合作的广度。此外，《福塔莱萨宣言》还提出了五项新的合作领域，这将是未来金砖国家开展合作的新“增长点”。
第三，正确定位金砖国家合作机制的发展方向。中国国家主席习近平指出，金砖国家既要做世界经济稳定之锚，也要做国际和平之盾。[6]这就需要金砖国家处理好与国际金融机构的关系。金砖国家开发银行和应急储备安排的建立从某种程度上对现有的国际金融体系构成了冲击，将使发展中国家在全球经济治理中的话语权得到提高。然而，金砖合作相关机构建立的目的不是削弱业已存在的国际多边金融机构，而是要成为这些机构的有益补充，使金砖国家更好地参与到全球经济金融治理进程中。同时，金砖国家开发银行在建立和运行过程中，要充分借鉴其他国际或区域性金融机制在经济治理过程中取得的成果，汲取其教训，唯有如此才能更好地发挥作用。而在安全领域，金砖国家不是一个寻求与西方发达国家对抗的国际机制，而是一个充分代表发展中国家利益，寻求与发达国家实现更有效合作的机制，目标是为维护世界和平、促进共同发展作出更大贡献。
第四，处理好同其他相关国际合作机制之间的关系。在全球经济层面，金砖国家合作机制应处理好同“二十国集团”的关系，利用好“二十国集团”这个平台协调新兴国家的立场。要重视以韩国为首成立的“中等强国”集团，这一集团的机制化建设正在加快进行，未来有可能成为国际格局中一支不可忽视的重要力量。金砖国家应加强同这些国家的沟通协作，寻求国际体系改革的共同利益；同时，对中俄两国来说，金砖国家合作机制还将面临处理好同上海合作组织、欧亚联盟等已有机制之间关系的问题。
第五，构建一种官民参与，协同推动的金砖合作模式，就有关问题开展“多轨外交”。除了官方的积极推动之外，金砖国家之间智库和学术界的交流应进一步得到加强。在金砖合作中，民间因素一直是不容忽视的重要力量。当前，金砖各国对于开展“金砖民间对话”的活动非常积极，众多利益相关方如非政府组织、企业、舆论领袖等都加入其中。这些力量对合作议程设置、各成员国政府决策具有重要影响。另一方面，金砖国家在教育和人文领域的合作潜力巨大。《福塔莱萨宣言》提出建立金砖国家大学联盟的倡议，这对塑造金砖国家青年人之间的相互认知，培育共同的情感将会发挥十分重要的作用。
对金砖国家而言，未来机制化建设正站在一个新的起点上；对中国而言，金砖国家的合作已经成为其对外关系的优先领域。金砖国家合作的未来方向关系到中国的和平发展，而中国的和平发展也为金砖国家合作提供了持久动力和可靠保障。中国要继续坚持同金砖国家之间“好朋友”、“好兄弟”、“好伙伴”的“三好”关系，利用好金砖国家开发银行落户上海的契机，尽“地主之谊”，谋“发展之势”，同其他国家一道推动金砖合作，从“播种发芽”、“开花结果”到“枝繁叶茂”、“硕果累累”。同时，必须清醒地认识到金砖国家开发银行的顺利诞生并不意味着金砖国家未来的合作将一帆风顺，更多的历练才能铸就更好的“金砖”“成色”。而在这其中一直发挥负责任大国作用的中国，必将以“真金不怕火炼”的精神同其他成员国一起将金砖国家合作推向新的高度，为维护世界和平、促进共同发展作出更大贡献。
（作者系外交学院外交学与外事管理系副教授）
（责任编辑：张凯）
[1] Ruchir Sharma， “Broken BRICS”， Foreign Affairs， November/December， 2012. Joseph Nye， “BRICS without mortar”， Project Syndicate， April 3， 2013， http：//www.project-syndicate.org/commentary/why-brics-will-not-work-by-joseph-s--nye/chinese（上网时间：2014年7月10日）
[2] 朱杰进：《金砖国家合作机制的转型》，载《国际观察》，2014年第3期，第59页。
[3] 王静文：《金砖国家“平行金融体系”三大隐忧》，载《金融时报》中文网，2014年7月17日，http：//m.ftchinese.com/story/001057278（上网时间：2014年7月18日）
[4] 阮宗泽：《西方不应零和心态看金砖崛起》，载《人民日报》海外版，2014年7月15日， http：//finance.people.com.cn/n/2014/0715/c1004-25280566.html（上网时间：2014年7月18日）
[5] Joseph Nye， “What is in a BRIC”， Project Syndicate， May 10， 2010， http：//www.project-syndicate.org/commentary/what-s-in-a-bric/chinese（上网时间：2014年7月12日）；“South Africa's presence 'drags down BRICS”， Mail&Guardian， March 23， 2012. http：//mg.co.za/article/2012-03-23-sa-presence-drags-down-brics （上网时间：2014年7月12日）
[6] “习近平主席出席金砖国家领导人第六次会晤并发表重要讲话”，http：//www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1174939.shtml（上网时间：2014年7月18日）
