党内监督的几个问题
顾 阳
[摘要]新世纪新阶段，随着世情、国情、党情的发展变化，党内监督的制度化、规范化建设迫在眉睫。只有不断发展党内民主，健全监督制度，改革监督体制，才能确保党内监督的有效性。
[关键词]党内监督；监督体制；监督机制
[中图分类号]D26
[文献标识码]A
[文章编号]1672-2426(2009)06-0020-04
党内民主监督就是党组织和全体党员在民主集中制原则指导下，在党内政治民主和组织民主的基础上，依据党规党纪从党组织内部对党的执政行为、领导行为和党员行为所开展的检查、评价和督促活动。改革和完善党内监督制度，强化党内监督制约机制，是执政党防止重大决策失误，保证党的团结统一，加强党风廉政建设，有效遏制腐败的迫切需要。
一、党内监督的现状
(一)健全和完善了党内巡视制度。
从2003年6月开始，中央纪委和中组部联合向全国派出巡视组，重点对省级党政班子进行巡视。2005年初，中央针对我国金融发展的状况，派出金融巡视组，中央巡视组的巡视范围覆盖了省级党政班子工作的各个方面。此后，省一级对市、县一级党政班子的巡视工作也逐步展开。巡视组监督的对象主要是完善党的纪律检查体制。建立和完善巡视制度。省(区、市)党政领导班子及其成员，监督的内容主要有四个方面：贯彻党的路线方针政策情况；执行民主集中制情况；选拔任用领导干部情况；落实党风廉政建设责任制、坚持“两个务必”和廉政勤政等情况。巡视组通过听取汇报、个别谈话、实地调研、列席会议、查阅记录、交换意见等方式展开工作，但不得干预被巡视地方的党委和政府的工作，不具体承担案件查办工作，对重大问题不能随意表态。通过建立和完善巡视制度，中央巡视组掌握了大量情况，及时向党中央反映了许多重要问题和一些重大案件的线索，为中央决策提供了重要依据。
(二)制定和颁布了一系列条例。
2004年颁布的《党内监督条例》分别对集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询、罢免或撤换要求及处理等10种监督制度作出了具体规定，构建了一个比较系统、完整的党内监督制度体系。特别是首次把询问和质询制度确立为党内监督的一种新的制度，进一步拓宽了党内监督的渠道。2004年9月，中纪委颁布实施了《党员权利保障条例》，为更好地实施《党内监督条例》提供了更加充分的条件。2005年1月，中央印发了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，强调坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针。这些条例的制定和颁布标志着党内监督工作进入制度化、规范化的新阶段。
(三)不断完善党的代表大会制度。
党的十六大以来，四川雅安市、眉山市、自贡市等近20个市(县、区)进行党代会常任制试点的工作。除了四川以外，山东乳山市、山西石楼县、广西象州县、广东惠州市湖北宜都市、江苏射阳县等也加入了试点的行列。两次党代会常任制试点工作的开展，创造了三种较为典型的成功模式：浙江“椒江模式”、四川“雅安模式”、湖北“宜都模式”等等。党代会常任制试点的突出特点是改革选举制度、探索党内分权模式、严格实行票决制、实行党代会年会制。如浙江“椒江模式”基本做法可以概括为5项主要制度：党代表选举制、党代会年会制、区委工作制、党代表联系党员制度；2002年12月，四川省雅安市雨城区和荥经县最早进行党代表直选试点，选举要经过自愿报名、支部大会表决推荐(初选)、选区或选举单位投票推选(预选)、组织考察、选举委员会资格审查、张榜公示、竞选承诺演说、正式选举、当场唱票选出代表(直选)并颁发证书、张榜公告等10个程序；湖北宜都从2003年9月开始在全国首次实行委员推选制，对部分党委委员实行公推公选制。此外，湖北罗田、四川雅安雨城区等对党内分权制衡进行了尝试性探索，2003年12月湖北省罗田县第二次党代会上。取消了该县实行长达47年的县委常委会制度，以“全委会”作为党代会的常设机构，领导县委的日常工作。这些突破性的探索提高了党代会的实际地位，理顺了党代会、全委会和常委会的关系，赋予党代表更多的权利，对加强党内监督之间可以相互监督。但由于中央委员会是党的代表大会闭会期间的最高权力机构、最高执行机构和最高监督机构的综合体，许多中央委员之间在实际的党的领导工作中存在着明显的上下级关系，这就导致了处于下级的中央委员对处于上级的中央委员很难监督的问题。起到明显作用，较为有效地防止了滥用权力现象的发生。
二、党内监督存在的主要问题
(一)忽视党内民主
目前的党内监督只注重在部门之间分配权力，离开党内民主的发展来谈党内监督，忽视党员和广大群众的权利。提到加强监督，部分人总是在监督机构的设置上考虑问题，似乎这样问题就能够解决了。其实，党内监督要靠专门机构，但更要靠广大党员的参与。否则，一味扩大专门监督机构的权力，只是治标不治本。
党内民主发展，具体体现为党员权利的行使和实现，体现为党员对组织、对党的政治生活的全面参与，体现为党的各级组织对党员权利的尊重、对党内民主制度的有效维护和忠实执行。党内政治生活健康，广大党员的权利就能充分行使，党员的想法、意见、建议、批评在党内得到充分的表达和尊重，就能激发起广大党员党内主人意识，充分调动起党员的积极性、主动性和创造性。
(二)制度不健全
健全完备的制度规章是有效实行党内监督的基础。目前，党内的工作、议事规则等制度不健全；党内监督缺乏实施细则，对党内监督的原则、内容、范围、职责、奖惩方面的规定，抽象的多具体的少，定性的多定量的少，共性的多个性的少，追惩的多预防的少。
党内监督制度不健全，主要表现在以下几个方面：第一，随着改革开放的深入和社会主义市场经济的发展，原有的监督性条规有些明显滞后，而与新形势相应的制度和机制还跟不上，造成监督制度有些内容与现实脱节，操作性和有效性差。第二，已有监督条规不够完备、不系统、不配套，缺乏具体的实施细则。因“处罚走廊”过长而在客观上给被监督者留下钻空子、打擦边球的余地。第三，对监督的条例、法规缺乏有效的监督检查机制。文过饰非，得过且过，甚至惩治不严，监督力度不够、效率不高。对党内执法人员的现实约束机制不健全，或造成事实上的有法不依，执法不严，甚至执法犯法的情况。
(三)体制不合理
从党的检查领导体制来看，目前纪委会受同级党委和上级纪委的双重领导，但实际上却是以同级党委领导为主。纪委成员的提名、任命、调动和待遇
都掌握在同级党委的手中，使纪委会完全依附于同级党委，这就限制了纪委监督制约职能的发挥。由此形成了对下级监督制约多，对上级监督制约少；对个人监督制约多，对组织监督制约少的状况。纪检委员会作用的弱化表现在以下几个方面：
第一，纪委的独立性不强。纪委作为党内的监督组织机构，它的一切工作都要在被监督的同级党委领导下开展。同级党委既是纪委的领导对象。又是被监督对象，这种状况本身就是矛盾，其结果必然损害纪委的独立性。根据监督工作的一般规律，监督机构必须具有相对独立性，必须自上而下地自成体系，这是它发挥监督作用的前提条件，如果没有相对独立性，监督工作很难落到实处。
第二，纪委的权威性不够。党内监督的核心是对权力运行的监督与制约，而对权力的监督和制约必须靠另一权力来实现，监督主体没有一种约束、监督客体的权力，就不可能对监督客体的运行进行有效监督。无权监督必然导致监督缺乏权威性，而没有权威的监督等于不能监督。所以目前监督机构说话难、难说话、说了无人听、工作难开展的现象十分突出。
第三，上级纪委的作用难以发挥。现行党内监督体制赋予上级纪委监督下级党委的权力。这就是说，同级纪委监督不了同级党委，但上级纪委可以监督下级党委，这似乎弥补了同级纪委难以监督同级党委这一漏洞。然而事实上，由于“山高皇帝远”，上级纪委对下级党委成员的日常工作，特别是可能涉及权力滥用、以权谋私的活动很难及时跟踪、及时了解，这从客观上导致了上级纪委对下级党委成员的违法乱纪行为很难及时制止，往往是下级党委领导成员的问题已经积累很严重了才去处理。
第四，存在着监督的断层，即中央委员会成员，特别是主要领导成员这一层次的监督问题并没有很好地解决。党章规定，党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。根据这一规定可以看出，同是党的全国代表大会选举产生的机构，中央纪检机构却受中央委员会领导，在这里，由于中央纪检机构是党的最高纪检机构，纪检的双重领导自然变成了“一元”领导，于是就产生了监督的断层——中央委员如何监督、由谁监督的问题。从党内监督的一般原则来看，中央委员会内部各成员
三、确保党内监督的有效性
(一)发展党内民主
党员权利的充分行使是党内监督得以开展的最基本条件。党章规定，在党内所有党员无论职位高低，权利和义务是一律平等的。因此，要注意疏通和拓宽党内民主的渠道，使基层党组织和党员的意见、建议、批评能够得到及时，准确的反映。在党内生活中要发挥讲真话、言行一致的优良作风，支持和保护基层党组织和党员依据党章和党内监督条例规定的权利发表意见。认真查处各种侵犯党员权利、压制批评甚至进行打击报复或诬告陷害的行为。
要正确认识和处理党内民主与党的民主集中制的关系，要把党内民主纳入民主集中制的规范化轨道。只有充分地发展党内民主，才能最大限度地调动各级党组织和广大党员的积极性和创造性。但党内民主不是离开民主集中制的民主。党内民主的取向是以组织团结为取向的民主与集中的有机统一。民主集中制是中国共产党的组织制度和政治生活基本原则。在这样的组织体系中，党内民主的存在不是与党内集中对立的。党内集中是建立在党内民主基础上的，离开党内民主的集中就是个人专断；党内民主是党内集中的内容，离开了集中的民主是无意义的、无效率的。从目前情况看，要进一步发挥党的代表大会、党的委员会全体会议的作用，要切实解决有些地方业已存在的权力倒置、用常委会代替全委会、用书记办公会代替常委会，全委会职责履行不充分、代表大会代表作用发挥不明显的问题。
邓小平曾经指出，党的代表大会常任制的最大好处，是代表大会可以成为充分有效的最高决策机关和最高监督机关，这样的监督才能从根本上解决对监督对象的监督问题，保证党内监督的有效性。党的十六大报告指出：“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制人手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”党的代表大会是党内的最高权力机关和最高监督机关，所以党的代表大会制度是党的根本制度。
(二)健全法规制度
健全的法规制度是有效实行党内监督的重要保证。对权力主体来说，只有在法律、法规和制度规定的范围内行使权力，才能够防止权力的异化和滥用；对监督主体来说，只有依法监督，才能保证监督的权威性和强制性，提高监督的有效性。2004年，中共中央颁布实施《中国共产党党内监督条例(试行)》，是从严治党的一项重大举措。党内制度建设还应从以下几方面推进：
第一，不断修改和完善党章。党章的内容要完备。党章的规定要从党的实际出发，不能搞形式主义。党章的表述要简明扼要，便于党员掌握。党章的具体内容是变化发展而不是一成不变的，要结合不同时期党所面临的形势、任务、环境以及党的实际状况，不断修改、补充。同时，修改要在党内进行广泛深入讨论。
第二，在党内监督条例的基础上，要配套制定若干专项的实施细则。实施细则针对性、可操作性要强，规定要具体。在制定实施细则时，要在广泛调查研究和对各种违法犯罪现象进行质和量的分析的基础上，经过反复提炼和概括，依据党规党纪，形成严格科学的概念。从而使纪检部门在处理党内各种违纪行为时，有一个准确的依据，尽可能减少执行过程中的随意性，解释中的“弹性”。
当前最为迫切的是要抓紧制定一些党内监督制度尤其是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党党员权利保障条例》和《中国共产党纪律处分条例》的若干操作性强的配套规定。这三个条例是党内监督的基础和核心、在党内监督中形成“三足鼎立”之势，具有举足轻重的地位。2005年12月《中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部关于对党员领导干部进行诫勉谈话和函询的暂行办法》、《中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部关于对党员领导干部进行述职述廉的暂行规定》已发布施行。《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法(试行)》也于2007年颁布施行。应抓紧制定包括舆论监督、党内罢免或撤换等的配套规定；建立健全领导干部个人重大事项报告制度、述职述廉制度、民主评议制度和经济责任审计制度等。有学者建议，要完善、实施民主罢免制度，应该尽快制定一部全国性的民主罢免法规，小至诫勉、批评、大至停职、免职，逐渐把民主罢免、辞职、停职、调换规定具体化、程序化、法制化、制度化，制定可操作的罢免程序。
第三，修改完善已有的党内监督制
度。进一步完善民主集中制。应当具体规定各级党委的议事范围、议事程序、议事规则，以保证决策的民主化、科学化；对书记和班子成员在人、财、物管理方面的权限、责任进行严格界定，防止超越和滥用权力；建立重大事项向上一级党委、政府请示、报告制度，防止决策失误。强化干部民主选举制度。一是进行差额选举，并要逐步扩大范围；二是候选人的提名，在坚持目前由党组织提名办法的同时，可以有步骤地实行由党员或代表提名的办法；三是全面实行干部选前任前公示制。在选前任前将候选候任干部的有关情况通过新闻媒介向社会公开，广泛听取群众意见，对群众有反映的，要认真进行核实，如发现有违纪事实的，不仅要取消候选人资格，而且要严肃查处；四是要按照党规要求，执行选举程序。要坚决防止侵犯党员选举权利，使选举流于形式，妨碍选举人体现自己意志的现象。健全党内罢免制度，剥夺滥用权力者的权利。应把当前党内规章对罢免问题的原则规定具体化，制定有可操作性的罢免程序，使罢免制度的作用真正发挥出来。
党内监督的有关制度规定有的由于时空的差异，已经不能适应现实的需要，应该及时修改、补充和完善。比如：《关于高级干部生活待遇的若干规定》(1979年11月13日)、《中共中央纪律检查委员会关于健全党的纪律检查系统加强纪检队伍建设的暂行规定》(1983年3月2日)、《党的纪律检查机关案件审理工作条例》(1987年7月14日)、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》(1997年1月31日)等。有的虽然制定时间不长，但也存在很多值得完善之处。比如，有的专家就指出：《中国共产党党内监督条例(试行)》把“询问和质询制度”、“罢免或撤换要求及处理制度”实施主体限制在地方各级党委委员和纪委委员，把普通党员排除在外，既不符合十七大通过的《中国共产党章程》第一章第四条关于党员享有权利的第四款(“在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部”)和《中国共产党党员权利保障条例》第二章第九条的规定(“党员有权向所在党组织或者上级党组织提出罢免或者撤换不称职党员领导干部职务的要求”)，也违背党内民主的主体原则，并指出：可以在地方各级先行实施党内罢免撤换制度，其对象是“两委”委员，但参与的主体则必须坚持是全体党员。而且，更为重要的是如果把广大党员拒之于党内罢免撤换制度的活动之外，就会大大削弱这项制度的有效性。广大党员比起“两委”委员来无论如何都是贯彻实施党内罢免撤换制度的主体力量。鉴于此，类似《中国共产党党内监督条例(试行)》和其他法规尤其是与党章相抵触的地方应予以修改完善，各级党委在制定实施细则时应增加这方面的规定。而2007年刚出台的《地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询办法(试行)》仍遵循了《条例》的规定。
(三)改革监督体制
逐步改变现行的纪委对同级党委和上级纪委负责的不合理的体制。确认纪委受代表大会的委托，实施对党的执行机关的监督制约，与执行机关具有平等的地位、平行的权力。执行机关受代表大会的委托，在政治上对检查机关实施指导，以保证执行机关与检查机关能够协调一致地围绕党的中心任务开展工作。在检查机关内部实行垂直领导的体制，纪委系统不再受同级党委领导，各级纪委经费来源、干部配备使用和待遇等都由纪委系统统一管理，以保持相对独立性。纪委的主要工作人员一律实行任期制，任期未满一般不得调离现任工作岗位。这样，才能从根本上保证纪委独立地行使检查权。
第一，增强纪委的独立性。在业务上，党委负责制定党内监督的指导思想、基本原则、目标任务和方针政策；上级纪委负责党内监督的规章制度贯彻落实和业务监督工作。这样，纪委在履行其职责过程中，能够按照党章和党规的要求在规定范围内独立地开展工作，不受来自各方面、特别是被监督的机构及领导者所左右，在执行任务中有绝对的权威性。在人事上，纪委书记和副书记等主要领导干部的任免和调动要分工负责。具体地讲，纪委领导班子主要领导人及其成员，上级纪委负责提名，同级党代会负责选举，党委负责日常管理，如遇到特殊和重大人事变动由党委负责同上级纪委协商解决。国家各级机关的纪检组由上级纪委选派。这样就避免了在人事上纪委受制于同级党委的不合理状况。在经费上，业务经费和装备经费由上级纪委划拨，纪检机关人头费由地方财政按标准及时足额开支。通过上述做法，将会大大有利于纪委相对独立地开展党内监督工作，促进党的建设健康发展。
第二，进一步增加纪委的监督权。纪委要能有效地履行自己的监督职责，就必须改变其监督权力与所承担的监督任务不相适应的状况，进一步增加和扩大其监督的权力——知情权。所谓知情权应具有以下规定性：有了解地方党委各项重要决策的权力。地方纪委有权列席地方党委全委会、常委扩大会等重要会议，纪委书记可参加常委会、书记办公会等重要会议，有权阅看党委的各种重要文件，有权要求党委成员及有关方面的负责人介绍某一项决策的全过程；有了解地方党委成员及党员干部思想、作风情况的权力。纪委有权列席党委的民主生活会，有权采用民意测验、民主评议等方法，征求和了解党员群众对党委、党委成员及其他党员领导干部的意见，有权要求党委成员及党员领导干部汇报思想作风方面的情况等等。地方纪委有权越过同级党委直接向上级反映情况(包括同级党委成员党风党纪方面的情况)、呈送报告、汇报工作。相对独立的办案权。各级纪委作为党内监督的专门机关，必须具有相对独立的办案权。所谓相对独立的办案权，应包括以下内容：立案检查权。凡在同级党委管辖范围内的党员干部，纪委都有立案检查权，而不须经过同级党委或上级纪委的批准；党纪处分权。地方纪委应有权对地方党委直属单位的正副职党员领导干部批准给予党内警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看处分，并报上级纪委和同级党委备案；给予开除党籍处分，要报上级纪委批准，报同级党委备案。给党的地方各级委员会委员、候补委员以警告和严重警告处分，由地方各级纪律委员会批准。
第三，加强上级纪委对下级纪委的领导和监督。上级纪委派出干部到下级纪委任职。譬如。省纪委派出主任或局级检查员一级的干部到市纪委出任副书记。这样，上级纪委的干部直接参与到下级纪委的工作中去，对于上级纪委全面深入地了解和掌握一个市或一个地区一个县的党风党纪情况，了解市纪委的工作情况和干部情况，加强对下级纪委的工作联系、指导和监督是十分有力的。实行特派员制度。这不仅有利于加强对地方纪委的指导和监督，而且是对所派驻地区的整个党内纪律监督工作的一种加强措施。
责任编辑魏子扬
