廉政风险管理视角下高校财务腐败预防研究
杨雯++郭枫
摘 要：随着高校自主权加大及资金筹集渠道的日益增多，高校财务腐败的预防离不开内容科学、结构严密、有效管用的廉政风险防控机制建设。从风险管理相关理论视角出发，剖析高校财务管理漏洞及诱发的腐败问题，从四个角度对高校财务管理廉政风险防控机制建设进行探讨，旨在形成符合高校实际、有效管用的财务管理廉政风险防控机制，为进一步健全高校廉政风险防控机制建设提供理论支撑和实操参考。
关键词：高校财务管理；廉政风险；机制建设
2008年起，继北京高校在全国高校系统率先开展廉政风险防控管理工作之后，截至2012年6月，全国2，409 所高校已逐步开展了廉政风险防控工作，75所教育部直属高校全部开展了廉政风险防控工作。[1]各高校在工作中进行了大量的实践摸索和有益总结，也将深化廉政风险防控工作作为党风廉政建设工作重点内容之一。近年来，高校在国家扶持及产学研结合愈加紧密的背景下，资金筹集渠道日益增多，收支规模大幅增加，保证各项财务活动的合法、高效使用成为高校财务工作面临的巨大挑战，也使如何防范高校财务管理廉政风险问题成为高校防范廉政风险的重中之重。
高校财务廉政风险管理工作的特点
廉政风险防控管理机制理论是廉政预警机制，着眼于关口前移，关注国家公职人员的“风险认知和风险行为等人为因素，要求对其自身所从事的公务行为的风险性进行分类和评估，并提出有效的预防措施加以防控，最大限度地减少和降低权力腐败的发生和危害程度。”[2]
1.高校财务风险管理的目标不同。企业财务风险管理目标最终是为自身利益最大化服务，而高校追求的是社会效益最大化，使高校各项资源得到合理配置和使用，为师生提供良好的教学科研和学习环境，实现高校科学研究、输送人才、服务社会的职能。
2.高校财务的风险管理涉及面广泛。高校资金来源于财政拨款、学费、银行贷款、社会捐赠、投融资收入等诸多方面，其经济活动涉及学术科研、基础设施建设、物资采购、后勤以及投融资等内容，其财务风险管理体系涵盖的范围如此广泛，增加了高校财务风险管理工作的难度。
3.高校财务部门角色定位具有特殊性。高校财务部门既是内部资金管理者，又是高校各单位部门利益的协调者，它既有导致其他利益主体产生廉政风险的可能性，也是容易自我滋生风险的主体，因此财务部门也成为高校廉政风险防控的重点领域和关键环节。
高校财务管理工作存在的漏洞
高校财务工作是一项综合性的经济管理活动，它的特殊性质决定了时刻要同钱、同物打交道，也面临着诸如内部管理缺陷、监督不到位、制度执行流于形式等廉政风险，导致腐败发生。正确认识和解决这些漏洞，对构建高校财务管理廉政风险防控机制具有重要意义。
1.思想意识领域漏洞—高校财务管理人员法律意识淡薄，误解岗位职责。财政部、教育部印发的《高等学校财务制度》规定，高校财务工作实行校（院）长负责制。文件初衷是为了实现高校决策权与执行权分离，[3]但却被少数财务“一支笔”误解为自己就是财务工作的唯一决策人。在这种扭曲思想的影响下，一些高校领导干部操纵手中权力，授意指使或强令会计人员办理违法会计事项，少数高校领导干部还利用分管后勤、基建、财务等工作的职务之便收受他人贿赂、贪污学杂费、挪用公款等。一些规模较大、有条件的高校在所属二级单位设立了二级财务机构，赋予了其一定的日常财务管理权。少数二级单位领导干部把公款当“私钱”，用公款送礼吃喝，甚至收受贿赂，致使财政资金遭受损失。部分财务经办人员也利用职务便利，虚报冒领，骗取部门经费。
2.内部管理领域漏洞—高校财务内部管理混乱，存在腐败隐患。高校财务部门虽然在科学调配和筹集资金、通过预算编制与执行控制资金的使用流向、资源的合理配置、提高资金使用效益等方面做出了较有成效的努力，但管理上仍存在不完善的地方，使财务管理廉政风险系数仍持高不下，徇私舞弊等违纪违规行为仍有发生。例如：在收入管理上，有的高校管理缺位，导致许多收费项目在财务体外循环，应缴财政收入被截留、私分、挪用的现象频发，使其成为腐败的多发区；在支出管理上，财务相关人员对原始凭证审核流于形式，导致乱支滥用、铺张浪费、挥霍国家资产的现象发生，给不法分子贪污套取财政资金提供了“通道”。另外，财务管理基本制度及相关配套制度的发展滞后于学校改革发展的需要，也为权力寻租者提供了活动空间，成为诱发廉政风险的重要因素。
3.监督机制领域漏洞—财务管理监督合力不足，监督职能流于形式。当前，高校财务管理监督形式多样，但大部分高校财务管理廉政风险的监督工作机制还是比较单一，主要依靠纪检监察部门。纪检监察干部是监督的主要力量，但面临人手少，监督任务重的困难；高校纪委委员作为监督的辅助力量，监督作用发挥不明显；有些高校未建立二级单位纪检员队伍，或是虽然建设了，但监督职能发挥流于形式。同时，党外监督、社会监督、群众监督等各方力量虽然存在，但未能建立起相互联系、相互补充、相互促进的监督工作合力机制。
高校财务管理廉政风险防控机制构建的新思考
新形势下，高校应积极转变思路，精准聚焦，全力解决原有财务管理工作的漏洞，构建新的风险防控机制，有效预防和控制权力运行过程产生的财务廉政风险，维护资金安全，提高资金使用效益，保证高校各项事业健康有序运行。
1.抓好宣传教育，形成财务管理廉政风险长期教育机制。财务管理廉政风险防控是一项自我发现、自我防控、自我纠错的工作机制，高校各级领导和广大教职员工从思想上认同，是顺利开展风险防控工作的前提。
一是要明确财务管理廉政风险教育的主体。重点抓中层领导干部、财务岗位科级干部及工作人员的廉政风险教育，形成一层抓一层，层层抓落实的逐级分工教育机制。二是要发挥廉政风险点查找的教育作用。让财务“一支笔”、财务岗位工作人员掌握风险管理、廉政风险防控等基本理论，对廉政风险防控有更直观的理解，根据自身岗位职责逐条对应查找所在岗位的廉政风险点，做到边学、边查、边改。三是要利用微博、微信、网站等行之有效的形式。加强风险教育内容与时机的针对性，实现财务风险教育零距离。
2.优化调整财务廉政风险点，形成廉政风险防控动态管理机制。一是排查财务管理廉政风险点。可由高校的纪检监察、审计部门牵头，根据二级单位部门职责、财务岗位职责和工作流程，通过“自己找、师生帮、领导提、集体定”，查找各方面风险点，形成廉政风险点查找表。二是建立高校财务管理廉政风险清单。高校纪检监察、审计人员在分类梳理高校财务风险点的基础上，邀请会计、审计方面专家运用统计分析方法提炼风险点特征，再结合高校实际，依据财务管理权力运行的内在逻辑，归纳出高校财务管理廉政风险清单。三是实行财务风险管理动态调整机制。各单位根据岗位变动和岗位职责调整，及时对与岗位相应的负责人、风险点和防范措施、监督措施进行调整报送，从而配合学校风险防控管理调整工作，实现财务管理廉政风险动态管控。
3.完善高校财务管理制度，形成以风险为导向的内控机制。财务管理廉政风险防控重在防和控。因此，内控机制建设成为财务管理廉政风险防控机制建设的重要内容。我们可以着重建立和完善以下三项财务内控制度。
一是完善预算控制制度。明确预算项目，建立预算标准，规范预算编制、审定、下达和执行程序，对于预算执行过程中出现的差异应进行分析，查明其发生原因，采取改进措施。对具体执行预算的学院、处室，应实行权、责、利相统一的考核和激励机制，由审计部门监督执行，从而保证预算执行的质量和预算控制的效果。二是完善不相容职务分离制度。按照内部牵制原则合理设置岗位，明确其职责权限，形成部门与部门、员工与员工、岗位与岗位之间的相互验证、相互制衡的机制，确保单独的一个人或一个岗位对任何一项或多项业务活动无完全的处理权。三是建立授权批准控制制度。要求单位明确规定会计及相关工作的授权审批范围、程序、权限和责任等内容，单位内部各级管理层必须在授权范围内行使职权和承担责任，经办人员也必须在授权范围内办理业务。在具体操作中，如对重大筹资行为、投资决策、基建工程项目等非常规经济事项也要设计授权批准程序。同时，建立检查考核制度，及时反馈授权后的特定经济事项处理情况。
4.运用多方力量参与监督，形成财务管理的多层次、全方位监督机制。高校相关部门可联合探索建立包括专家监督、审计监督、民主监督和信息公开等多层次、全方位的监督机制。
一是专家监督机制。第一，专家教授直接参与监督。发挥专家教授在参与学校的基建、财务、采购等财务监督管理工作的特殊重要作用，增强监督工作的科学性和权威性。第二，发挥专业委员会的作用。通过扩大预算管理、招投标与采购、审计等各类专家委员会对学校监督管理的广度和深度，避免或减少行政权力对学术权力的不合理干预。各类专业委员会在各自相应的经济管理活动中发挥自身监督作用的同时，又相互合作、相互监督。二是内部审计机制。充分发挥内部审计对财务管理内部控制制度的审查与评价作用。一方面，建立预防财务风险的审计机制，采取相应的风险防控预警措施，从源头上控制财务风险。另一方面，提升内审工作的前瞻性。将事后的财务收支审计为主转变为以事中、事前的管理审计、效益审计为主，加强事中检查和事前控制。例如：在干部经济责任审计方面，逐步实行任期经济责任审计与任期工作目标考核相结合，实现由账项基础审计模式向风险基础审计模式过渡。三是民主监督机制。充分挖掘和整合各种监督资源，发挥工会教代会、民主党派及社会公众的监督作用，提高监督水平和监督效率。重视教师和学生参与学校管理和建设的意见和建议；调动民主党派和无党派人士参与学校监督管理的积极性，推进学校民主政治建设；重视和鼓励新闻媒体开展舆论监督，收集信息并以此作为学校专项纪检监察审计的突破点。四是信息公开机制。推进财务信息公开向二级单位学院领导班子和有财务处理权的岗位层面的延伸，实现财务管理“阳光化”。探索二级单位财务信息公开新节点、新方式，从预算编制批复开始就进行信息公开，在教职工代表大会上公开年度各项开支、各项收入，接受师生员工的质询和监督。学校则设计统一的财务公开格式化表格，包括统一公开时间、公开地点，公开内容细化，以避免模糊信息和漏报瞒报，实行有效监督，强化财务风险防控，争取在解决财务管理突出问题、控制财务重点环节风险等方面有新突破。
本文系中央财经大学党建和思想政治工作理论研究课题“高校重点领域廉政风险防控机制研究—以财务管理和科研管理领域为例”（项目编号：DJW16005）
参考文献：
[1]教育部网站.中央纪委驻教育部纪检组组长、教育部党组成员王立英在高校廉政风险防控工作座谈会上的讲话[EB/OL].[2012-09-24].http：//www. moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6865/201209/142625.html.
[2]福州市纪委监察局课题组.新时期廉政风险防控管理机制的能动构建[J].党风廉政研究，2011（3）：21.
[3]陈剑.高校财务廉政风险防范路径研究[J].财会月刊，2013（4）：118-119.
（作者单位：杨雯，中央财经大学纪委监察处；郭枫，中央财经大学国际合作处）
[责任编辑：陈 栓]
摘 要：随着高校自主权加大及资金筹集渠道的日益增多，高校财务腐败的预防离不开内容科学、结构严密、有效管用的廉政风险防控机制建设。从风险管理相关理论视角出发，剖析高校财务管理漏洞及诱发的腐败问题，从四个角度对高校财务管理廉政风险防控机制建设进行探讨，旨在形成符合高校实际、有效管用的财务管理廉政风险防控机制，为进一步健全高校廉政风险防控机制建设提供理论支撑和实操参考。
关键词：高校财务管理；廉政风险；机制建设
2008年起，继北京高校在全国高校系统率先开展廉政风险防控管理工作之后，截至2012年6月，全国2，409 所高校已逐步开展了廉政风险防控工作，75所教育部直属高校全部开展了廉政风险防控工作。[1]各高校在工作中进行了大量的实践摸索和有益总结，也将深化廉政风险防控工作作为党风廉政建设工作重点内容之一。近年来，高校在国家扶持及产学研结合愈加紧密的背景下，资金筹集渠道日益增多，收支规模大幅增加，保证各项财务活动的合法、高效使用成为高校财务工作面临的巨大挑战，也使如何防范高校财务管理廉政风险问题成为高校防范廉政风险的重中之重。
高校财务廉政风险管理工作的特点
廉政风险防控管理机制理论是廉政预警机制，着眼于关口前移，关注国家公职人员的“风险认知和风险行为等人为因素，要求对其自身所从事的公务行为的风险性进行分类和评估，并提出有效的预防措施加以防控，最大限度地减少和降低权力腐败的发生和危害程度。”[2]
1.高校财务风险管理的目标不同。企业财务风险管理目标最终是为自身利益最大化服务，而高校追求的是社会效益最大化，使高校各项资源得到合理配置和使用，为师生提供良好的教学科研和学习环境，实现高校科学研究、输送人才、服务社会的职能。
2.高校财务的风险管理涉及面广泛。高校资金来源于财政拨款、学费、银行贷款、社会捐赠、投融资收入等诸多方面，其经济活动涉及学术科研、基础设施建设、物资采购、后勤以及投融资等内容，其财务风险管理体系涵盖的范围如此广泛，增加了高校财务风险管理工作的难度。
3.高校财务部门角色定位具有特殊性。高校财务部门既是内部资金管理者，又是高校各单位部门利益的协调者，它既有导致其他利益主体产生廉政风险的可能性，也是容易自我滋生风险的主体，因此财务部门也成为高校廉政风险防控的重点领域和关键环节。
高校财务管理工作存在的漏洞
高校财务工作是一项综合性的经济管理活动，它的特殊性质决定了时刻要同钱、同物打交道，也面临着诸如内部管理缺陷、监督不到位、制度执行流于形式等廉政风险，导致腐败发生。正确认识和解决这些漏洞，对构建高校财务管理廉政风险防控机制具有重要意义。
1.思想意识领域漏洞—高校财务管理人员法律意识淡薄，误解岗位职责。财政部、教育部印发的《高等学校财务制度》规定，高校财务工作实行校（院）长负责制。文件初衷是为了实现高校决策权与执行权分离，[3]但却被少数财务“一支笔”误解为自己就是财务工作的唯一决策人。在这种扭曲思想的影响下，一些高校领导干部操纵手中权力，授意指使或强令会计人员办理违法会计事项，少数高校领导干部还利用分管后勤、基建、财务等工作的职务之便收受他人贿赂、贪污学杂费、挪用公款等。一些规模较大、有条件的高校在所属二级单位设立了二级财务机构，赋予了其一定的日常财务管理权。少数二级单位领导干部把公款当“私钱”，用公款送礼吃喝，甚至收受贿赂，致使财政资金遭受损失。部分财务经办人员也利用职务便利，虚报冒领，骗取部门经费。
2.内部管理领域漏洞—高校财务内部管理混乱，存在腐败隐患。高校财务部门虽然在科学调配和筹集资金、通过预算编制与执行控制资金的使用流向、资源的合理配置、提高资金使用效益等方面做出了较有成效的努力，但管理上仍存在不完善的地方，使财务管理廉政风险系数仍持高不下，徇私舞弊等违纪违规行为仍有发生。例如：在收入管理上，有的高校管理缺位，导致许多收费项目在财务体外循环，应缴财政收入被截留、私分、挪用的现象频发，使其成为腐败的多发区；在支出管理上，财务相关人员对原始凭证审核流于形式，导致乱支滥用、铺张浪费、挥霍国家资产的现象发生，给不法分子贪污套取财政资金提供了“通道”。另外，财务管理基本制度及相关配套制度的发展滞后于学校改革发展的需要，也为权力寻租者提供了活动空间，成为诱发廉政风险的重要因素。
3.监督机制领域漏洞—财务管理监督合力不足，监督职能流于形式。当前，高校财务管理监督形式多样，但大部分高校财务管理廉政风险的监督工作机制还是比较单一，主要依靠纪检监察部门。纪检监察干部是监督的主要力量，但面临人手少，监督任务重的困难；高校纪委委员作为监督的辅助力量，监督作用发挥不明显；有些高校未建立二级单位纪检员队伍，或是虽然建设了，但监督职能发挥流于形式。同时，党外监督、社会监督、群众监督等各方力量虽然存在，但未能建立起相互联系、相互补充、相互促进的监督工作合力机制。
高校财务管理廉政风险防控机制构建的新思考
新形势下，高校应积极转变思路，精准聚焦，全力解决原有财务管理工作的漏洞，构建新的风险防控机制，有效预防和控制权力运行过程产生的财务廉政风险，维护资金安全，提高资金使用效益，保证高校各项事业健康有序运行。
1.抓好宣传教育，形成财务管理廉政风险长期教育机制。财务管理廉政风险防控是一项自我发现、自我防控、自我纠错的工作机制，高校各级领导和广大教职员工从思想上认同，是顺利开展风险防控工作的前提。
一是要明确财务管理廉政风险教育的主体。重点抓中层领导干部、财务岗位科级干部及工作人员的廉政风险教育，形成一层抓一层，层层抓落实的逐级分工教育机制。二是要发挥廉政风险点查找的教育作用。让财务“一支笔”、财务岗位工作人员掌握风险管理、廉政风险防控等基本理论，对廉政风险防控有更直观的理解，根据自身岗位职责逐条对应查找所在岗位的廉政风险点，做到边学、边查、边改。三是要利用微博、微信、网站等行之有效的形式。加强风险教育内容与时机的针对性，实现财务风险教育零距离。
2.优化调整财务廉政风险点，形成廉政风险防控动态管理机制。一是排查财务管理廉政风险点。可由高校的纪检监察、审计部门牵头，根据二级单位部门职责、财务岗位职责和工作流程，通过“自己找、师生帮、领导提、集体定”，查找各方面风险点，形成廉政风险点查找表。二是建立高校财务管理廉政风险清单。高校纪检监察、审计人员在分类梳理高校财务风险点的基础上，邀请会计、审计方面专家运用统计分析方法提炼风险点特征，再结合高校实际，依据财务管理权力运行的内在逻辑，归纳出高校财务管理廉政风险清单。三是实行财务风险管理动态调整机制。各单位根据岗位变动和岗位职责调整，及时对与岗位相应的负责人、风险点和防范措施、监督措施进行调整报送，从而配合学校风险防控管理调整工作，实现财务管理廉政风险动态管控。
3.完善高校财务管理制度，形成以风险为导向的内控机制。财务管理廉政风险防控重在防和控。因此，内控机制建设成为财务管理廉政风险防控机制建设的重要内容。我们可以着重建立和完善以下三项财务内控制度。
一是完善预算控制制度。明确预算项目，建立预算标准，规范预算编制、审定、下达和执行程序，对于预算执行过程中出现的差异应进行分析，查明其发生原因，采取改进措施。对具体执行预算的学院、处室，应实行权、责、利相统一的考核和激励机制，由审计部门监督执行，从而保证预算执行的质量和预算控制的效果。二是完善不相容职务分离制度。按照内部牵制原则合理设置岗位，明确其职责权限，形成部门与部门、员工与员工、岗位与岗位之间的相互验证、相互制衡的机制，确保单独的一个人或一个岗位对任何一项或多项业务活动无完全的处理权。三是建立授权批准控制制度。要求单位明确规定会计及相关工作的授权审批范围、程序、权限和责任等内容，单位内部各级管理层必须在授权范围内行使职权和承担责任，经办人员也必须在授权范围内办理业务。在具体操作中，如对重大筹资行为、投资决策、基建工程项目等非常规经济事项也要设计授权批准程序。同时，建立检查考核制度，及时反馈授权后的特定经济事项处理情况。
4.运用多方力量参与监督，形成财务管理的多层次、全方位监督机制。高校相关部门可联合探索建立包括专家监督、审计监督、民主监督和信息公开等多层次、全方位的监督机制。
一是专家监督机制。第一，专家教授直接参与监督。发挥专家教授在参与学校的基建、财务、采购等财务监督管理工作的特殊重要作用，增强监督工作的科学性和权威性。第二，发挥专业委员会的作用。通过扩大预算管理、招投标与采购、审计等各类专家委员会对学校监督管理的广度和深度，避免或减少行政权力对学术权力的不合理干预。各类专业委员会在各自相应的经济管理活动中发挥自身监督作用的同时，又相互合作、相互监督。二是内部审计机制。充分发挥内部审计对财务管理内部控制制度的审查与评价作用。一方面，建立预防财务风险的审计机制，采取相应的风险防控预警措施，从源头上控制财务风险。另一方面，提升内审工作的前瞻性。将事后的财务收支审计为主转变为以事中、事前的管理审计、效益审计为主，加强事中检查和事前控制。例如：在干部经济责任审计方面，逐步实行任期经济责任审计与任期工作目标考核相结合，实现由账项基础审计模式向风险基础审计模式过渡。三是民主监督机制。充分挖掘和整合各种监督资源，发挥工会教代会、民主党派及社会公众的监督作用，提高监督水平和监督效率。重视教师和学生参与学校管理和建设的意见和建议；调动民主党派和无党派人士参与学校监督管理的积极性，推进学校民主政治建设；重视和鼓励新闻媒体开展舆论监督，收集信息并以此作为学校专项纪检监察审计的突破点。四是信息公开机制。推进财务信息公开向二级单位学院领导班子和有财务处理权的岗位层面的延伸，实现财务管理“阳光化”。探索二级单位财务信息公开新节点、新方式，从预算编制批复开始就进行信息公开，在教职工代表大会上公开年度各项开支、各项收入，接受师生员工的质询和监督。学校则设计统一的财务公开格式化表格，包括统一公开时间、公开地点，公开内容细化，以避免模糊信息和漏报瞒报，实行有效监督，强化财务风险防控，争取在解决财务管理突出问题、控制财务重点环节风险等方面有新突破。
本文系中央财经大学党建和思想政治工作理论研究课题“高校重点领域廉政风险防控机制研究—以财务管理和科研管理领域为例”（项目编号：DJW16005）
参考文献：
[1]教育部网站.中央纪委驻教育部纪检组组长、教育部党组成员王立英在高校廉政风险防控工作座谈会上的讲话[EB/OL].[2012-09-24].http：//www. moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6865/201209/142625.html.
[2]福州市纪委监察局课题组.新时期廉政风险防控管理机制的能动构建[J].党风廉政研究，2011（3）：21.
[3]陈剑.高校财务廉政风险防范路径研究[J].财会月刊，2013（4）：118-119.
（作者单位：杨雯，中央财经大学纪委监察处；郭枫，中央财经大学国际合作处）
[责任编辑：陈 栓]
