创新新时期财政预算绩效评价管理策略研究
柳自斌
摘要：随着我国财政体制改革的不断深入，财政预算绩效评价管理工作受到了各行政机关、事业单位以及相关研究学者的广泛关注。自我国实施财政体制改革以来，关于财政预算绩效评价管理的研究成果不断推进，这些成果对我国财政预算绩效评价管理工作而言起到了举足轻重的作用，促进了我国财政预算绩效评价管理工作的进一步完善。但是，财政预算绩效评价管理工作任务繁重，各单位实际情况不一，理论与实践的融合还需要多方研究，深入探讨，才能不断完善当前财政预算管理工作中存在的问题。据此，本文从财政预算绩效评价管理的角度，对新时期财政预算管理工作中存在的问题进行分析，进而针对问题提出相应的解决措施，以期研究结论能为新时期财政预算管理工作提供一定的指导性建议。
关键词：创新；财政预算；绩效；评价
当前，尽管我国的财政预算管理工作在各地方单位实施了不同程度的改革，但是我国各地方单位的财政预算管理工作仍然存在部分问题，比如：财政资金使用效益较低、预算绩效管理较为被动、预算绩效评价体系不完善等。这些问题严重阻碍了我国财政预算的科学实施，也制约了财政资金的最大化使用效益。为认真贯彻及执行财政部提出的“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的方针政策，解决新时期财政预算管理工作中存在的各种问题，本文从财政预算绩效评价管理角度，紧密结合实际，大胆提出了各种完善财政预算绩效评价管理工作的措施。这些措施及研究结论对我国财政预算绩效评价管理工作具有积极的借鉴意义。
一、财政预算绩效评价管理存在的问题
（一）预算编制缺乏科学性
强化预算编织的科学性需要对各单位形成完善系统的预算管理体系。在当前预算审核环节、预算监督环节和预算评价与总结环节等缺乏严格的控制力度，预算的编制环节在种种因素下也缺乏科学性。其主要表现在：一是，尽管当前各地方单位预算编制方法开始采用零基预算法，但是部分单位在对项目活动进行预算编制时，仍然沿用传统的基于历史数据基础上适量增加预算的固定预算法，而预算的编报环节在由各预算单位项目执行部门自行编制好相关预算后，上报给财务部门，再由财务部门审核汇总后上报给财政部门。在这预算编报流程中财务部门与财政部门往往因人手限制和制度等原因，对预算的科学性缺乏严格审核，从而使得预算编制结果易与实际脱节。二是，整个预算评价与考核体系中对预算编制环节中出现的编制结果与实际脱节等问题，缺乏严格的调研与责任追究制度，从而使得预算编制在科学性方面缺乏较强的约束力[1]。
（二）绩效管理推行较被动
现行的各地方单位的预算编制、审核、执行、考核、监督、评价等环节，在具体执行过程中缺乏较强的约束力度，相关监督与管理部门对预算的控制力度缺乏制度和权限保障。预算整个管理体系涉及相关部门众多，对预算的执行情况进行考核及追责也易出现责任不清、推诿塞责等问题。同时，长期以来，缺乏严格管理的预算体系，使得部分部门习惯于对预算资金不经过科学规划而随意使用的管理方式[2]。绩效管理工作在缺乏大力宣传的情况下，各部分对预算绩效管理理念及其重要性缺乏正确认识，部分单位对预算绩效管理工作只是被动应付、盲目接受，从而导致预算绩效管理的推动工作较为艰难。
（三）绩效评价缺乏权威性
现行的绩效评价工作主要由预算单位自行组织，预算单位可以由单位的内部审计部门自行完成当期的预算绩效评价工作，也可以聘请外部的注册会计师事务所来对当期的预算执行情况进行评价。但无论是哪种预算绩效评价方式，在一定程度上均缺乏权威性。预算单位由内部的审计部门来完成当期预算绩效评价，其内部审计部门可能会受到单位管理层的干预，对评价结果往往会出现突出成绩、规避问题、夸大优点、隐蔽缺点，甚至可能会出现对审计过程中所出现的账实不符等问题，采取提前调账等方法来达到账实相符的目的[3]。进而使得预算绩效评价结果缺乏参考价值。而单位所自行聘请的外部注册会计师事务所所出具预算绩效评价结果同样可能遇到上述相关问题，即评价报告需先经过预算单位审核调整后，再上报财政部门，导致评价结果失真。
二、创新新时期财政预算绩效评价管理的策略
（一）加大理念宣传力度，牢固树立绩效管理理念
预算绩效管理制度之所以出现各预算执行单位被动应付、盲目接受等现象，主要原因还在于预算绩效管理理念宣传不足，部分单位或者难以理解预算绩效管理工作的重要性，或者缺乏相关专业的知识将宏观的理论指导细化为微观的执行措施。因此，为积极推进预算绩效管理工作，规范财政支出绩效评价行为，建立科学、合理的绩效评价管理体系，提高财政资金使用效益，做好预算绩效评价管理工作，需要预算绩效管理推行部门通过多种渠道，来大力倡导和宣传预算绩效管理理念，以推动各单位预算绩效管理工作从被动接受转为主动推进、自觉行动。对于预算绩效管理理念的宣传，需先了解各单位被动应付该项工作的具体原因，然后再针对具体原因通过组织宣传会议、拍摄宣传视频、发放宣传手册、举办宣传咨询台等方式，将预算绩效管理的重要性进行积极讲解，并将预算绩效管理的意义与各单位工作人员的自身利益积极挂钩，推动各单位工作人员自觉主动地推行预算绩效管理工作[4]。而对预算绩效管理工作中所出现的难以将宏观政策微观化等现象，预算绩效管理推行部门应积极组织专业人士进入各单位进行實际指导，以确保预算绩效管理的顺利推行。
（二）强化事前目标管理，增强预算编制的科学性
预算编制要保障科学性需要预算编制人员采取科学的编制方法，并对预算项目实行实地的、详细的数据调研和可行性调研。强化事前目标管理，需要预算编制人员和预算审核人员对预算项目的经费数据，采取实地走访和数据采集与分析、对预算项目的可行性和建设风险等进行充分考察，确保项目具有建设价值，以及明确项目出现风险的概率和追加预算经费的预警措施[5]。同时，在对预算数据进行审核时，财政部门应严格按照年度项目资金“绩效优先”的分配原则进行经费分配，优先安排绩效评估结果较好的项目，而对绩效评价结果显示为良好以下的项目，应酌情收回年度未执行或未按规定执行的预算项目，并在以后的年度预算安排中减少该类项目资金安排或不予安排，在安排该部门其他相关项目资金时，应从严要求，加强项目前期论证和综合分析，以确保项目资金使用的安全有效。
（三）强化事中绩效监控，确保绩效目标良好实现
预算经费在科学编制的前提下，要确保绩效目标良好地实现，需要各单位的财务部门和地方财政部門做好预算监控和干预措施。对于监督部门实施相关监督责任，首先，需要建立绩效运行跟踪监控机制，以制度的方式明确监督部门的岗位职责和权限。其次，建立联合各单位财务部门和财政部门的预算管理监督信息系统，预算执行人员在申请预算支出经费时，需要提供真实、有效的合同或发票，待相关监督部门和权力部门对合同或发票进行审核后，相关预算经费才予以支出。同时，信息系统及时记录预算经费支出及审核的所有相关人员信息，以作为后期预算考核及评价工作的信息凭证，且相关监督部门能够在信息系统中随时监察每一笔预算资金的支出情况。最后，预算监督人员应组织项目领域的第三方评价专家对项目执行情况进行实地跟踪考察和项目参与式评估，既要了解每一笔经费支出的效益是否达到最大化，又要了解项目建设情况是否达到相关要求和标准。
（四）强化事后绩效评价，促使评价结果权威有效
对财政预算执行情况的事后绩效评价，需要从评价队伍、评价指标、评价标准、评价模式、评价流程、评价对象、评价结果运用、考核结果责任追究等几方面来实施。对于评价队伍和评价结果实施情况的监督队伍，需要独立的、权威的第三方来完成，因此，建议在评价队伍方面应大力推行第三方权威独立机构来对各单位预算执行情况进行独立评价，在评价结果实施情况的监督队伍方面，应建立“人大代表政协委员”与“评价管理专家”双管齐下的预算绩效监督机制，以权威的评价结果和权威的监督队伍来倒逼评价结果的有效性。在评价指标方面，重点突出“大额专项资金评价”与“部门整体支出评价”指标的设定，每项预算指标需最大化细化和量化，尽量较少定性式指标。预算管理绩效评价指标需覆盖预算编制、预算监控到预算执行等过程，促使预算管理环节中的任一环节发挥相应的管理作用。在评价标准方面，应以用最少预算资金标准化地完成预算项目，且每期预算资金在最大化利用前提下不断缩减预算资金为评价标准，促使预算执行人不断发挥管理能力，精简流程、购买性价比较高的建设材料等，来节省预算经费的使用。在绩效评价模式方面，应形成“目标—分层次指标—评价—结果应用”四点联动的绩效评价管理模式，使绩效评价模式更加科学化、合理化。在评价体系方面，第三方独立评价机构在相关权威机构的授权下，不定期突击被评价单位进行预算执行情况审计，审计结果直接向“人大代表政协委员”与“评价管理专家”等汇报，并建立“参与式预算评估”与“第三方绩效评价”相衔接的预算绩效评价体系，同时，构建“财政组织评价”与“部门自行评价”相结合的预算绩效管理全覆盖机制。在评价对象方面，应以在一定金额以上，与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目为主，且评价侧重点以项目支出为首，对于项目支出中的一般性转移支付应重点对贯彻中央重大政策出台的转移支付项目进行绩效评价，专项转移支付应以对社会、经济发展和民生有重大影响的支出为重点进行绩效评价。
三、结束语
综上所述，我国财政预算绩效管理改革工作中以预算绩效管理工作推行困难、各单位被动应付、盲目接受，预算编制不科学导致预算管理工作实行困难和绩效评价缺乏权威性这三个问题最为突出。为了使得各单位最大化地利用预算资金，提高财政资金的使用效率，加快推进职能转变，提高公共服务水平等，需要进一步深入推进财政预算绩效评价管理工作，从加大理念宣传力度与牢固树立绩效管理理念，强化事前目标管理与增强预算编制的科学性，强化事中绩效监控与确保绩效目标良好实现等几方面来实施，以从预算管的源头开始让预算工作更加科学化和合理化，从而使得预算执行、监督、评价等环节更加可控化和权威化，最终促使预算管理工作达到最佳的经费控制效果。
参考文献：
[1]丁丽芸.我国财政预算绩效管理中存在的问题与策略[J].财经界，2017（7）：13-14.
[2]彭振淑.项目支出预算绩效管理探讨[J].现代商业，2017（9）：88-89.
[3]杨思涛.基于预算单位视角的全过程预算绩效管理改革探讨[J].管理会计，2014（11）：65-66.
[4]谢玉奇.对财政预算支出绩效管理与评价的思考[J].企业导报，2015（4）：13-14.
[5]刘莉.地方财政预算绩效管理探讨[J].财税金融，2014（34）：94-95.
（作者单位：天津市西青区财政局）
摘要：随着我国财政体制改革的不断深入，财政预算绩效评价管理工作受到了各行政机关、事业单位以及相关研究学者的广泛关注。自我国实施财政体制改革以来，关于财政预算绩效评价管理的研究成果不断推进，这些成果对我国财政预算绩效评价管理工作而言起到了举足轻重的作用，促进了我国财政预算绩效评价管理工作的进一步完善。但是，财政预算绩效评价管理工作任务繁重，各单位实际情况不一，理论与实践的融合还需要多方研究，深入探讨，才能不断完善当前财政预算管理工作中存在的问题。据此，本文从财政预算绩效评价管理的角度，对新时期财政预算管理工作中存在的问题进行分析，进而针对问题提出相应的解决措施，以期研究结论能为新时期财政预算管理工作提供一定的指导性建议。
关键词：创新；财政预算；绩效；评价
当前，尽管我国的财政预算管理工作在各地方单位实施了不同程度的改革，但是我国各地方单位的财政预算管理工作仍然存在部分问题，比如：财政资金使用效益较低、预算绩效管理较为被动、预算绩效评价体系不完善等。这些问题严重阻碍了我国财政预算的科学实施，也制约了财政资金的最大化使用效益。为认真贯彻及执行财政部提出的“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的方针政策，解决新时期财政预算管理工作中存在的各种问题，本文从财政预算绩效评价管理角度，紧密结合实际，大胆提出了各种完善财政预算绩效评价管理工作的措施。这些措施及研究结论对我国财政预算绩效评价管理工作具有积极的借鉴意义。
一、财政预算绩效评价管理存在的问题
（一）预算编制缺乏科学性
强化预算编织的科学性需要对各单位形成完善系统的预算管理体系。在当前预算审核环节、预算监督环节和预算评价与总结环节等缺乏严格的控制力度，预算的编制环节在种种因素下也缺乏科学性。其主要表现在：一是，尽管当前各地方单位预算编制方法开始采用零基预算法，但是部分单位在对项目活动进行预算编制时，仍然沿用传统的基于历史数据基础上适量增加预算的固定预算法，而预算的编报环节在由各预算单位项目执行部门自行编制好相关预算后，上报给财务部门，再由财务部门审核汇总后上报给财政部门。在这预算编报流程中财务部门与财政部门往往因人手限制和制度等原因，对预算的科学性缺乏严格审核，从而使得预算编制结果易与实际脱节。二是，整个预算评价与考核体系中对预算编制环节中出现的编制结果与实际脱节等问题，缺乏严格的调研与责任追究制度，从而使得预算编制在科学性方面缺乏较强的约束力[1]。
（二）绩效管理推行较被动
现行的各地方单位的预算编制、审核、执行、考核、监督、评价等环节，在具体执行过程中缺乏较强的约束力度，相关监督与管理部门对预算的控制力度缺乏制度和权限保障。预算整个管理体系涉及相关部门众多，对预算的执行情况进行考核及追责也易出现责任不清、推诿塞责等问题。同时，长期以来，缺乏严格管理的预算体系，使得部分部门习惯于对预算资金不经过科学规划而随意使用的管理方式[2]。绩效管理工作在缺乏大力宣传的情况下，各部分对预算绩效管理理念及其重要性缺乏正确认识，部分单位对预算绩效管理工作只是被动应付、盲目接受，从而导致预算绩效管理的推动工作较为艰难。
（三）绩效评价缺乏权威性
现行的绩效评价工作主要由预算单位自行组织，预算单位可以由单位的内部审计部门自行完成当期的预算绩效评价工作，也可以聘请外部的注册会计师事务所来对当期的预算执行情况进行评价。但无论是哪种预算绩效评价方式，在一定程度上均缺乏权威性。预算单位由内部的审计部门来完成当期预算绩效评价，其内部审计部门可能会受到单位管理层的干预，对评价结果往往会出现突出成绩、规避问题、夸大优点、隐蔽缺点，甚至可能会出现对审计过程中所出现的账实不符等问题，采取提前调账等方法来达到账实相符的目的[3]。进而使得预算绩效评价结果缺乏参考价值。而单位所自行聘请的外部注册会计师事务所所出具预算绩效评价结果同样可能遇到上述相关问题，即评价报告需先经过预算单位审核调整后，再上报财政部门，导致评价结果失真。
二、创新新时期财政预算绩效评价管理的策略
（一）加大理念宣传力度，牢固树立绩效管理理念
预算绩效管理制度之所以出现各预算执行单位被动应付、盲目接受等现象，主要原因还在于预算绩效管理理念宣传不足，部分单位或者难以理解预算绩效管理工作的重要性，或者缺乏相关专业的知识将宏观的理论指导细化为微观的执行措施。因此，为积极推进预算绩效管理工作，规范财政支出绩效评价行为，建立科学、合理的绩效评价管理体系，提高财政资金使用效益，做好预算绩效评价管理工作，需要预算绩效管理推行部门通过多种渠道，来大力倡导和宣传预算绩效管理理念，以推动各单位预算绩效管理工作从被动接受转为主动推进、自觉行动。对于预算绩效管理理念的宣传，需先了解各单位被动应付该项工作的具体原因，然后再针对具体原因通过组织宣传会议、拍摄宣传视频、发放宣传手册、举办宣传咨询台等方式，将预算绩效管理的重要性进行积极讲解，并将预算绩效管理的意义与各单位工作人员的自身利益积极挂钩，推动各单位工作人员自觉主动地推行预算绩效管理工作[4]。而对预算绩效管理工作中所出现的难以将宏观政策微观化等现象，预算绩效管理推行部门应积极组织专业人士进入各单位进行實际指导，以确保预算绩效管理的顺利推行。
（二）强化事前目标管理，增强预算编制的科学性
预算编制要保障科学性需要预算编制人员采取科学的编制方法，并对预算项目实行实地的、详细的数据调研和可行性调研。强化事前目标管理，需要预算编制人员和预算审核人员对预算项目的经费数据，采取实地走访和数据采集与分析、对预算项目的可行性和建设风险等进行充分考察，确保项目具有建设价值，以及明确项目出现风险的概率和追加预算经费的预警措施[5]。同时，在对预算数据进行审核时，财政部门应严格按照年度项目资金“绩效优先”的分配原则进行经费分配，优先安排绩效评估结果较好的项目，而对绩效评价结果显示为良好以下的项目，应酌情收回年度未执行或未按规定执行的预算项目，并在以后的年度预算安排中减少该类项目资金安排或不予安排，在安排该部门其他相关项目资金时，应从严要求，加强项目前期论证和综合分析，以确保项目资金使用的安全有效。
（三）强化事中绩效监控，确保绩效目标良好实现
预算经费在科学编制的前提下，要确保绩效目标良好地实现，需要各单位的财务部门和地方财政部門做好预算监控和干预措施。对于监督部门实施相关监督责任，首先，需要建立绩效运行跟踪监控机制，以制度的方式明确监督部门的岗位职责和权限。其次，建立联合各单位财务部门和财政部门的预算管理监督信息系统，预算执行人员在申请预算支出经费时，需要提供真实、有效的合同或发票，待相关监督部门和权力部门对合同或发票进行审核后，相关预算经费才予以支出。同时，信息系统及时记录预算经费支出及审核的所有相关人员信息，以作为后期预算考核及评价工作的信息凭证，且相关监督部门能够在信息系统中随时监察每一笔预算资金的支出情况。最后，预算监督人员应组织项目领域的第三方评价专家对项目执行情况进行实地跟踪考察和项目参与式评估，既要了解每一笔经费支出的效益是否达到最大化，又要了解项目建设情况是否达到相关要求和标准。
（四）强化事后绩效评价，促使评价结果权威有效
对财政预算执行情况的事后绩效评价，需要从评价队伍、评价指标、评价标准、评价模式、评价流程、评价对象、评价结果运用、考核结果责任追究等几方面来实施。对于评价队伍和评价结果实施情况的监督队伍，需要独立的、权威的第三方来完成，因此，建议在评价队伍方面应大力推行第三方权威独立机构来对各单位预算执行情况进行独立评价，在评价结果实施情况的监督队伍方面，应建立“人大代表政协委员”与“评价管理专家”双管齐下的预算绩效监督机制，以权威的评价结果和权威的监督队伍来倒逼评价结果的有效性。在评价指标方面，重点突出“大额专项资金评价”与“部门整体支出评价”指标的设定，每项预算指标需最大化细化和量化，尽量较少定性式指标。预算管理绩效评价指标需覆盖预算编制、预算监控到预算执行等过程，促使预算管理环节中的任一环节发挥相应的管理作用。在评价标准方面，应以用最少预算资金标准化地完成预算项目，且每期预算资金在最大化利用前提下不断缩减预算资金为评价标准，促使预算执行人不断发挥管理能力，精简流程、购买性价比较高的建设材料等，来节省预算经费的使用。在绩效评价模式方面，应形成“目标—分层次指标—评价—结果应用”四点联动的绩效评价管理模式，使绩效评价模式更加科学化、合理化。在评价体系方面，第三方独立评价机构在相关权威机构的授权下，不定期突击被评价单位进行预算执行情况审计，审计结果直接向“人大代表政协委员”与“评价管理专家”等汇报，并建立“参与式预算评估”与“第三方绩效评价”相衔接的预算绩效评价体系，同时，构建“财政组织评价”与“部门自行评价”相结合的预算绩效管理全覆盖机制。在评价对象方面，应以在一定金额以上，与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目为主，且评价侧重点以项目支出为首，对于项目支出中的一般性转移支付应重点对贯彻中央重大政策出台的转移支付项目进行绩效评价，专项转移支付应以对社会、经济发展和民生有重大影响的支出为重点进行绩效评价。
三、结束语
综上所述，我国财政预算绩效管理改革工作中以预算绩效管理工作推行困难、各单位被动应付、盲目接受，预算编制不科学导致预算管理工作实行困难和绩效评价缺乏权威性这三个问题最为突出。为了使得各单位最大化地利用预算资金，提高财政资金的使用效率，加快推进职能转变，提高公共服务水平等，需要进一步深入推进财政预算绩效评价管理工作，从加大理念宣传力度与牢固树立绩效管理理念，强化事前目标管理与增强预算编制的科学性，强化事中绩效监控与确保绩效目标良好实现等几方面来实施，以从预算管的源头开始让预算工作更加科学化和合理化，从而使得预算执行、监督、评价等环节更加可控化和权威化，最终促使预算管理工作达到最佳的经费控制效果。
参考文献：
[1]丁丽芸.我国财政预算绩效管理中存在的问题与策略[J].财经界，2017（7）：13-14.
[2]彭振淑.项目支出预算绩效管理探讨[J].现代商业，2017（9）：88-89.
[3]杨思涛.基于预算单位视角的全过程预算绩效管理改革探讨[J].管理会计，2014（11）：65-66.
[4]谢玉奇.对财政预算支出绩效管理与评价的思考[J].企业导报，2015（4）：13-14.
[5]刘莉.地方财政预算绩效管理探讨[J].财税金融，2014（34）：94-95.
（作者单位：天津市西青区财政局）
