文化政策与文化法律的关系

    边莉

    摘要：什么是文化政策，什么是文化法律，怎么认识文化政策与文化法律的关系，本文就这些问题谈一点粗浅的看法。

    关键词：文化政策；文化法律

    一、什么是文化政策

    在中国，政策是政党、政府、行政机构等组织为了完成特定目标所采取的行动的一种表达形式。政策中有关文化管理的行为规则就是文化政策。文化政策是对文化领域采取的政策措施，指一定时代，一定社会条件下，对文化领域所颁布的相关规定、规划、条例、规则、办法、决定、指示、意见、通知、公告、文件等。

    党的文化政策，例如《中共中央关于深化文化体制改革 推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》（2011）。2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出“促进文化事业和文化产业快速发展，增强我国文化的总体实力，推动中华文化更好地走向世界，提高国际影响力”。

    最高人民政府的文化政策，即文化行政法规，国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并且按照《行政法规制定程序条例》的规定而制定的文化法规的总称。其重要特征是原则的指导性或灵活性，过实践检验证明是正确的并且长期适用的政策，通过法定程序可以转变为法律，即政策的法律性倾向。例如，《文化产业振兴规划》（2009），《关于进一步加强文物工作的指导意见》（国发〔2016〕17号），新闻出版广电总局与工业和信息化部《网络出版服务管理规定》（2016），新闻出版广电总局《关于推动传统出版和新兴出版融合发展的指导意见》（2014），新闻出版广电总局《关于实施绿色印刷的公告》（2011 年 10 月 8 日），中华人民共和国文化部《艺术品经营管理办法》（令第56号，2015年12月17日发布），2013年住房城乡建设部《关于规范国家级风景名胜区总体规划上报成果的规定（暂行）》。

    地方政府文化政策，地方政府及地方政府的组成部分制定的文化法规的总称。例如，内蒙古自治区人民政府发《关于进一步促进文化产业发展的若干政策意见》（内党发〔2012〕10号）。

    二、什么是文化法律

    在中国，法律，立法机关，即全国人民代表大会及其常务委员会，依照法律程序制定、修改、废除。重要特征则是具体的细节性或固定化。在法律中，那些尚无程序法相配套缺乏可操作性，对社会生活主要起指导作用的法律，实际上起到了最高人民政府政策、行政法规的作用，即法律的政策性倾向。法律中有关文化管理的行为规则就是文化法律。

    国家文化法律，例如《中华人民共和国知识产权法》《人中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国商标法》《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和物质文化遗产保护法》《中华人民共和非物质文化遗产保护法》《中华人民共和国国家通用语言文字法》。

    地方文化法律，地方立法機关，即全国人民代表大会及其常务委员会，省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会制定或认可。例如，2016年5月30日内蒙古自治区第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议，按照《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》和《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》要求，修改自治区人大常委会制定的《内蒙古自治区文化市场管理条例》将第十二条修改为：“从事文化经营活动，应当提交申请书和《营业执照》等有关材料，经文化行政主管部门审查批准，发给《文化经营许可证》；按照国家规定需要领取《安全合格证》《卫生许可证》的，应当持《文化经营许可证》到公安、卫生行政部门申请办理。”

    《宪法》第100条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”效力不能及于全国，而只能在地方区域内发生法律效力的规范性法律文件。在当代中国，地方性法规是一种数量最大的法律渊源，包括一般地方性法规与特殊地方性法规。地方性法规数量大幅增加，现行有效的8000多部地方性法规来看，不论在总体数量上，还是在实际功能上，都确立了其在中国特色社会主义法律体系中的独特地位。

    三、文化政策与文化法律的关系

    文化政策与文化法律在形式上有某些区别。法律由全国人民代表大会及其常务委员会，立改废。地方法律由省级人大及其常委会立改废。

    文化政策与文化法律，在本质上没有什么区别，都是以国家强制力保证实施的，人人都必须遵守的行为规范。

    《中华人民共和国立法法》（2000 年）对最高政府政策即行政法规与法律的界限作了区分。法律可以规定一切事项，且有些事项只能由法律规定。行政法规只能规定三类事项：一是为了执行法律而必须规定的事项；二是宪法第 89 条规定的属于国家行政管理的事项；三是在制定法律不成熟的情况下，由国务院先立法的事项，但这类事项必须通过法律授权解决。

    中央立法权限得到凸显，省级人大及其常委会在《立法法》等法律规定的权限范围内，行使有限的立法权。2015年3月15日，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定，国家主席习近平签署第20号主席令予以公布。这是立法法实施15年来首次修改，“进一步明确地方立法权限”。

    参考文献

    [1] 张淑芳. 论行政法规与行政法律的界限[J]. 比较法研究， 2012年02期

    [2] 立法法修正案草案通过 修改前后对照表（全文）

    http：//www.guancha.cn/FaZhi/2015_03_19_312849.shtml

    [3] 向立力. 地方立法发展的权限困境与出路试探[J].政治与法律， 2015， （1）： 68-78.

    [4] 杜汉泽，周秀光. 政策与法律关系若干问题的思考[J]. 福建论坛（经济社会版）， 1992， （1）： 63-66.

    [5]内蒙古人民代表大会修改部分地方性法规2016-06-06 09：14：02

    http：//xhpfm.news.zhongguowangshi.com：8091/v200/ newshare/877680？channel=360