美国制裁伊朗的现状、效果及影响

    孙立昕

    

    2014年2月18—21日，伊朗与六国（美、俄、英、法、中、德）在维也纳进行关于全面解决核问题的首轮对话会，双方就谈判框架达成一致，并确立未来四个月的谈判时间及议程。欧盟外交和安全政策高级代表阿什顿称“这次会谈确定了伊核问题最终全面协议将要涉及的所有相关问题”。 美伊在进行艰苦核谈的同时，双方在多个领域的较量依旧激烈进行，而经济制裁作为美国推进战略目标的政治工具，日益发挥出重要作用。美国对伊朗制裁具有“全球封杀”的特点，制裁措施严厉，涵盖范围广阔，涉及国家众多。中国在伊朗有重要政治利益与经济利益，美国几度施压中国配合其制裁，同时伊朗也在审视中国政策。中国须在困境中对国家利益善加维护。

    美国对伊朗制裁的现状

    自2003年伊朗核问题成为国际焦点以来，美国持续加大对伊朗的经济制裁力度。迄今，美国已推动联合国安理会通过四项制裁伊朗的决议，即2006年第1737号、2007年第1747号、2008年第1803号与2010年第1929号决议。此外，美欧还出台单边制裁法案，并敦促日本、韩国、中国与印度跟进对伊朗制裁。

    一、美国加大制裁力度，集中在能源、金融两大关键领域进一步打击伊朗

    第一， 为了强化对伊朗原有制裁措施的效果，2011年12月31日，美国公布《2012财政年度国防授权法》，重点强化对伊朗中央银行及相关银行的金融制裁。法案第1245条规定，自2012年6月28日起，如果某个国家的金融机构继续通过伊朗央行从伊朗购买石油，美国就切断该国所有金融机构与美国银行体系的联系，这是美国第一次将金融制裁扩大到所有外国金融机构，目的是切断伊朗中央银行与全球金融体系的联系。根据该制裁条文，伊朗与位于比利时的国际电子银行网络“环球同业银行金融电讯协会”（SWIFT）的业务管道被切断，金融业务与对外贸易遭受重创。

    第二，2012年7月12日，美国财政部再次推出新制裁措施，将制裁范围从金融扩展至贸易、能源和人员等多个领域。7月31日，美国总统奥巴马下令对伊朗能源和石化部门采取额外制裁措施，同时还对向伊朗国家石油公司、朗蒂夫国际贸易公司和伊朗中央银行提供物质支持，或者向伊朗政府提供金融帮助的个人和实体实施制裁，目的是进一步深化细化制裁措施，阻挠伊朗采用其他途径规避制裁。同时，美国要求国际社会采取实质性措施配合其制裁，警告“任何国家要么与美国做朋友，要么与伊朗做生意”。美国不断收紧伊朗的生存空间，使其难以利用大国矛盾从中渔利，也使其他国家更难在制裁问题上对美虚与委蛇。

    第三，2013年1月2日，美国公布新财年《国防授权法》，除加强在能源、船运、造船领域的制裁外，还将限制伊朗在贵金属、石墨、铝、钢铁、冶金用煤和一些商业软件领域的贸易，并特别规定限制易货交易，防止伊朗规避制裁。2013年2月与5月，美国再次出台类似制裁措施，不断“把螺钉拧紧”。2013年11月24日，伊朗与六国在日内瓦达成临时协议，伊朗同意暂停部分核计划以换取西方国家放松部分制裁。自2014年1月20日协议生效以来，西方国家放松针对伊朗能源、石化、重金属、汽车以及航空等领域的制裁，并将逐步解冻伊朗约42亿美元的海外资产。但是，日内瓦会谈只是迈出了全面解决伊核问题的第一步，未来核谈判还存在诸多难点。

    二、美国敦促相关国家加入制裁伊朗行列，加剧伊朗困境

    第一，欧盟跟进美国对伊朗制裁。1996年美国出台《伊朗制裁法》时，欧盟因经济利益受损而强烈反对。2005年8月，伊朗拒绝欧盟三驾马车在核问题上的斡旋建议，即通过放弃获取核燃料换取与欧洲加强政治和经济关系。在长期斡旋核问题无果的情况下，欧盟态度转趋强硬。2010年6月联合国安理会第1929号决议出台后，欧盟理事会于7月26日通过进一步制裁决议，制裁内容紧紧追随美国6月底出台的对伊朗制裁法案，主要内容是禁止向伊朗能源行业提供投资、技术支持及转让。随后，西班牙最大的石油巨头雷普索尔公司、皇家荷兰壳牌公司、法国的道达尔石油集团等欧洲能源巨头陆续从伊朗撤出，众多保险公司与银行也随之退出伊朗市场。由于许多欧洲银行拒绝给予伊朗相关的贸易项目发放信用证，造成伊朗与欧洲贸易往来急剧下滑。2012年1月23日，欧盟确定制裁伊朗石油产品的具体细则及时间表，规定欧盟成员国不得再进口伊朗石油及石油产品，现有合同须在当年7月1日前完成交易。条款同时规定，冻结欧盟与伊朗中央银行及其他国有银行的一切交往，停止与伊朗的钻石、黄金及其他贵金属交易，停止向伊朗委托铸造金属货币和印制纸币。此外，还对伊朗武装部队实施制裁。2012年7月1日，欧盟全面禁止成员国从伊朗进口和转运石油，禁止为伊朗石油贸易提供融资和保险服务。欧盟进口伊朗石油约占伊朗总出口量的20%，制裁使伊朗遭受重大损失。[1]2012年12月，欧盟再次出台“迄今最严厉的对伊制裁措施”，再将制裁范围扩大到金融交易，出售船运设备和钢铁，以及进口天然气等领域。

    第二，其他相关国家在美国压力下跟进对伊朗制裁。伊朗三分之二的石油销往亚洲，2011年中国、日本、韩国和印度的购买量占伊朗石油销售量的60%，其中中国20%，日本17%，印度16%，韩国9%。[2]在美国力促下，韩、日与印度已从2011年底开始大幅减少进口伊朗石油，从科威特、卡塔尔、伊拉克和沙特的原油进口则相应增加。根据韩国国家石油公司的数据，2012年韩国从伊朗进口的石油总量为5614.6万桶，同比下降35.6%。日本与韩国还宣布2013年进口伊朗石油将分别减少15%与20%。[3]2012年中国从伊朗进口石油同比减少18%，从2011年的日均55万桶降至日均45万桶。[4]同时，从2011年下半年起，中国三大石油公司都放缓在伊朗的石油作业。中石油推迟南帕尔斯第二期天然气田的钻井工程，中海油撤走帕尔斯气田的人员，中石化推迟亚德瓦兰油田的动工日期。相关国家的措施使伊朗经济遭受重创。

    美国对伊朗制裁效果显著

    联合国安理会的四轮制裁决议都以伊朗核计划与弹道导弹研发活动为主要制裁对象，而后美欧颁布单边制裁法案作为补充，使制裁范围更为广泛，制裁效果更为显著，对伊朗造成重大打击。

    第一，伊朗石油收入锐减，经济遭受重创。伊朗经济对外依赖度较高，“出口原油、进口消费品是伊朗经济的主要特征，是比较典型的地租经济国家。这种地租经济严重依赖进出口，保持经济独立非常困难”，[5]因此美国制裁恰恰击中伊朗的要害。根据国际能源署的数据，伊朗石油日出口量已从2011年底的250万桶下降到2013年3月的125万桶。[6]为了免受美国制裁法案的牵连，到2013年3月，已有20个国家大幅减少从伊朗石油进口。[7]石油是伊朗的经济命脉与外汇收入主要来源，石油收入占其全部外汇收入的85%，占政府收入的70%，石油收入锐减使伊朗经济处于雪上加霜的境地。[8]伊朗经济部长侯塞尼称，伊朗2012年石油收入同比下降一半，西方制裁已造成“巨大影响”。

    第二，货币里亚尔大幅贬值，并引发社会动荡。2012年7月1日，欧盟开始停止进口伊朗石油，导致里亚尔仅在10月份就急剧贬值40%。由于里亚尔贬值程度频创历史新低，伊朗人更多用里亚尔兑换外汇或购买黄金。物价上涨、高通货膨胀率与高失业率问题，社会既得利益者与广大民众贫富悬殊不断加大，使伊朗面临日益严重的社会问题。总统内贾德将此归咎于西方的经济制裁，但有伊朗政界人士、经济界人士与民众认为，制裁确实损害伊朗经济，同时内贾德政府的经济政策失当，以及治理能力不济也是造成经济困境的重要因素。[9]民众不满导致社会动荡，2012年10月3日，德黑兰爆发较大规模示威活动，民众抗议政府坐视里亚尔贬值。英国《卫报》认为，由于西方不断升级的制裁，伊朗已陷入20世纪80年代以来最严重的金融危机。

    第三，制裁给伊朗对外贸易造成严重困难。2012年2月，美国施压环球银行金融电讯协会（SWIFT），禁止伊朗受制裁银行与实体利用其网络进行交易，欧盟随即跟进。SWIFT是世界最大的电子银行系统，在国际金融服务市场占据垄断地位，各国主要银行都已加入该系统。SWIFT为世界200多个国家和地区的9700多家银行、证券机构、企业与客户提供交易服务，世界各国几乎每个金融机构都通过它进行金融交易。伊朗也使用SWIFT出售石油，获取能源发展的资金、技术与设备，以及买卖其他商品。失去SWIFT系统的支持，贸易无法进行，一旦发生运输事故，保险赔偿事务也将难以进行。此外，制裁还使伊朗许多对外贸易由于缺少支付程序而无法进行，伊朗不得不寻求其他金融机制、金融工具和支付渠道。2012年伊朗进出口总额约1787亿美元，其中出口额1117亿美元、同比下降21%，进口额670亿美元、同比下降7%。[10]最高领袖哈梅内伊等许多政要都坦承制裁造成了困境，指责西方企图打击伊朗经济，加剧伊朗政治动荡。

    第四，制裁对伊朗石油工业造成重大影响。多年的制裁造成伊朗石油生产设备老化，能源业发展远远落后于既定目标，石油生产和出口领域都受到损害。例如，中石油在伊朗的石油开发项目和海上气田项目受到制裁影响，关键设备如天然气压缩机无法运进伊朗，使其项目推进速度缓慢。由于缺乏精炼设备，伊朗在大量出口石油的同时，50%的汽油消费却需要进口来补充。伊朗曾在2007年因强制推行石油配给制引发社会动荡。

    伊朗采取反制裁措施

    伊朗采取反制裁措施，稳定经济和社会生活，缓解制裁造成的消极影响。

    第一，运用金融手段，减轻制裁的政治影响。西方制裁的一个重要目的，就是让伊朗民众感受到制裁给经济和生活带来的痛苦，使民众迫使政府在核问题上让步。为减轻消极影响，伊朗政府的一个主要对策就是实行多元化的汇率体系，即里亚尔不是可以自由兑换的货币，伊朗中央银行对不同的使用者以不同的利率进行货币兑换，从而大幅降低制裁给低收入阶层造成的冲击，而将消极影响转移到高收入和中等收入阶层。[11]该措施减缓了经济因素引发社会动荡的风险，有效维护了现政权的统治根基。

    第二，提高利率，防止里亚尔进一步贬值。伊朗央行在2012年1月18日宣布禁止民众持有外币，要求民众将外币存入银行或以官方汇率卖给银行。1月25日，央行又宣布将各金融机构本币一年期存款利率从13%提高至21%，目的是抑制本币贬值和通胀。1月26日央行再出新规，即自1月28日起，国内所有金融机构必须以1美元兑换1.26万里亚尔的官方汇率买卖美元，同时告诫民众无需囤积美元，央行完全有能力保证外汇需求。伊朗央行上述措施在一定程度上缓解了民众对里亚尔贬值和通胀的担忧。

    第三，采取措施保护低收入阶层。伊朗政府将外汇主要用于购买食品和药品，减少对非必需品的购买。为稳定物价，政府派出检查人员和便衣到各大商场巡逻，打击哄抬物价和囤积商品等非法行为，对不法商人采取罚款和吊销执照等措施。政府号召民众购买国货和减少购买进口商品和进口奢侈品，认为这是应对制裁的最佳手段。

    第四，寻求新结算方式与结算通道，稳定贸易客户。2012年2月8日，伊朗央行与印度央行达成协议，伊朗将与印度使用卢比结算石油交易，卢比结算份额将达到印伊石油交易份额的45%，剩余部分通过印度承建伊朗基础设施建设工程等方式结算，这是伊朗官方首次公开承认与印度的石油交易将采用卢比结算。印度一直是伊朗石油的重要买家之一，该协议使两国央行可以避免通过第三方央行进行石油贸易结算。此外，伊朗还一度通过土耳其银行和里拉从事转账业务，通过土耳其使其资金进入欧洲。

    美国制裁伊朗对中国的影响

    中国在伊朗有重要政治利益与经济利益，同时也受到美国制裁措施的波及与压力，须在困境中做出艰难抉择。

    第一，美伊较量威胁地区安全，并危及中国能源安全。虽然解决伊核问题的坚冰已破，但伊核谈判前景以及未来美伊关系走势仍然堪忧，并牵动石油价格、世界经济与国际安全的敏感神经。美国除继续通过经济制裁、外交封锁和军事高压等政策外，还希望利用伊民众对社会变革与改革进步的诉求，等待时机，最终完成政权更迭的目标。伊朗鲁哈尼新政府一面核谈，一面在暗中加大对巴沙尔政权的支持，于2013年6月初派遣4000名革命卫队成员增援叙利亚，希望通过支援巴沙尔政权，打乱美国中东战略的部署。据估计，2020年中国的石油消耗将高达4.5亿吨，如果中国自产仍持续在2亿吨左右，届时中国石油对外依存度将高达60%左右，而中东作为中国最大的石油进口来源地，中东局势的风云变幻直接关乎中国能源安全。鉴于海湾地区的动荡局势一直是造成国际石油供应中断和高油价的重要因素，国际炒家也惯于利用各种突发事件从中渔利，因此加快中国石油战略储备体系的建设，降低突发事件与油价波动对能源安全的消极影响，依然是中国一项长期重任。

    第二，制裁殃及中国银行、公司与个人。美国认为制裁伊朗能否奏效，中国是重要因素。为此，美国在2010年7月1日制定《全面制裁伊朗、问责和撤资法案》，规定向伊朗出售成品油或原油加工设备（包括资金投入、输送能源技术与设备等）超过100万美元的公司将受到美国制裁，目的是准备对取代欧盟进入伊朗市场的中国企业采取行动。美国不断收紧制裁的同时，其亚洲盟友日韩纷纷跟进制裁，并向美抱怨中国填补其离开伊朗市场后的利益真空。为此，美国在2012年加大对中国施压力度，还分别于当年1月与7月制裁中国珠海振戎公司和昆仑银行。2012年12月20日美国再制裁四家中国公司及一名个人，制裁于2013年2月5日生效。针对美国制裁，中资公司应建立自己的实时监控机制，及时掌握美国制裁伊朗的最新动态，了解制裁法案的具体内容，了解在伊朗的业务状况，避免与美国的制裁法案迎头相撞。

    第三，中伊能源战略合作关系受到直接影响。中国是世界上第二大石油进口国，是资源消耗大国。《中国国土资源公报（2011年）》显示，中国石油对外依存度高达56%以上，2011年中国石油进口量为2.54亿吨，其中来自伊朗2776万吨，占中国进口总量的10%以上。[12]伊朗是资源大国，石油储量仅次于沙特居世界第二，天然气储量仅次于俄罗斯居世界第二，是世界第四大石油生产国，是石油输出国组织第二大石油出口国，并扼守战略要地霍尔木兹海峡，该海峡输送的石油量占世界输油总量的五分之一。目前中国已取代欧盟成为伊朗最大的石油贸易伙伴，伊朗则是中国第三大石油进口来源地。[13]中伊之间经济上的互补性使双方建立能源战略合作关系成为必然。但是，美国制裁伊朗成为影响中伊能源战略合作的重要消极因素。2012年中国从伊朗进口石油减少18%，受影响程度非同一般。此外，中伊石油合作项目也受到影响。2009年7月，中石油曾与伊朗国家石油公司签署协议，接管法国道达尔公司在南帕尔斯气田的权益，合同价值约47亿美元。由于受制裁影响，中石油最终于2012年9月撤出南帕尔斯海上气田项目，伊方同意为中石油提供置换区块。今后，如何在困境中维护中伊能源战略合作是中国的重大课题。

    （作者系中国国际问题研究所副研究员，发展中国家研究部副主任）

    （责任编辑：张凯）

    [1] 欧盟全面禁运伊朗石油[N]. 参考消息. 2012-07-02.

    [2] 伊朗抨击大国将石油当成政治工具[EB/OL]. （2012-03-15）[2014-04-12]. http：//www.chinanews.com/gj/2012/03-15/3747798.shtml

    [3] Anthony H. Cordesman， Bryan Gold， Sam Khazai， Bradley Bosserman. U.S. and Iran Strategic Competition： Sanctions， Energy， Arms Control， and Regime Change[EB/OL]. [2013-01-22]. http：// www. csis.org/burke/reports

    [4] Kenneth Katzman. Iran Sanctions， CRS Report for Congress， March 21， 2013.

    [5] 牛新春. 伊朗的“经济圣战”：一场政权保卫战[J]. 国际问题研究. 2013， 1： 96.

    [6] 同[4]。

    [7] 同[4]。

    [8] 同[3]。

    [9] Farideh Farhi. Iran's Murky Political Future[EB/OL]. [2012-10-04].http：// www. cfr.com

    [10] 伊朗国家概况[EB/OL]. [2013-03-11]. http：//www. fmprc.gov.cn/mfa_chn/gjhdq

    [11] Djavad Salehi-Isfahani. With Friends Like These[EB/OL]. [2012-10-12].http：// www. brookings.edu/research/opinions

    [12]张文广. 制裁伊朗导致我国伊朗油运中断，国家可为我赴伊朗油轮提供主权担保[N]. 经济参考报， 2012-11-14.

    [13] 同[4]。