应对突发公共安全事件的几个问题

    徐金丰

    摘要突发公共安全事件有其必然性和客观性。目前我国应对突发公共安全事件的决策理念和决策的制定方面都存在一些问题，应该转变观念，明确方针，加强基层工作。

    关键词公共安全事件；突发；应对；决策

    中图分类号D60文献标识码A文章编号1672-2426(2009)05-0057-02

    目前我国突发公共安全方面的问题较为突出，突发公共安全事件应急机制还不十分健全，国家公务员预防和处理此类事件的能力尚有欠缺。因此，亟待加强应对突发公共安全事件的教育，完善应对机制和措施，以预防和减少突发事件，控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。

    一、突发公共安全事件的主要因素

    1新的社会矛盾的存在和激化。我国公共安全问题呈现境内与境外相互渗透、人民内部矛盾与敌我矛盾相互交织、历史遗留问题与新问题相互影响和错综复杂的局面。民族分裂势力、宗教极端势力、暴力恐怖势力(即“三股势力”)无时无刻不在寻找时机图谋颠覆国家政权和破坏社会安宁；各种刑事案件发案量居高不下，犯罪的组织化、职业化和智能化愈加明显；杀人、绑架等暴力犯罪现象愈发频繁，群死群伤、爆炸、投毒等恶性案件时有发生。2008年发生在西藏拉萨的打砸抢烧事件和发生在各地的袭瞀事件，以及北京奥运会前后发生的破坏圣火传递活动，就是“藏独”、“东突”等“三股势力”挑起的事端，反映着复杂的社会政治背景。与此同时，人民内部由经济利益或感情纠葛引起的群体冲突事件也有升级，有些当事人甚至采取群殴、残杀、绑架、灭门等过激行为而使矛盾转化。例如，发生在上海的杀害多名民警事件、发生在云南的橡胶农与警察冲突事件、发生在安徽的冲击和烧毁县政府大楼事件、发生在南京的农民与铁路施工单位工人群殴事件，以及由房屋动迁、建设用地补偿和承包土地流转而引发的各种纠纷等等，就是由于利益驱动、分配不公、官民关系紧张、政府处置不当等原因而引发的典型案例。

    2重大自然灾害的不可避免。我国特有的地质构造和自然地理环境，使其成为遭受自然灾害包括气象灾害、海洋灾害、洪水灾害和地震灾害最严重的国家之一。资料显示，我国有2／3的国土面积不同程度地受到洪水威胁，平均每年有10个热带风暴在我国沿海登陆，崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害频繁发生。沙尘暴和沙尘天气掩埋农田草场，阻断交通，污染环境，已经成为区域性的灾害。我国地震的特点是频率高、强度大、分布广、震源浅，有22个省会城市和2／3的百万以上人口大城市位于地震高危险区。1976年唐山大地震全城覆没，死亡24万人；2008年四川汶川“5.12”特大地震更是给人们留下了难以抚慰的伤痛。此外，外来有害生物如线虫、马铃薯甲虫和薇甘菊等的入侵，平均每年造成的直接经济损失超过500亿元。

    3重大和特大安全事故的频繁发生。近几年我国环境安全形势异常严峻，生产安全事故总量较大，发达国家上百年工业化进程中出现的问题在我国集中凸现。据统计，我国平均每年发生各类安全事故100万起，死亡10万余人，伤残70万人，造成的直接经济损失超过2500亿元。影响较大的如2005年松花江水重大污染；重庆天原化工厂爆炸；唐山特大瓦斯爆炸：2006年京沪高速公路淮安段重大运输事故导致大量的液氯泄漏；2007年湖南凤凰县堤溪沱大桥坍塌；2008年胶济铁路列车出轨相撞；重庆开县井喷，等等。我国是以煤炭为主要能源的国家，近些年矿难事故接连发生，屡治不止。究其原因，一是天灾，二是人祸，即受经济利益的趋使，官商勾结，地方保护，破坏环境，损毁资源，牟取暴利。此外，建筑业存在的“豆腐渣工程”以及机动车不断增多和违章驾驶等情形也不断地在制造灾难。从管理和技术角度上看，我国安全生产基础工作薄弱，国有企业安全生产投入明显不足，私营企业生产技术条件落后，事故隐患大量存在。

    4药品、食品、重大传染性疾病等卫生安全问题的严重威胁。从当年的“大头娃娃”事件到现今的“三鹿奶粉”事件，以及多起由食物和药品不安全因素致人伤亡事件，食品和药品安全等与人们生命攸关的问题引起全社会的广泛关注。虽说国家加强了这方面的立法并采取了严厉制裁措施，但收效甚微，食品和药品的不安全因素依然严重地威胁着人们的健康和生命，人们的生活缺少安全感。近年来，我国重大传染性疾病肆疟。全球新发现的30多种传染病在我国已经有半数被发现，有的酿成了严重灾害；有些虽然还没有传入我国，但随时都有传人的危险。人们对2003年“非典”疫情记忆犹新，现今“禽流感”又备受关注。有资料统计，我国鼠疫疫源地范围在过去13年内增加了1倍；霍乱发病虽保持在较低水平，但大面积流行的潜在因素依然存在：艾滋病病毒感染者达84万人，感染人数为亚洲第2位，全球第14位，疫情波及31个省、自治区、直辖市。

    二、突发公共安全事件应急决策中存在的主要问题

    1应急决策理念方面。一是缺乏忧患意识，忽视对突发公共安全事件应急决策重要性的认识。如前所述，突发事件(无论是自然灾害还是事故灾难)总是会发生的，因而应对突发事件决策应该是现代社会一种“常态决策”。由于长期在和平环境中搞经济建设，使得我们的一些同志只注重经济决策，把“突发事件”误认为“偶发事件”，或把“应急决策”当成“临时应对决策”，事件发生时忙于应付，事件平息了又忘之脑后。二是缺乏民生意识，忽视珍惜人的生命。突发事件给社会经济生活带来严重危害，给国家、集体和个人财产造成巨大损失。应急决策应该把什么放在第一位?是财产还是人的生命?是国家、集体利益还是个人利益?以往的决策常常不能以人为本，淡看人的生命和私有财产，片面强调“为国家利益牺牲个人利益”，把对人的生命的抢救放在其次。三是缺乏法律意识，忽视法律在预防和处置突发事件中的作用。突发事件涉及诸多民事的、刑事的、行政的以及相应程序的法律问题，解决不好非但不能很好地制定和实施应急决策，还会引发新的社会矛盾。长期以来，我们处理突发事件主要靠经验、政策、临时措施、领导者的权威以及局部的社会动员。2007年11月1日我国开始施行《突发事件应对法》，该法对突发事件的含义、处理突发事件的方针和措施、中央和地方政府在突发事件中的应急职责、公民和法人在突发事件中的权利义务等都作了明确规定，成为指导和规范突发事件应急决策的基本法。对这样一部重要的法律有的领导者却不甚了解甚至全然不知，其法律意识之淡薄可见一斑。四是缺乏现代意识，忽视社会的和国际的救援力量。当前，应对突发事件早已突破国界而成为全人类的共同活动。而我们的某

    些决策往往缺少社会和国际元素，他们或借口“引起社会恐慌”而封锁消息，或只强调“自力更生”而轻视或者拒绝外援。“5.12”汶川抗震为我们带来了全新的理念——“大爱无声，大爱无疆”，不少国内外慈善组织、自愿者和其他社会组织出钱献力，奔赴救援第一线，成为抗灾不可或缺的力量。实践证明，将灾情信息及时向社会公布，就会获得全社会乃至全球的支援。

    2应急决策制定方面。一是在决策的时间上滞后。应急决策不能等待突发事件到来之后，而应未雨绸缪，及早制定。事件发生前应有监测和预警，经科学论证后制定出各种预案；事件发生时选择最有效的方式应对；事件处置和救援的过程中就应考虑恢复与重建的问题，抓紧制定这方面的预案和规划。有的基层政府不做自己的决策预案，事件突发后等待上级拿出预案，结果贻误了时机。二是在决策内容上缺少重要项目。有些决策偏重对突发事件的处置和救援，而忽略对突发事件的前期预防和应急准备，即忽略监测和预警；有些预案的设计简单粗糙或有遗漏，如无安全事件的法定四级分类(特大、重大、较大、一般)，应急措施与危害性质、范围、程度不相适应，避难场所无定位，应急征用的单位或私人物资灾后无返还和补偿措施等。三是决策程序不民主。许多决策往往由领导者凭个人经验作出，民众参与渠道不畅通，网民意见更少有关注；决策中不吸纳专家意见，不设“专家信息库”；许多公共安全事件并非由政府而是由社会媒体首先披露，而披露者常常受到不公正待遇甚至受到打击和报复。四是决策主体还存在盲点。《突发事件应对法》规定所有单位都应当建立公共安全突发事件管理制度，事件发生时使用自己单位的应急预案。这一强制性规定并没有在所有单位得到落实，不少单位以为应对突发事件是政府的事，不知晓这也是自己的法定职责，政府也没有遵照这一规定对所属单位进行严格督促检查。

    三、应对突发公共安全事件的举措

    1努力提高全体社会成员特别是国家公务员和各部门、单位主要负责人刘公共安全事件的认识，增强全民公共安全风险意识，提高避险教助能力，为此：一是要加强应对突发事件的组织建设，各市县都要建立一支招之即来、来之能战、战之能胜的抢险专业队伍；二是要做好各类专业人员的培训工作，培训班应当把有关应对突发事件的法律、专业知识作为主课。三是要加强应对突发事件的宣传教育和演练活动，普及有关突发公共安全事件的知识。掌握预防、应对、维权本领，使之常备不懈。

    2努力贯彻“预防为主，预防与应急相结合”的应对突发公共安全事件的基本方针。为此：一是加强组织建设，即加强两个体系(重大安全事件风险评估体系和应急预案体系)建设和两种制度(应急管理体制和社会动员机制)建设，根据应急决策中的分级负责、条块结合、以快为主的原则，国务院和地方各级政府都要加强自身的应急决策机构特别是综合协调机构建设，明确决策机构职责与分工。二是加强协调机制，包括中央与地方的协调、地方相邻地域(省、市、县)的协调、专业应急指挥机构与民间组织的协调。协调工作的内容主要是应急措施的实施、人员和救援物资的调配、信息及其网络的使用等，政府和社会上已有的信息、咨询及教育训练机构要紧密合作，建立信息共享体系并保持相对的独立性，为决策者提供多种决策方案供其选择。三是做好人员(政府、驻地部队、单位的主要负责人)和物资(装备和器材)以及场地(储备和避难所)的准备，以便届时迅速组成地方“应急小组”，满足实施各种预案所需财力和物力。同时，组织专家调查突发事件危险区域和危险源，建立“专家信息库”和抢险预案。

    3加强基层政府(县、区)应对突发公共安全事件应急决策的制定和实施。县、区是突发公共安全事件的危险区域和危险源所在地，救灾任务十分繁重，中国地域辽阔，地质结构复杂，不能只靠中央制订全国通用的万能方案，也不能只靠中央派人援救。公共安全事件发生时，发生地县、区政府的决策是否迅速正确，决定着救灾抢险工作的成败。《突发事件应对法》特别规定地方政府在事件发生时必须及时向上级或越级报告灾情，并立即采取应对措施。为此，首先必须选好县、区一把手，他们必须能担此重任，独挡一面；其次是加大中央和上级对县、区的支持力度，包括人员、财政、物资方面和应急决策方面的支持。同时，要严惩官商勾结、瞒报或谎报灾情、谣言惑众、发国难财等腐败丑恶行为，严肃追究失职者的法律责任。

    责任编辑侯琦