海西州行政管理体制改革趋向研究

    铁建设

    研究海西州行政管理体制改革，对于我们在新时期如何进一步深化经济体制改革，对于深入贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，促进经济社会又好又快发展具有重要意义。海西州行政管理体制改革在深化全州改革中具有影响全局、带动各方的关键性作用。本文就海西行政管理体制改革进程入手，分析海西自建州以来的行政管理体制改革经验与成就，探索前瞻思路，将有助于我们开拓视野，坚定信心，选准路径，更好地推进全州行政管理体制改革。

    一、海西建州以来行政管理体制改革历程回顾

    海西建州以来行政管理体制改革的历程分为四个阶段。

    (一)起步发展阶段(1 949年至1966年)。1949年青海省军委派民族人士在希里沟组成了临时都兰县人民政府。同年11月，宣布都兰县人民政府成立。1 952年9月，将都兰县人民政府改称都兰蒙古族藏族哈萨克族自治区人民政府(县级)。1 953年8月，在都兰自治区人民政府的基础上成立海西蒙古族藏族哈萨克族自治区人民政府，辖都兰蒙古族自治区人民政府、天峻藏族自治区人民政府两个县级政府和区级的阿尔顿曲克哈萨克族自治区人民政府。1 954年1月25日，海西蒙古族藏族哈萨克族自治区第一届各族各界人民代表大会协商委员会议上成立了自治人民政府，选举产生了自治区政府主席、副主席。共有干部504人，其中，妇女干部74人。1955年5月28日，设立专区级青海省柴达木盆地工作委员会，7月30日在格尔木正式成立，1 956年2月更名为柴达木盆地工作委员会，作为省人委派出机构，3月治所迁至大柴旦。1 957年4月3日经国务院批准撤销柴达木盆地工作委员会，设立柴达木盆地行政委员会，作为省人委派出机构，1958年1月4日经国务院批准更名为柴达木行政委员会。1959年1月，海西州人委由察汗乌苏迁驻大柴旦，与柴达木行政委员会合署办公，一套人马两块牌子。1O月31日经国务院复文批准合署。1963年8月26日，经国务院批准撤销柴达木行政委员会，该行政区域全称为“海西蒙古族藏族哈萨克族自治州”。1966年4月，州府迁驻德令哈。

    (二)停滞徘徊阶段(1966年——1981年)。1966年“文化大革命”运动在州内开始。海西州人委及其工作部门无法行使职权，以致完全瘫痪。1967年成立了支援地方生产指挥部，负责处理有关生产建设方面的工作。同年5月，海西实行军事管制。1967年12月，成立海西自治州革命委员会筹备组。下设秘书组、生产办公室、政法军管小组：1968年3月，成立海西蒙古族藏族哈萨克族自治州革命委员会，结束了军事管制。下设办公室、政治部8个部门。1971年5月，海西州革命委员决定，恢复计划委员会、工业交通局等9个业务单位。1 972年1 O月。撤销生产指挥部，下设办公室、政治部、保卫部等1 5个机构。1973年-1981年5月期间，仍沿用海西蒙古族藏族哈萨克族自治州革命委员会名称，下设办公室、计划委员会、财政局、民政局等1 8个机构。

    (三)调整构建阶段(1981——1993年)。1981年6月，撤销海西州革命委员会，恢复海西蒙古族藏族哈萨克族自治州人民政府。1985年6月，更名为海西蒙古族藏族自治州人民政府。下设办公室、计划经济委员会、工业交通局等22个机构。1988年4月19日，民政部批准(民[1988]行批1号)设立德令哈市(县级)。以德令哈镇和乌兰县的怀他头拉、戈壁、郭里木、宗务隆、畜集五个乡为德令哈市的行政区域。至1990年底，州人民政府下辖都兰县、乌兰县、天峻县、格尔木市、德令哈市人民政府，茫崖行政委员会、大柴旦行政委员会、冷湖行政委员会人民政府。1993年政府职能机构下设办公室、计划经济委员会、科学技术委员会等37个局、委、办。

    这一时期是法制建设的起步阶段，主要制定并出台有关规定《海西州人民政府关于改进领导作风和机关作风的决定》、《海西蒙古族藏族哈萨克族自治州关于施行中华人民共和国婚姻法结婚年龄的变通规定》、《海西州人民政府工作制度》、《关于矿产资源开发管理的暂行规定》、《海西州人民政府会议制度》、《海西州人民政府关于乡镇企业的几条措施》、《海西蒙古族藏族自治州科学技术进步奖励条例》、《海西蒙古族藏族自治州自治条例》、《海西州扫除文盲工作实施办法》等。

    (四)深化改革阶段(1 994年——2007年)。这一阶段主要是进一步深化行政管理体制改革阶段，经历了三次较大的机构改革。1 993年机构改革，正式在海西州推进机构改革在1 994年——1 995年，此次改革力度较大，撤销外贸局、商业局、粮食局：合并和合署的部门有文化局和体育委员会合并为文化体育局，经济体制改革委员会与州委政策研究室合署办公，监察局与纪律检查委员会合署办公，民族宗教事务局与州委统战部合署办公，司法处与政法委员会合署办公。派出机构有大柴旦行委、冷湖行委、茫崖行委。此次改革将州政府原有的32个工作部门调整为24个。

    1 998年改革是历史上改革力度最大的一次改革。调整后的政府工作部门有州政府办公室、州发展计划委员会、州经济贸易委员会等23个单位。州监察局和州民族宗教事务局，列州政府工作序列，不计政府工作个数。

    2001年县乡行政机构改革中，更名的机构有：州经济计划委员会分为两个单位即州经济贸易委员会、州发展和改革委员会。州人事和劳动局分为两个单位即州人事局和州劳动和社会保障局，州计划生育委员会更名为州人口与计划生育委员会，州水利局更名为州水务局，州文化体育局和州广播电视局合并为州文体广电局，州矿产资源局和州土地管理局合并为州国土资源局。新组建事业单位：州住房公积金管理中心和海西发展投资有限责任公司。

    2005年，全省农村牧区综合改革工作在海西州进行试点，试点工作中全州乡级行政区划进行了大规模调整。德令哈市戈壁乡撤乡设镇为柯鲁柯镇：格尔木市郭勒木德乡、唐古拉山乡、乌兰县铜普乡，天峻县江河乡、木里乡撤乡设镇；撤销德令哈市宗务隆乡，将农业村分别并入街道办事处和蓄集乡；撤销乌兰县赛什克乡并入柯柯镇，撤销都兰县诺木洪乡并入宗加镇，镇政府设在诺木洪，撤销天峻县尕河乡并入苏里乡，撤销茫崖行委尕斯乡并入花土沟镇，撤销大柴旦行委鱼卡乡并入柴旦镇。全州41个乡镇调整为21个镇、14个乡，共35个乡镇。

    法制建设取得突破性进展。颁布实施的条例主要有《海西蒙古族藏族自治州卤虫资源保护管理条例》、《海西蒙古族藏族自治州人民代表大会立法程序规定》、《海西蒙古族藏族自治州水资源管理条例》、《海西蒙古族藏族

    自治州矿产资源管理条例》、《海西蒙古族藏族自治州城镇市政公用设施管理条例》、《海西蒙古族藏族自治州社会治安综合治理条例》、《海西蒙古族藏族自治州自治条例》、《海西蒙古族藏族自治州蒙藏语文工作条例》。

    二、行政管理体制改革的基本经验

    (一)主要成就

    回顾建州以来的50多年历史和几次改革历程，全州在行政改革方面取得了以下实质性进展。

    第一，政府职能已有重大转变。已初步建立了以间接手段为主的宏观调控体系框架，政企逐步分开，政府对微观经济的干预大大减少，市场在资源配置上的基础作用日益明显，政府部分职能开始转给社会组织，政府加强了对市场的规范和监管，越来越重视社会管理和公共服务职能。

    第二，政府机构得到精简。经过3轮改革，州人民政府工作部门由32个减到23个左右，精简约30％；全州行政编制由2715名减到2158名，精简比例为20.5％，其间虽然有“精简——膨胀”的循环，但反复幅度小于改革幅度；政府权力逐步下放到地方、社会和基层，州与地方的关系经过多次调整趋向合理，地方政府、社会和基层组织的积极性得到更大发挥。

    第三，政府管理方式不断创新。依法治州、依法行政已经成为政府运作的基本要求；政府决策机制日趋科学化民主化；公务员制度逐步得到完备；政府管理走向公开透明化；行政审批制度改革取得重要阶段性成果：电子政务推进加速：以人为本、执政为民的导向不断增强，公民权利受到重视和尊重；政府绩效优化。逐年递增新建的各项制度，为依法行政提供了法律保证。

    (二)面临的问题和任务

    从近期看，我州现行行政管理体制还存在着诸多亟待解决的问题。一是政府职能转变还不到位，存在着越位、错位和缺位问题。二是组织结构上存在着机构设置不合理、行政层次偏多、职责交叉重复、州与地方事权划分缺乏明确界定等问题。三是政府管理方式上还存在着决策民主化程度不够、透明度不高、随意性较大、责任机制不健全的问题。存在着依法行政水平不高、绩效考核标准不科学、行政成本居高不下等问题。

    从长远看，参考现代政府管理的一般规律和经验，我州行政管理体制改革还有很大的空间。就政府职能而言，市场经济条件下的政府职能是有限的，市场在资源配置上起着基础作用，市场运行多数情况下由市场中介组织自主监管，政府主要是提供基本的法律与秩序，组织提供基础设施，提供必要的公共服务，并且公共服务提供在各级政府之间、政府与社会之间有明确的分工。就组织结构而言，州政府由89个部门组成较为适当，政府组成部门有合理的决策与执行组织结构。就管理方式而言，法治政府、依法行政、公开透明、廉洁高效、公正有序等，是普遍要求的境界。这些理想状态，需要不断推进改革，经过长期努力才能逐步实现。

    改革的基本经验必须建立与我州市场经济发展相适应的行政管理体制。必须树立和落实科学发展观，全面履行政府职能。尊重和发挥地方和基层的首创精神，重大改革要在试点和总结经验的基础上推开。行政改革要强调配套协调。加强基础理论的研究和指导作用。从我州州情出发，借鉴发达地区改革和管理的成功经验。

    三、进一步推进全州行政改革的基本思路

    深化行政改革要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，积极稳妥地推进。进一步推进行政改革应当把建立职能合理、管理科学、公正透明、廉洁高效的法治政府和服务型政府，作为主要目标。

    (一)加快转变职能

    按照科学发展观的要求加快转变政府职能。结合海西州以资源开发为主导的工业化地区，基本方向是：一要将不该由政府管的事移交给市场、企业和社会组织，将大量的社会性服务事务下放给社会中介组织和城市社区，使政府能够集中力量履行好自己的核心职能。二要增强构建和谐社会的职能，主要是促进全面协调发展、调节收入分配、化解社会矛盾、维护社会公正、保持社会稳定，强化危机管理。三要努力向全社会提供优质高效的公共服务，重点是提供公共基础设施、公共教育、公共卫生、就业、社会保障：同时，要通过改革使更多的社会力量参与公共产品和服务的提供，并加强对服务标准的监管，使政府成为公共服务的提供者、组织者和维护者。

    对不同层级政府的职能定位应有不同侧重。州政府在管理上具有宏观性、指导性和间接性的特点，应注重政策规定制定宏观管理职能：市(县)以下地方政府，特别是格尔木市和德令哈市政府，直接面对社会、企事业单位和公众，应强化直接提供公共服务和行政执法的职能。

    加快政府职能转变，不能停留在一般号召和抽象原则要求上，特别强调要有可操作性的保障机制。一是依靠法制，例如依法界定政府的职能、部门之间职能分工和履行职能方式：二是依靠财政预算约束，保证有限的财力运用到政府核心职能上，例如真正建立起公共财政，确保公共服务的投入比重：三是依靠政绩导向机制，使政绩评价指标体系的设计体现政府应该做的事，并依此进行考核和奖惩；四是依靠内外压力，例如通过加强法律监督、行政监督、舆论监督等，督促政府部门转变职能。

    (二)机构改革要探索新模式

    政府部门逐步向“宽职能、少机构”的方向发展。州政府所属机构应按党的十七大报告要求，进一步整合、拓宽部委的职能，逐步向“大部制”过渡，例如向大交通、大文化、大农业、大环保过渡：各类协调性机构的办事机构，应依托牵头部门，一般不再“另起炉灶”：行使行政职责的事业单位应转为政府机构；市(县)政府也要逐步实现宽职能、少机构，并可从本地实际出发，因地制宜地设立或撤并机构。另外，根据海西州各市(县)经济势力不同，不提倡“扩权强县”，应加快“扩权强州”。

    探索决策、执行、监督适度分离的政府运作模式。一是在同级政府中，对以提供公共服务和行政执法为主要职责的政府部门进行权责分解，使政府组成部门主要负责政策制定，相关局(办)及所属机构改为专门执行机构，建立合理的决策——执行关系，以提高政府绩效，避免部门“一身三任”的弊端。二是从理顺州与市(县)的关系入手，州政府部门以制定政策法规为主，地方对口部门以执行法律和政令为主，专门的监督部门一般实行垂直领导体制。

    理顺层级政府关系，减少行政层次。按照发挥州与地方两个积极性的原则，科学合理地划分州与地方的事权财权，明确职责分工。减少行政层次，乡镇政府实行议行合一的体制，格尔木市和德令哈市应加快培育社区自治组织。

    分类推进事业单位改革。在综合考虑和归类的基础上，分别界定为各种事业单位、企业、中介组织等，并采取不同

    的改革措施。在实施步骤上，可有先有后，方向明确和条件成熟的类别可先行一步，不追求整体同步推进。在管理上，对于直接从事公共服务的事业单位，如学校、医院等，要抓紧建立行业服务标准、服务收费标准，并向社会和服务对象公开，建立问责制。

    (三)推进依法行政要有新举措

    当前推进依法行政的主要任务，是切实落实《全面推进依法行政实施纲要》的要求。具体建议有：一是依法行政要实行绩效管理，事先制定标准和奖励措施，达标的应予以奖励，形成激励机制。二是可考虑建立独立于各个部门的行政诉讼制度，由不具有部门利益的行政司法仲裁机构或复议机构，来审理大量的行政诉讼案件，增强程序公正。

    (四)政府绩效管理评估要有新突破

    实施政府绩效管理，是政府管理机制创新的重要举措。要以科学发展观为指导，建立符合各级政府实际的绩效评估指标体系；实行以结果为导向的目标绩效管理，如预算绩效管理，公共服务绩效管理：改进评估方法，实行内部评估与外部评估相结合，评估结果与奖惩挂钩：总结实践经验，制定相关政策法规，推进政府绩效管理评估的制度化和法制化。

    绩效评估指标体系的设计应体现以下原则：一要落实科学发展观和正确政绩观的要求，在指标体系的设计要把握经济社会发展和环境建设指标之间、显性绩效与潜在绩效之间以及当前与未来之间的平衡。二要体现政府职能转变的要求，即指标体系要体现政府该做的事，政府越位、错位的职能不能纳入指标体系。三要借鉴参考发达地区绩效管理的成熟经验和技术。四要从我州实际出发，不同部门、不同地区的指标设计要有所区别。

    (五)健全决策机制和监督机制要有新进展

    进一步健全科学民主的政府决策机制，重点是建立重大决策的调研制度、集体决策制度、专家咨询制度、听证制度、公示制度、失误追究责任制度，避免走形式。要不断完善行政监督机制，更加注重整体性设计，惩防并举，使政府内外监督相互支撑，形成合力，防止监督虚置。要利用现代信息技术，建立科学决策体系和网络监督体系。

    (六)政府管理方式创新要有新视角

    推进行政改革的一个重要环节，是实现政府管理方式创新，在政府运行机制、工作流程、技术方法、管理理念等方面下功夫。一是加快电子政务建设，强调电子政务的“实际应用”和政府网站建设，加快推进《政府信息公开条例》。二是从公共管理的视角推进管理创新。要加强行政管理体制改革理论的研究。并把公共管理作为研究重点。通过理论创新，拓宽视野，推进实践创新。三是可有选择地借鉴州内成功大企业的管理经验，如创新精神、注重竞争、成本效益分析、绩效评估、目标管理等，用于提高管理能力，降低行政成本。四是重视地方政府的创新实践，对其成功的做法和经验，及时总结，逐步推广。

    (作者单位：中共海西州委党校)