新形势下构建行政事业单位预算管理模式分析
徐玲
摘要：行政事业单位的预算管理模式主要为两种。一是“一级预算”管理模式；二是“二级预算”管理模式。一级预算主要起到了引导与规范的作用，二级预算主要在一级预算的框架下将一级预算精细化，并落实到实处。一级预算当前在行政事业单位已经执行多年，但更为精细化的二级预算还尚未推广与成熟，在新形势新常态下，预算的精细化是未来发展的趋势和时代发展的要求。文章主要分析了如何构建二级预算管理模式，从定义、重要性和具体措施进行分析，本着提出问题、分析问题和解决问题的思路进行阐述，以期研究结果为行政事业单位的预算管理工作起到一定的指导性作用。
关键词：构建；行政事业单位；预算；模式
一、当前行政事业单位预算管理模式分析
当前，行政事业单位预算管理模式主要以“一级预算”管理模式为主，所谓“一级预算”即以某一事业单位为主体，相关预算管理单位对这一事业单位所提交的预算情况进行审核与批准，且该事业单位的预算制定主要围绕其所有的活动来进行，而对预算管理的监督与考核等环节也主要是围绕该单位来进行。
在随着“一级预算”的粗放化管理所带来的问题越发凸显后，“二级预算”管理模式开始应运而生，所谓“二级预算”是相对“一级预算”而言，二级预算即指在“一级预算”之后，以各行政事业单位内部的各个职能部门和业务部门为主，再次进行细化的预算编制。各行政事业单位的内部部门在编制预算时，必须以实际的项目和开支为主，在经过实地调研、分析、预测与研判后，编制精确性较高的预算，在各部门的预算提交和审核批准后，对预算的执行过程也以监督和指导各单位内部部门为主，对预算执行的结果进行考核时，也将考核结果与个人绩效和责任相挂钩，确保预算执行落实到人，用完善细致的压力倒逼预算执行人合理高效地使用预算资金。
但当前，行政事业单位还是以“一级预算”为主，“二级预算”的开展尚未全面化、系统化、规范化与精细化。对“二级预算”管理工作的进一步开展还需要进行更深一步的探讨。
二、创新行政事业单位预算管理模式的重要性
（一）提高预算资金的利用效率
“一级预算”管理模式对相对应的行政事业单位的预算使用情况具有一定的约束能力，但在实际的预算管理工作中，面对以某一行政事业单位作为监督与考核对象时，在出现其超预算，或调整预算，或将预算资金非法转移成预算外资金等时，外部监督部门无法有效地将责任落实到人，无法形成公平公正的处罚机制。同时，在对没有确切地将预算使用的责任落实到人的情况下，易出现部分人员对预算的上报和使用都较为随意，不会经过精细的核算和细致的思考，来对资金使用最小化和利益最大化问题进行分析与研判，最终造成资金的浪费。创新行政事业单位预算管理模式，将预算管理更加精细化，将预算使用责任切实落实到个人，将权利关进制度的笼子，在强有力的制度约束下，倒逼预算使用者思考资金最合理使用途径，提高资金的利用效率。
（二）增强国家的宏观调控能力
我国的公共建设事业在诸多方面都需要财政资金进行支持，在当前财政资金有限的情况下，各项市场活动和公共事业在一定程度上都难以得到良好的开展。对于行政事业单位的预算管理而言，预算资金被合理高效的使用仅看一个单位可能节约的资金并不多，但千里之行，积于跬步，所有的行政事业单位在每一项预算资金上采取合理、严谨、科学的使用方法，则会给国家财政节省一大笔巨资。进而使得地方和国家财政在一定程度上增加了殷实的底气，从而在资金层面增强了国家宏观调控的能力。
（三）强化地方财政的管理水平
在各行政事业单位在执行预算过程中出现的预算需要调整、需要追加预算等行为，对于地方财政部门而言在实际工作中存在一定的被动状态，财政部门在这方面的话语权难以得到有效的发挥。只有在规范化、完善化和精细化的预算管理模式下，各行政事业单位才能在一定的制度压力下高效地使用预算资金，同时财政部门管理人员也有据可依地对预算的调整、追加等行为进行严格审核，再根据实际情况采取驳回或授权等方式，在一定程度上规避了地方财政部门只拨款的被动局面，能够更加充分地发挥财政部门在财务方面的管理水平。
（四）利于社会和平稳定的发展
行政事业单位属于特殊单位，行政事业单位从日常运转到各种经营活动都关系着人民群众的利益，因此，行政事业单位对预算资金的收支行为会得到广大人民群众的监督与关注。一方面行政事业单位的预算资金属于纳税人的税款，关系着纳税人的利益；另一方面行政事业单位如何使用预算资金关系着政府的公信力。预算的编制与执行等在缺乏严格的监督与考核的情况下，对于预算资金是否被合理高效的使用，其隐蔽性较强。在细微的制度漏洞处，则可能出现预算资金在其使用者缺乏强有力的责任压力下，产生随意花钱等不负责任的行为，进而给外部监督者、纳税人和人民群众造成一定的负面影响，让政府的公信力大打折扣，影响社会的和平稳定。
三、构建行政事业单位预算管理模式
（一）实现预算的全员性模式
作为行政事业单位预算的首要环节——预算编制，在编制过程中不能简单地采取“基数加增长”的模式进行编制，应该让预算管理人员对各个业务部门和职能部门的实际情况进行调研、分析和研判，并在此基础上形成一个统一明确的预算系数，在将单位各部门的实际预算活动切实掌握后，对各预算活动再进行研判与整合，对于可以合并执行的活动采取合并执行的方式计算预算，对于重复配置资源的活动进行合理整理，最终与各部门进行协商达成一致的预算使用意见，再对预算进行合理分配。同时，预算的执行过程对预算的整体环节起到了至关重要的作用，因此，预算执行环节的责任需要明确落实到人，让单位全体成员都被纳入到预算管理中，在制度的约束下合理使用预算。
（二）二级预算的编制
一级预算是二级预算的基础，二级预算的编制，需要在一级预算的框架下进行再次的细化与调整。各行政事业单位的一级预算在对各单位的实际活动进行充分调研后，采取零基预算、弹性预算、滚动预算或增量预算等方法对预算进行编制。在一级预算的框架下，二级预算再通过对未来一定时期内即将要发生的活动或项目等进行计划，整理与分析出细致详尽的费用收入与支出标准，在一级预算的参考下，单位内部对二级预算中出现的资金量与一级预算的资金量进行比较，对明显不符的资金量，根据单位整体工作目标，再进行相应的调整，直至预算制定符合相应要求。相关监管部门在对各行政事業单位的一级预算进行实地调研、分析与研判后，根据情况进行资金的调配。
（三）二级预算的执行
对于预算执行与预算编制相脱节的问题，最主要的解决办法为完善监督与责任追究机制。整个预算要达到有效的控制效果，必须保障预算的每个环节都能发挥相应的效应。预算的编制在二级预算的管理模式下，能够不断地向科学化、规范化方向发展，但是如果预算在执行过程中不按照预算的编制进行执行，或者预算的监督环节不能有效地约束预算的执行效果，则会出现编制与执行“两张皮”的情况。对于强化预算的执行力，需要相关监管部门制定相应的约束与责任追究机制，首先将预算执行压力下放到各行政事业单位的相关负责人头上，再将压力逐级向下分解，相关监管部门在对各行政事业单位的责任落实情况进行巡视与检查后，再对后期检查与考核结果所出现的违反预算相关制度行为，按照责任追究制度追究相关人员责任。
（四）二级预算的监督
预算在执行过程中可能会涉及到非常复杂的项目工程，这些工程在建设过程中所运用的预算资金数额涉及庞大，细节专业繁琐，仅仅只是针对项目的预算资金使用情况是否超过预算编制数额，还远远达不到预算监督的目的。对于二级预算在执行过程中的监督，需要内部监督与外部监督相结合，并以外部监督为主，内部监督在单位内部所设置的监督部门的监督下，其所出具的预算监督或审计结果权威性与真实性难以得到保证。外部监督除了相关监管部门进行监督外，还需要大力引入注册会计师的审计监督制度与媒体监督制度，在专业的会计师监督下，其通过对单位各项活动进行实地调研、分析，能够发现预算使用过程中的隐蔽性问题，从而对隐蔽性问题进行深入挖掘和分析，最终为单位和监管部门提供更为精确和完善的监督意见，同时结合媒体的相关监督和及时披露与报道，使得各行政事业单位在完善的监督制度与压力下，自觉高效地使用预算资金。
（五）二级预算的考核
二级预算的考核需要与监督结果相结合，考核结果的奖惩也需要从一级预算的奖惩向二级预算的奖惩逐级过渡，对于行政事业单位在预算执行过程中，出现了预算需求需要调整或追加的情况，单位会对这种情况进行分析后向相关部门进行申请，相关部门最终在对预算进行考核时，会对各单位预算执行情况进行检查，并出具考核结果和责任追究结果。在这种压力下，行政事业单位要提高预算执行力，需要将压力層层分解，责任落实到预算具体执行人。在根据预算执行情况，制定具体的考核指标和分配权重，最终根据指标完成情况，对具体预算执行人进行考核或奖惩等。
四、结语
综上所述，在当前行政事业单位预算管理主要以一级预算为主的情况下，预算在管理过程中呈现出了一定的问题，使得预算的监督与约束能力弱化，二级预算管理模式在近些年来被大力推崇，但在具体的执行过程中还有诸多不完善之处，本文着重于分析了二级预算管理模式的各个环节的具体措施，将预算管理过程中的分析、编制、执行、审核、监督、考核、评价等都进行了阐述，提出了具体的办法，相信在相关管理部门和工作人员的努力下，行政事业单位的预算管理工作会更加规范化、标准化和有效化。
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（作者单位：东营市东营区东城街道办事处）
