对我国开征物业税的一些思考

    金　伟

    导言

    刚刚过去的2008年是税制改革的重要一年，在2008年的两会上，财政部部长谢旭人勾画了2008年税制改革的基本图谱，其中涉及在2008年已经完成的上调个人所得税的起征点，企业所得税的两法合并，以及增值税转型和燃油税的开征等等，也涉及到了还没有完成的物业税的调整，在诸多税制改革政策相继出台的前提下，独有物业税迟迟没有开征。关于物业税的开征，其实早在2003年底，十六届三中全会就明确提出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关税费。”时至今日，5年多的时间已经过去，物业税仍未开征，业界关于物业税的讨论日益激烈。近来我国房地产价格有所回落, 但为了实现理性价格, 使得群众买房难的问题得以解决,针对这一考虑和现实存在的地方财政收入的紧缺等问题, 有一部分人认为在短期内直接把物业税用来解决这两个问题是可行的必要的；但也有人认为由于近来房地产市场的低迷以及相关条件尚不成熟，在短期内还不可能开征物业税。面对沸沸扬扬的争论，我们不禁要问，物业税的开征究竟应不应该？开征物业税有什么重要的意义？我国开征物业税的时机还有没有成熟以及征收物业税的前景又如何？本文将试图回答这些问题。

    一、我国开征物业税的必要性

    据国家发展和改革委员会、国家统计局2008年5月15日发布的调查结果，2008年4月份，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨10.1%，涨幅比3月低0.6个百分点；环比上涨0.2%，涨幅比3月低0.1个百分点。2007年，全国房价经历了飞速上涨期，有的城市如武汉住宅价格增幅达到21%。高速上涨的房价使得中低薪者叫苦不迭、对购买住房望洋兴叹。但自2007年底以来，房地产市场成交量持续低迷，房地产新开工面积和投资增速出现下滑，商品房空置面积增加。2008年9、10月全面爆发的新一轮华尔街金融危机，复如一头闷棒打个正着，让我们这个经历过短暂虚假繁荣的市场在疲软过程中进一步急剧衰退。2008年前11个月，全国商品房销售面积4.9亿平方米，同比下降8.3%；12月份，全国70个大中城市房屋销售价格同比下降0.4%，环比下降0.5%；截至12月末，全国商品房空置面积1.64亿平方米，同比增长21.8%，增幅比1-11月提高6.5个百分点。2008 年留给房产开发商的是彻骨的寒流与难言的剧痛。这两种看似相反的现象，其产生的根源却是一样的，即我国的房地产市场还很不健全。而开征物业税对于保持房地产市场稳定健康发展有着重要的意义，其实，开征物业税的意义还不仅在于此，归纳起来，有如下几个方面。

    （一）开征物业税可以改变我国现行房地产税制不统一、且税费项目繁多的现状，起到“正税、明租、清费”的作用

    目前，我国国内房地产税的征收情况比较混乱。一方面，内、外两套税制,有失公平合理。在我国外资企业和外籍个人适用《城市房地产税暂行条例》，内资企业和个人适用《房产税暂行条例》，内外税制不统一，不仅不利于企业之间的公平竞争，也不符合国民待遇原则。另一方面，税费项目繁多且负担偏重，我国的房地产税还有在房地产的取得、转让环节的税收，具体包括营业税、城建税和教育费附加、土地增值税、印花税、契税、个人所得税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、城市房地产税等。不仅有税，同时有费，主要是房地产管理部门在房地产登记、使用、经营、交易、过户及日常管理环节收取的多种费用。存在着税费混杂、以费挤税、以费代税甚至费大于税和税费交叉重叠、多头管理、结构不合理、管理缺位等诸多问题。

    所以，房地产税收政策应该改革，要统一内外税制，要“明租、正税、清费”，取消税外加费，所有该交的都规规矩矩纳入正税，而所有这些都期望于物业税的开征。

    （二）开征物业税可以解除现行房地产税制体系中“重流轻存”的弊端，有利于优化资源配置

    我国现行房地产税种在流转环节税负过重，而在保有和使用环节税负过轻，主要表现在:在房地产开发、销售过程中，有契税、营业税、印花税、所得税、房产税、城市房地产税、土地使用税、耕地占用税、城市维护建设税、教育费附加等税种。而在房地产保有阶段，只有房产税、城市房地产税、耕地占用税和少量的城镇土地使用税，税负低，且免税范围大。这在很大程度上妨碍了房产交易的进行，导致了在一些人占有多处房产并私下出租取得收入的同时，有大量急需住房，但因成本太高而买不起房的人并存的现象。

    而开征物业税是将房地产所有税费一次性预交变为分期缴纳，可以降低房屋成本，降低中低薪者的购房门槛。另一方面，由于物业税会带来“购房容易养房难”的情况，使房产拥有的税负增加，手头有多套房屋的人会因养房费用的增加而抛房，促进房屋资源的再分配，有利于打击“炒楼”者的“积极性”，盘活现有房地产的存量。

    （三）开征物业税可以缓解我国地方政府税源不足的状况，有利于深化我国财政制度改革,形成良性循环

    我国在1994年实行分税制后，中央将增值税、消费税、关税等数额大、增长稳定的税种划为中央税或中央与地方共享税，将一些零散、小税种划为地方固定收入。这样，地方财力势必削弱。而与世界的大多数国家相比，我国省以下的地方政府却承担着更多的财政支出责任，我国近65%的财政支出集中在省以下的地方政府。这种财权与事权的不对称加大了地方政府的“道德风险”。

    地方政府缺少稳定大宗的税源，若能逐渐把不动产税调整为统一的物业税来征收，同时考虑不同地段的因素并几年一次重评税基，不动产税就会逐渐随市场经济发展而成为地方政府的一个支柱性的重要税源。面积和造价差不多的一处不动产，坐落于繁华的闹市区或坐落于边远的郊区，在税基的体现上可以相差几倍、十几倍，甚至几十倍、上百倍，这样也能激励地方政府优化投资环境，提升辖区内的繁荣程度，令房地产不断升值，同时也扩大自己的税源，从而形成良性循环。

    （四）开征物业税可以体现财产税的税制精神，有利于调节社会贫富差距

    现代税收制度的精神是“多收益者多纳税”，按照过去土地批租的方式，对于物产增值的部分发展商或小业主得到了更多的利益，而房产中的风险和责任则由政府所承担。由于没有税收调节机制，政府无法参与增值价值的再分配，使得财富流向物产保有者，物产升值越多的业主受到的保护越多，导致了炒楼盛行，贫富差距拉大。

    开征物业税后，房产价格趋于下降，有利于解决中低收入阶层的基本住房需求；同时，房产持有成本增加，持有房产越多的人应负担越多的物业税，这会在一定程度上抑制买房投资的行为，进而缩小贫富差距。当然，这要依靠合理设计物业税制，如纳税人、课税对象、税率等方面的具体规定，使其共同作用，调节国民收入的再分配，以调整贫富差异。

    （五）开征物业税可以改变地方政府“寅吃卯粮”的不正常局面，有利于实现地方政府财源可持续的发展

    土地批租制给各级地方政府带来了一块丰厚的财源，不过，这种做法实际上是将其后40至70年的土地收益一次性收取，是本届政府在预支后届政府的资金，其必然的后果是对土地的滥用，不利于城市的可持续发展。物业税一旦开征，以往在房价当中一次性缴纳的税费包括地价，将按年收取，不论是哪届政府出让的土地使用权，把开发环节所产生的税费在一定期限内分摊，均衡了政府的长期财政收入，政府的卖地积极性会受到抑制，从而改变目前“寅吃卯粮”的不正常局面。

    此外，在化一次性财政收入为今后数十年的稳定收入之外，政府还可分享房地产的增值保值。因为根据国际惯例，征收不动产的物业税需要有关部门定期对房地产价格进行评估，每年按照评估价值对房地产所有者征税，因此税值还会随着房产的升值而提高，从而实现地方政府财源可持续的发展。

    二、开征物业税可能性（可行性分析）

    （一）开征物业税的背景条件

    我国住房制度的改革日益完善，房地产市场己初具规模，我国开征物业税的呼声也越来越高。但开征物业税和开征其他税种一样，需要具备一定的条件。笔者认为，我国开征物业税的基本条件包括如下。

    1．开征物业税需要具有充足的税源

    物业税和其他税种一样，开征的基本条件是有足够的税源。国家征税虽然不会通过法律规定税款的经济来源，但必须充分考虑税源，没有税源就无从征收。物业税以不动产为征收对象，其税源的大小主要看不动产数量或价值的多少。开征物业税的前提是不动产的数量或价值达到了一定的规模，同时，人们占有应税不动产具有普遍性。

    2．开征物业税需要具有规范的房地产收费制度

    开征物业税，特别是要保证税款的及时、足额征收，必须对现行房地产收费进行全面的清理，规范各种费的征收，防止以费挤税。我国目前对房地产收费不仅项目多、数额大，而且征收乱。从土地开发到房屋建造和房产销售，几乎每个环节都有许多收费，甚至造成费挤税。因此，要开征物业税，必须对现行房地产收费进行全面的清理，规范各种费的征收。坚决取消不合理的收费、乱收费；对某些具有税收性质的收费，实行费改税；对确需保留的收费项目，应通过法律法规加以规定，明确收费标准、收费期限和收费用途，并严格实行收支两条线管理。

    只有规范收费，才能防止费挤税，稳定物业税的税基，保证物业税的收入。

    3．开征物业税需要具有健全、规范的资产评估机构和评估制度

    我国设想开征的物业税，是以不动产的评估值为计税依据。在市场经济条件下，不动产的价值将随着市场供求关系的变化而不断变动，因此，以不动产的评估值为基础确定计税依据比较科学。按照国际惯例，征收不动产税的物业需要有关部门定期对房地产价格进行评估，每年按照评估价值对房地产所有者征税。可见，定期评估的结果将会直接影响税收的高低。但要对不动产价值做出科学评估，必须建立科学的不动产评估制度，必须有健全的不动产评估机构，必须配备高素质的评估人员，必须采用现代化的评估手段。只有这样，物业税的征收才有科学的依据，才能有效发挥物业税的职能作用。

    4．开征物业税需要具有适应我国国情的物业税法律法规

    开征物业税，首先，必须制定适合我国国情的税收法律法规。要使物业税有法可依，需要在立法过程中广泛调查和反复论证，充分征求社会各界的意见，增大立法的透明度，这样制定的税法才能适应我国的实际，才能在实践中得到有效执行。其次，开征物业税还必须有明晰的产权制度。物业税，它是一种财产税，要求产权清晰。因此，开征物业税必须要有法律明确规定不动产和土地使用权的归属关系，并对不动产建立严格的登记制度。

    5．开征物业税需要具有完善的税收征管体系和配套措施

    十六届三中全会明确提出:“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开统一规范的物业税”。从这一思路来看，如果不考虑免税的话，物业税将涉及所有城镇居民。物业税的征收范围大于个人所得税，所以征收的难度也要大于个人所得税，征收的办法也不同于其它各税种。因此，原有的征管体系不能适应征收物业税的需求，应建立适应物业税的征管体系、征收队伍。与之相配套的其他行政、金融机构等也要建立相应的管理机构，要形成一个有效的征收管理网络。另外要估计征收成本，考虑税负能力，以保证物业税征收有效益、有效率。

    就我国目前的状况而言，笔者认为，有些条件是具备的，有些条件还不够充分。比如我国的房屋等不动产数量现己达到一定的规模，为开征物业税提供了充沛的税源；房地产的税费征收在逐渐清理，逐步规范；我国资产评估制度也在不断健全，评估机构在不断壮大，评估人员在不断增加，素质不断提高；物业税的法律法规己进入调查、论证阶段，开征物业税的宣传工作也在逐步进行；同时，我国积累了开征房产税的经验。这些都为开征物业税创造了条件。但也应当看到物业税的开征还有许多工作要做，目前，有些不动产的产权关系还没有完全理顺，评估制度和评估机构还不够健全，评估人员的素质还有待提高，对房地产的收费还有待规范，立法的论证还不够成熟等等。

    （二）开征物业税有待于解决的问题

    由于物业税对于我国人民来说是一个从国外引进的新税种，关系到人们的切身利益，它的开征还缺乏相应的社会基础和理论准备，在笔者看来，目前要征收物业税，还存在以下几个方面的问题需要解决。

    1．土地权属问题难以解决，土地批租制度不适宜物业税的开征

    物业税是财产税的一种，是对物业的所有者征收的税。在西方国家，房屋是完全私有化的，物业税的征收实际上是对整个不动产征税，这其中包括很重要的因素—土地。而在我国，目前实行的是“批租制”。所谓“批租制”，是指在土地所有权属于国家的前提下，按土地的不同用途，批租期限40-70年不等，规定使用地者可以向政府购买一定期限的土地使用权，而其大部分税费，用地者须一次性支付。这就是说，在我国，购房者实际上只购得了房屋的所有权和一定时间段内的土地使用权，并未取得土地的所有权。在这种情况下，国家对购房者使用的土地征收物业税显然是不合常理的。而如果不对土地征税，仅对土地上的房屋征税也存在着难题，因为房屋本身的价值是逐年递减的，即使是新建的房屋其价格相对于其所占土地来说也不大，对一项不值钱的财产征很多税显然是不合理的。另外，这样征税的操作难度也非常大。由此可见，在土地所有权属于国家的情况下，如何实现从土地批租制向物业税模式的转变是一个有待解决的难题。

    2．产权不明也成为开征物业税的一大障碍

    开征物业税要求土地房屋的产权非常清晰。但在目前，我国有很多企业、部门、事业单位的用房，产权不清、产权与使用权分离的情况非常严重。在我国有很多政府、企业、事业单位的用房是公房，使用者往往只有使用权而没有所有权。物业税作为财产税的一种，应是向房屋的所有权人征收，而非向使用人征收。在实际征管过程中，按照房屋产权人征税的困难较大，相当一部分是使用人在缴纳。而物业税作为财产税的一种，从理论上讲应当向房屋的产权人征收，但在目前的情况下，明晰产权关系还有相当大的困难。如果向国家所有的房屋征税，等于国家向自己的财产征税，没有多大意义。

    3．征收和管理操作难度大

    首先计税的依据难以确定。西方发达国家一般都以房地产的评估价格作为物业税的计税依据。但房地产价值的确定涉及房地产的位置、面积、用途、结构、新旧程度等方方面面，工作量非常大。就我国目前的房地产评估机构的数量和质量来看，很难保质保量地完成对全国房地产年度价值的评估工作。为此，有人提出按房屋建筑面积征收。这种方法虽然简便易行且具有很强的可操作性，但它有悖于税收的公平性。根据税收负担能力的原则，高收入者应多缴税，低收入者可少缴税甚至免税。可见，按房地产年度价值征收物业税虽然公平合理，但实际操作的难度较大；而按房地产面积征收物业税虽然简便易行，但又缺乏公平性和合理性，这是一个两难的抉择。开征物业税，就必然要对现有的房产价值进行合理评估。房地产评估结果作为物业税征收的课税依据，其评估是否准确，将直接决定着我国物业税开征后的经济效应。由于我国不动产评估队伍的技术力量薄弱，很难在全国范围内去公正、合理地确定评估价格，也会成为推行物业税的技术障碍。

    4．旧房的重复征税问题

    因为土地“批租制”至今己实行了20多年，相当数量的房地产己经一次性交纳了多年的土地税费，并且己经纳入财政。而物业税一旦开征，对所有的房地产一律按新税法收税，也就意味着重复计征，会令大量的已购房者承受额外的税收负担。如果对于旧房实行免税，将有可能导致一些新房的偷税漏税问题，给税收的监管工作带来很多困难。因此，如何解决旧房的征税问题也是应该慎重考虑的。另外，物业税的改革还面临不同房产如何计税问题。我国住房类型多样化，有商品房、公产房、经济适用房、安居房等。对于不同房产的税制，也是物业税改革中一个不容回避的问题。

    综上所述，笔者认为我国物业税改革已成趋势，但改革仍面临艰难选择，我们必须正视现实，破解难题，精心设计，才能逾越障碍，顺利推行。

    三、开征物业税的前景分析

    自2003年中国政府在十六届三中全会首次提出“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关税费”以来，许多官员、专家都对物业税的征收前景发表了一些看法。2005年12月，中国人民银行行长周小川表示，我国将在适当时机试点实施物业税，届时将对不动产开征统一规范物业税，相应取消其它与房地产有关的税费。2006年6月，财政部副部长楼继伟指出，目前开征物业税并不容易，改革房地产税收还需要做很多工作。2007年11月，国家统计局局长谢伏瞻针对我国何时开征物业税的问题指出物业税未来四五年内有可能在一些地方真正试点推开。2008年3月，北京大学不动产研究中心主任冯长春近日在“改变城市的力量”中国地产峰会上表示物业税可能2008年试点，并且最先从商业地产开始征收。如今，物业税的模拟“空转”已经在北京、深圳、重庆等几个城市试点，虽然没有实际征税，但一切步骤和真实收税流程相同，由财政部门、房产部门以及土地管理部门共同参与，统计物业数量，并进行评估和税收统计，为物业税的开征做好前期准备工作。由此可见，物业税的改革已剑在弦上，蓄势待发。

    不过，笔者认为，物业税的开征虽然好处多多，但目前在我国征收还有很大难度。物业税的开征并不是简单的税费改革，而是涉及到土地使用制度、市场调控手段、住宅建设方式等多方面的一场深刻的变革，从“空转”转为“实转”还存在一些有待解决的问题，笔者认为要开征物业税，至少还需要2-3年时间。这主要因为，一是我国物业税的课税理论和税制设计准备上尚存欠缺和不足，二是任何税制的建立必须经过立法程序，这过程需要的时间较长。国家税务总局相关负责人曾表示“开征物业税政策性比较强，而我国地区间经济发展差异大、房地产产权管理情况复杂，因此要在立法前进行更多的研究，从技术上为物业税的开征做好准备。”据此可以看出，物业税在推行之前，政府必须做好改革土地所有制度、清理房地产税费、确定调整税种的主体等前期准备工作。做好前期准备，对开征物业税是十分重要的，没有前期准备，没有理顺各种关系，就开征物业税是不现实的，也是没有根基的。虽然开征物业税势在必行，但在相关政策性和技术性问题没有很好的解决前，物业税不宜开征。从试点到全国统一实施，物业税真正面向普通市民，可能还有相当长的路要走。

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    （作者单位：安徽大学经济学院）