选举制度的平等原则刍议

    高彩玲

    摘要平等原则是选举制度的基本原则，法律意义上的平等选举是一种完全的平等，而完全意义上的平等最终的实现是一个渐进的过程。我国选举制度关于平等选举的规定及贯彻实施还存在着种种问题，需要不断完善。

    关键词平等；平等原则；选举制度

    中图分类号DF3文献标识码A文章编号1672-2426(2009)05-0014-02

    我国现行选举制度的基本原则主要包括：普遍原则、平等原则、直接选举和间接选举并用原则、无记名投票原则、差额选举原则等。在这些原则中，选举权平等原则由于对选举制度起基础性作用而成为选举的首要原则。

    一、平等及平等原则的概念辨析

    平等乃是法规的第一要义，平等是法律所追求的价值，是法律的道德基础。没有这一基础，法律就成为强权的借口，法律的存在就失去其神圣性，成为被强权所利用的工具。平等的基本含义是指所有社会成员在法律面前人人平等，而人人平等的目的是为了让社会上的每一个人都享有最大限度的选择自由，以充分实现人的潜能。法律面前人人平等包括法律地位的平等、立法平等、在法律执行上的平等，也就是说人们在法律面前受到公平对待，没有一个人可以享有特权。选举平等原则是指每个选民在平等的基础上参加选举，不允许任何选民有任何特权，也不允许任何选民受到任何歧视。它的内涵可以从以下两个方面理解：

    1资格平等。选举权的资格平等是相对于选举权的主体限制而言的，这一原则意味着选举权不能因性别、民族、种族、宗教信仰、教育程度、居住年限、职业、社会地位、财产状况、道德状况等无关因素被剥夺，除非低于一定的年龄标准未被授予选举权或依法被正当剥夺选举权。

    2分量平等。选举权分量平等的涵义包括两个方面：“一人一票”和“一票一值”。即每一个有资格参与选举的人只能投一票。而且其所投的一票与其他人的一票是等值的，不能含有更少或更多的分量。“一人一票”原则的意义在于维护具有选举资格的每个公民权利的平等性，而“一票一值”原则的价值在于使每个具有选举权的人在选举中对公共政策的选择和对政府官员的产生具有同等的影响。

    二、选举制度平等原则的价值和经验分析

    选举制度平等原则首先源于宪法中的平等原则，宪法中的平等原则为选举平等原则提供了宪法依据。选举平等原则是选举权形式的内在要求，只有在平等选举的基础上，选举出来的结果才具有公平性和权威性，才符合现代民主政治的要求。我国宪法中的第33条和第34条就规定了平等原则和选举权。我国《选举法》第三条和第四条规定了选举权的平等性。从内容上看，选举权平等原则的内容主要包括两个方面：第一，平等的享有选举权和被选举权。第二，一人一票及一票等值制度。由此可以看出，我国选举法平等原则还存在以下几个不足的地方。

    1城乡代表名额分配比例不同。《选举法》第十二条、十四条都有规定，农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数。这一规定一直以来最为人所诟病，也是最为明显的与平等原则的要义相矛盾的地方。我国1953年与1979年选举法对农村与城市每一代表所代表的人口数作了不同的规定，即县为4：1，省为5：1，全国为8：1。1995年选举法修改以后，各级人民代表选举中，农村每一代表所代表的人口数一律四倍于城市每一代表所代表的人口数。它的原因主要是：(1)城市是工人阶级集中的地方，这样规定体现了工人阶级的领导。(2)农村人口占全国人口的80％，如果不规定不同比例，势必导致各级人大代表中农村人口过多。(3)城市高素质人口相对集中，有利于代表素质的提高。但笔者认为这样规定有悖于选举权平等原则，其理由不成立。说农民素质太低，搞不了选举，完全是一种主观想象。公民的文化素质并不能决定他的政治参与能力，现在选举搞得热烈的恰恰是农村的选举。工人阶级的领导离不开千千万万的农民，只有严格贯彻选举权平等原则，才能使工农联盟更加牢固，从而有利于工人阶级的领导。在法律上如此明确地将农村人口与城市人口区分对待，显然有悖于宪法规定的“法律面前人人平等”，也有违选举法的平等原则。

    2被选举权不平等。很重要的一点是，生活中人们对选举权平等性的认识往往就停留在投票权的平等上。一直以来法律都是强调选举权的平等，却忽视了被选举权的平等。事实上选举权的平等性还包括被选举权平等，即选民被选举权的实现机会平等，人人也都有权参与竞选。虽然被选举权和选举权在法律上同样规定，但实际上被选举权受到职业、教育程度、财产状况、居住期限方面的不平等规定。现在代表名额中产业工人方面的精英阶层较多，农民代表有限。值得注意的是，近几届全国人大代表构成中，工人和农民代表比例呈下降趋势。以深圳为例，张余庆代表提交的建议修改《选举法》议案中说到，深圳综合经济实力位居全国前例，在广东排第二，但由于户籍人口只有132万，有几百万是外来务工人员。而根据《选举法》按户籍所在地确定人大代表数量和选举权、被选举权，那么这几百万的农民工就丧失了应有的权利。而且深圳也只能在150名全国人大代表中分配到4名。在800多名省人大代表中分配到19名。

    3选区划分不平等。选区划分是直接选举的一个重要环节，也是被一般选民所忽视的。选区划分是否适当，直接关系到选举权平等性原则的实现。我国选举法仅在第五章用两个条文简洁表达。规定了既可以按居住状况划分，也可按生产单位、事业单位、工作单位划分，根据选民数量与当选代表比例，选区大小以产生一至二名代表为宜。我国一些地方选举实践表明，不仅在农村与城镇之间存在选区划分不平等现象，就是在城镇，也存在非常严重的不平等。主要表现在政府机关所在地的选区，往往把选区划分较小，选民数量较少，在这样的选区中也产生两名代表，与其他选区相比存在明显不平等。而且按这么多个标准划分会有混乱的情况，什么标准下按什么方式划分呢?“按选区大小划分，选一至三名”，至于选一名还是三名，这也给有意钻空子的人留有机会。

    三、完善选举制度，逐步实现完全的平等选举

    选举不平等的存在有其深刻的制度根源。首先，由于新中国成立时所处的环境，在1953年选举法中对选举平等原则没有彻底地贯彻。选举法虽然修改多次，但城乡代表不平等的规定却一直没有得到完全改变。改革开放30年来各方面情况发生很大变化，特别是城乡人口比例变化明显，许多学者纷纷建议尽快修改选举法实现城乡代表同比例。其次，我国选举法在程序规定上不够具体。选举的全过程都在于操作，没有公正的选举程序是不可能实现真正的民主政治的。因为公正而详细的选举程序是民主选举的生命，而选举程序的任何一个环节存在问题，都可能导致选举结果的不真实。所以，修改我国的选举法和组织法，完善选举程序应列入议程，包括建立完善的选举诉讼机制，对破坏平等选举的行为依法追究责任。在今天，选举并不仅仅是一种权利，更是一种“权力”，选举也是实现人民当家作主的最主要的途径，只有完善选举制度，保证选举的平等、公正，才能充分调动公民的政治热情，保障公民平等、有序的政治参与。

    责任编辑宋桂祝