管控南海争端 推动南海合作
许利平
发端于20世纪60年代末70年初的南海争端，经历了岛礁主权争夺、油气资源掠夺和岛礁主权固化三个阶段。以2013年菲律宾单方面将南海争端提交国际仲裁法庭和2014年中越船只在西沙海域冲撞为标志，南海争端正朝着复杂化、扩大化趋势发展。如何有效管控南海争端，是奠定中国周边稳定和平环境、保证中国未来10—20年战略机遇期的重要抓手之一，而推动南海务实合作则是这个重要抓手的有效手段，也是构筑中国与周边国家命运共同体的重要路径之一。
南海争端的新特点与新趋势
首先，南海争端呈现出多边化趋势。中国历来主张通过双边渠道解决南海争端，但目前南海争端逐渐成为亚太地区多边机制中所热炒的话题。无论是东亚系列峰会，还是东盟防长扩大会议等，南海争端都成为焦点话题，甚至成为大会集体声明所谈及的内容。连与南海问题无任何瓜葛的西方七国峰会，也在2014年6月4日的联合声明中，首次“对南海问题深表担忧，并反对任何一方通过恐吓、胁迫或武力，单方面宣称领土或海上主权”。[1]
其次，法理斗争成为南海争端新战场。自从2013年菲律宾把中菲南海争端提交给《联合国海洋法公约》仲裁法庭，一股“妖魔化”九段线[2] 的逆风弥漫在南海上空。近期，越南也威胁将把中越南海争端提交给仲裁法庭。菲越一唱一和，似乎要开辟南海争端的新战场。
再次，遵守国际规则成为域外大国干涉南海争端的“道德砝码”。域外大国自视其站在国际道德的高地上，呼吁中国遵守国际规则，约束中国在南海的维权行动，在南海争端上施加“道德砝码”。而对于南海争端其他相关国家，域外大国面对其违反《南海各方行为宣言》的行为，充耳不闻，甚至怂恿放任。所谓“遵守国际规则”完全是域外大国的“两面派”做法。
最后，借助西方媒体霸权，菲越等国强化其在岛礁主权上的国际话语权地位。近来，菲律宾和越南等国，通过其外交部、智库学者和西方学者等渠道，不断在西方主流媒体宣扬其岛礁主权所谓的正当性，意图驳斥中国在南海岛礁主权的合理主张，试图强化其国际话语权。
总体说来，现在南海局势是和平稳定的，也是可控的，南海的航行自由与安全没有受到任何阻扰。但随着域外大国深度介入，南海争端呈现出的一些新特点使得南海争端由原来的“隐形问题”渐渐上升为“显性问题”，未来南海争端将呈现各方综合博弈的局面。
南海争端“高烧不退”的原因
自2009年联合国大陆架界限委员会规定各国提交大陆架划界申请最后期限以来，南海呈现出一波“蓝色圈地运动”，南海争端也随之“高烧不退”，这既有南海争端各国内政方面的原因，也有地缘政治方面的原因，但更多是大国在本地区利益博弈所致。
个别国家误读中国睦邻友好的周边外交政策。“睦邻、安邻、富邻”是中国一直以来奉行的周边外交政策。构建中国与周边国家的命运共同体，是中国与周边国家未来发展的方向。但中国与周边国家构建命运共同体，并不意味着中国在涉及主权、领土、发展等核心利益方面可以有丝毫让步。制造南海局势的紧张，只会成为区域和平的“干扰音”，也无益于良好关系的构建。
个别国家误判了东盟共同体的作用。随着2015年东盟建立三大共同体目标的到来，东盟各国团结起来，对外集体发声来表达东盟的主要立场正逐渐成为一种趋势。但东盟个别国家，以一己之私利，试图绑架整个东盟，意图阻碍中国与东盟合作进程，这显然是误判了东盟共同体的作用。
个别国家患上了“中国崛起焦虑症”。南海周边个别国家认为，南海局势的发展并不掌控在自己手中，如果中国完全崛起，自己根本不是中国的对手。因此，个别国家企图利用中国崛而未起的时机，千方百计地在南海“纠缠”中国，为己获得私利，实则是“中国崛起焦虑症”使然。
域外大国搅局，试图浑水摸鱼。美日等域外大国试图把南海争端作为遏制中国一个战略棋子，不断搅浑南海局势，试图浑水摸鱼，持续消耗中国崛起的实力，为其战略利益服务。2014年4月，奥巴马的亚洲四国之行，故意绕开中国，重申对亚洲盟友的安全的承诺，为其“亚太再平衡战略”寻找落脚点。访菲期间，美菲军方签署了为期十年的《美菲加强防务合作协议》，该协议的签订不仅将增加美在菲军事存在，还将增加美国与中国的摩擦。此外，日本利用“地球仪外交”拉帮结派，在积极经济援助东南亚各国的同时，特别强调在海洋领域的合作，探讨与各国一起根据法律而非武力解决海洋争端，共同对付中国。
多渠道有效管控南海争端
第一，强化南海地区的行政管辖权。行政管辖权是一个国家对其领土主权最重要的权力之一，也是体现其主权的重要依据之一。强化中国在南海地区的行政管辖权，将有利于中国对实控岛礁进行常态化行政管理，挤压个别南海周边喜欢挑事国家的活动空间，更加积极掌控中国在南海岛礁的主动权和行动权。中国政府成立三沙市就是强化行政管辖权的最好例证。
第二，提高南海地区的军事管控能力。提高南海地区的军事管控能力，并不意味着中国必须通过武力来解决南海争端，而是增强中国在南海地区的军事威慑力。通过改善在南沙岛礁的军事设施，强化海军、空军的巡航力度，尝试开展南海地区的双边或多边军事演习等方式，让幻想通过不断更新国防武器装备、借助外力来争夺岛礁主权的国家，回到谈判桌上来。
第三，提升国际话语权。目前中国在南海问题的国际话语权处于弱势地位，这造成了中国对南海岛礁主权和海域管辖权的主张得不到有效的国际传播，使得中国关于南海岛礁主权和海域管辖权难以获得国际社会的广泛认同。有必要通过香格里拉对话、东盟防长扩大会议、国际学术研讨会等多渠道，以及国家领导人、学者、外交官员、记者、普通民众等多层次群体，阐述中国在南海岛礁的历史性依据、法理依据和其他依据。
第四，强化南海争端管控的机制化建设。可建立双边热线电话机制，如在中越外交部之间建立海上危机管控热线、两国农业部门之间海上渔业活动突发事件联系热线，及时、妥善处理出现的问题，同时继续积极探讨管控危机的有效措施，维护中越关系大局以及南海和平稳定。此外，应灵活利用东盟协调机制，管控危机。南海争端不是中国与东盟之间的问题，而是中国与东盟相关国家的双边问题。东盟不是解决南海岛礁争端的平台，但可以作为管控危机的平台。中国可以灵活运用东盟协调机制，就“南海行为准则”进行磋商，为南海争端的解决创造和谐的氛围。
扎实推进南海务实合作
虽然中国政府多次提出，“搁置争议、共同开发”，务实推动南海合作，但自2005年中、越、菲在南海进行联合地震勘探后，受到越、菲等国内政治因素的影响，南海合作更多停留在“口头上”，鲜有实际行动付诸实施。尽管如此，中国政府推动南海务实合作的决心没有任何动摇。2012年11月，中国共产党第十八次全国代表大会明确提出，“提高海洋资源开发能力、发展海洋经济、保护生态环境、坚决维护国家海洋权益、建设海洋强国”。这充分表明，中国政府把海洋资源开发与合作放在重要的战略地位。
首先，以危机推动合作。中国与南海周边国家合作的最重要的特点之一就是“危机推动型”。无论是东南亚金融危机，还是非典卫生危机，都进一步推动了中国与南海周边国家的金融、卫生合作。南海争端某种程度上也算是一种危机，中国可以利用与南海争端方潜在冲突危机，顺势推动南海合作。在某种程度上讲，越是危机，“战略互损”的压力就越大，反而合作的动力就越足。在危机面前，最重要的是争端各方领导人需要凝聚政治共识，化解危机，推动务实合作。
其次，先易后难推动合作。南海合作千头万绪，包罗万象。针对南海周边国家所面临的紧迫问题，先易后难，循序渐进，开展南海务实合作。比如海上安全问题，特别是各种海上跨国犯罪活动不断增多，已经成为困扰各国海洋经济发展不容忽视的问题。中国可以与南海周边国家就海上联合办案、海上违法犯罪信息共享、执法人员培训等方面开展务实合作。
再次，发挥双边、多边机制推动合作。为了推动海上合作，2011年11月，中国政府决定设立金额达30亿人民币的中国—东盟海上合作基金。在该基金的指引下，中国正在和南海周边国家，就继续推进中国—东盟海洋合作伙伴关系建设开展沟通与协调，并准备重点推进海上搜救、打击跨国犯罪、海上科研与环保三个技术委员会的建设。与此同时，中国和越南、泰国、印尼和马来西亚等国也建立了双边海上合作机制，并就推动渔业基地建设、港口城市合作网络、海洋科技、防灾减灾、航行安全与搜救等方面，尝试开展务实合作。
综上所述，管控南海争端与推动南海合作是维护南海地区和平稳定的一体两面，二者密不可分。有效管控南海争端将为南海开展务实合作奠定和平稳定环境，而推动南海务实合作则为管控南海争端增进互信基础。当前，防止域外势力深度干扰南海局势是管控南海争端的关键，而南海务实合作则是弥合南海各方分歧，化解外来干涉的重要手段。
我们必须认识到，南海争端是一个历史遗留问题，同时也是一个现实问题。破解南海争端不仅需要信心和决心，而且更需要耐心。现阶段南海争端各方的博弈不仅是一场外交战、军事战、法理战，更是一场心理战。对此，中国在南海争端方面应有战略定力，应采取“虚”和“实”相结合战术，理性周旋于南海博弈各方，为中国赢得战略机遇期打下坚实基础。
（作者系中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员）
（责任编辑：魏丹丹）
[1] “G7对中国海上紧张关系深感担忧”， 英国《金融时报》（中文网），http：//www.ftchinese.com/story/001056579.（上网时间：2014年6月5日）
[2] 作者注：九段线是中国在南海海域国界线的一种叫法。1947年，当时的中国政府内政部方域司在其编绘出版的《南海诸岛位置图》中，以未定国界线标绘了一条由11段断续线组成的线。中华人民共和国成立后，经政府有关部门审定出版的地图在同一位置上也标绘了这样一条线，而只是将11段断续线改为9段断续线。
