危机决策者避责策略的四种模式及关键影响因素分析

    彭宗超　祝哲

    

    

    

    摘要：政府官员的避责行为对危机治理的负面影响引发了广泛关注。基于现有研究，本文从危机情景避责行为的发生时间和决策主体的态度两个维度，将危机避责策略划分为不为式预估策略、有为式预估策略、借口式应激策略和辩护式应激策略等四种类型，并就职位确权与消极偏向两大要素对官员避责策略选择的影响进行了理论梳理。研究发现，职位确权将促进官员选择积极避责策略，而消极偏向可能导致官员更倾向于选择消极避责策略。最后，本文分析了已有研究的局限之处并提出未来可能的研究方向。

    关键词：危机管理；避责行为：职位确权；消极偏向

    一、引言

    危机事件应对中，政府领导决策可能会影响整个危机发展进程，对危机管理意义重大。Van Wart和Kapucu对美国具有丰富危机管理经验的决策者发放问卷，根据问卷结果建立了危机领导者胜任力模型。研究发现在危机中具有决断力、愿意承担责任和风险、以实现公共利益为目标的决策者更可能做出有益于公共利益的决策。但在危机应对实践中官员避责行为却屡见不鲜，对公共利益造成了负面影响。比如，矿难瞒报，不做决策、忙而不动贻误危机决策时机翻等行为。

    为了有针对性地提高官员危机决策水平，首先，本文对中外文献有关危机决策中官员避责行为的研究进行了系统梳理，将官员的危机避责行为进行归类分析与比较。第二，一些学者提出应给官员的职位确权，明晰其权力和职责范围以促进官员在危机中承担岗位责任。本研究将结合危机中官员个人消极偏向认知特征，对学者提出的职位确权等关键因素进行分析，探索各因素对决策者避责行为选择的影响机理，以期为中国危机治理政策制定提供借鉴。

    二、危机避责行为定义和分类

    1.避责概念界定

    倪星和王锐对官员避责概念进行了总结，根据“责”的不同定义将官员“避责”分为两个方面：第一，“责”是官员职位要求的公共事务职责，避责是描述官员推卸自身职位应承担公共责任的具体行为；第二，“责”是官员对决策或者行为所导致后果的责罚，避责是官员规避责罚的行为动机和逻辑，避责行为表示官员以规避问责为目的所采取的行动。后者对避责行为的描述更加多元，包括所有意图将决策失误后果和自身行为之间关系弱化或者抹消以减轻或者避免问责的行为，也涵盖了以避责为目的推卸岗位责任的行为。结合危机情景特征，本文取“责”更加广义的概念，将危机中官员避责行为定义为在危机决策中官员自主选择的、用以避免或者减轻问责风险的行为。

    现阶段危机避责相关研究渐热，但现有研究对官员危机避责行为缺乏系统梳理和分析，并未厘清不同避责行为之前的区别和联系。为了弥补前人研究的不足，以下将对危机避责行为进行梳理，并根据避责行为发生在问责启动之前还是之后，避责官员消极和积极的行动态度等两个维度将官员采取的避责策略分为四类，如表1所示。

    2.避责策略分类框架

    第一个维度是避责行为的发生时间。Leong和Howlett以避责行为发生时间不同对避责行为进行分类。问责启动前的避责行为被定义为预估式避责（anticipatory blame avoidance），强调决策主体根据不同备选选项伴随的问责风险进行避责策略选择：问责启动后化解问责压力的行为被定义为应激式避责（reactive blame avoidance），即官员决策负面效果显现之后，应对者主动选择的、用以规避问责的行为。第二个维度，根据官员对危机决策责任的态度将其避责策略分为消极策略和积极策略。如果官员拒绝履行或者承担决策责任，则可以判定其使用消极策略；如果危机应对官员实质上做出了承担责任的行为，同时发挥自身影响力或使用职位权力达到规避问责的目的，则称其使用积极策略。分类如下表所示。

    从避责行为发生时间和官员态度两个维度出发，可以将官员的避责策略划分为四种模式。根据决策者应对态度差异，可以将预估式避责策略细分为不为式（inactive）预估策略和有为式（overactive）预估策略。不为式预估策略是指问责发生前策略性地不履行决策责任，从而在问责发生时可以避免被问责或者直接消除问责风险的消极策略。问责启动前的消极避责策略难以辨认，往往容易被忽视。决策者不为的动机可能是出于谨慎思索后的不为和能力不足式的不为等多种形式，并非全是避责式的不为，需要研究者和实践者关注和谨慎区分。有为式预估策略指在问责发生前，决策者履行其岗位责任的同时将可能引发的风险和自身行为之间的关联弱化以控制问责风险的行为。

    应激式避责策略也可以根据个人态度被细分为借口（excuses）式应激策略和辩护（iustifica-tions）式应激策略。本文对借口式和辩护式应激策略进行了重新定义，借口式应激策略指在问责发生后，官员消极承担责任，通过找借口不断地模糊以往行为和现在不良后果之间的关系将责任完全推卸或者减轻问责的行为：辩护式应激策略指在承担责任的前提下，官员通过一系列手段积极为自己辩护，意图扭转问责主体态度，从而减轻或者避免问责的策略。

    3.避责行为梳理和归类

    以往研究涉及的领导者危机避责行为均可归入以上四类策略。

    不为式预估策略研究。问责启动前，领导者可能完全不作为以规避问责风险。为了避免損害选民利益造成政治危机，决策者可能会限制政策议程，使得该政策远离民众视线，杜绝该政策引发民众问责的可能性；或者，在预估到可能被问责后及时停止该行为，也可以实质上杜绝引发问责的可能性。戈尔德·吉仁泽从风险认知角度对公共和私人组织中的个人事前避责行为进行了分析，发现决策者可以直接扔出烫手山芋，让他人承担决策的责任和相应的问责风险。比如，在高问责风险情景下官员会寻求权威决策或者层层上报不决策将决策责任和问责风险直接转移。

    有为式预估策略研究。问责启动前，在积极承担责任的同时官员可对问责主体察言观色，也可完全依据制度规定行动，或者分散责任以规避可能的问责。Hoppe描述了问责启动前政策制定者主动引导和控制政策制定过程的积极行为。政策的制定既是一个科学过程，也是一个政治过程，在其中，政策制定者需要不断感知和识别受众可能提出的问题，对问题进行分类、分解以及重构，并且用民众可以接受的方式解释问题以获得民众理解，避免政策出台之后的问责压力。比如，有学者对英国发言文件进行梳理，总结了在正式场合下政策文本的避责话术。除了察言观色，官员还需要根据民众注意力的配置特点适当实施避责策略。尽管反恐资金配置应该基于对恐怖袭击发生的风险程度进行，但根据以往经验，相比于遭受其他相同损失的恐怖袭击，一些特定种类的恐怖袭击会引发民众情绪较大波动，也将引发更严厉的问责，对于严厉问责的恐惧会直接决定领导者资金分配的科学性。所以，将有限的财政资金分配到最有效率地防止恐怖袭击发生的地方，还是分配到一旦袭击发生会被过重问责的地方就成为现实的避责策略选择问题。除此之外，积极策略也包括在危机情景下决策者有意摒弃创新转而依据已有制度进行决策的行为。没有制度指导的创新行为可能引发一定的风险，如果决策者不能将决策包装成为制度支持之下的合理行为可能导致问责发生之后的回应困难，所以，在不确定条件下拒绝创新、寻求制度支持已经成为典型的避责行为之一。最后，决策者可以在履行职责的同时将责任分散到决策系统内部以分散责任，达到模糊追责目标的目的，包括开会讨论再决策、形成非必要的应急网络等行为。

    借口式应激策略研究。问责启动后，为了推卸自身责任决策者可以将事故原因归结为不可控因素，或者将应对失策的责任推向其他主体。通过对自然灾害、事故灾难、社会事件和公共卫生事件的分析发现，地方政府在应对危机事件的过程中可以将责任推向不可抗的外部因素从而规避问责，比如在自然灾害中夸大灾害力度模糊问责主体视线，将危机管理失败归因于客观因素而非主观因素，同时强调一些不可控的偶然因素的作用为自己开脱。与此同时，官员还会通过公开回应推卸责任、击鼓传花等方式，将自身责任全部推出。比如，有些官员会通过找替罪羊的方式自保，一旦问责就把替罪羊推出去接受惩罚：或者团结其他利益群体，在负面影响不可逆转且不可避免的情况下，把其他利益集团拉入被问责阵营，达到法不责众的效果以避免问责。

    辩护式应激策略研究。问责启动后，领导者可以通过自身行动转移问责注意力、重新定义问责标准和加大资源投入以减轻问责。在危机中政治家的命运均充满了变数，运用恰当策略官员可以转移问责注意力从而减轻或者避免问责。越是面对高强度的问责，领导者越是积极回应公众质疑，通过每天都上镜展示对事件的关心姿态以转移民众注意力，有效降低问责的持续性，扭转问责结果。对中国地方政府的灾害应对行为研究也发现，政府会通过媒体大力宣传救灾行为，将公众注意力引向政府的救灾行动以构建负责任的政府形象，引导民众将对官员的判断标准设定为官员的救灾积极性，有利于形成民众对官员的正面态度，减轻舆论压力。一些地方政府及官员甚至会利用职位权力采取瞒报危机信息、上下级共谋的方式维持形象，以达到避责目的。官员也会通过重新建构危机的意义来摆脱问责，甚至赢取政治资源。比如，具有较高可信度的政治家可以通过发表公开言论左右民众态度，从而使其个人信用转化为影响力引导人们对于危机责任归属的判定，进而为其所在的政府部门开脱。或者，将危机描述为缺少某些政策而导致的不良后果，从而在政策窗口期将自己主张的政策主动推出，巩固地位、争取更多的政治资源。比如，一旦福利收紧政策引发了对政府的问责危机，官员可以利用自身影响力重新建构福利紧缩的意义，将福利紧缩政策构建为实现社会公共价值不得不为的措施，其目的并非侵害民众利益。但是重新构建事件意义是否奏效还取决于生活在不同环境下受众的感知与反应，如果受众本身处于一旦被取消福利就无法维持正常生活的高风险中，重新建构事件意义的作用将变得微乎其微。此时，决策者可以在造成损失之后追加补偿，用追加资源投入来降低利益受损群体的问责压力。

    经过总结，避责行为分类如表2所示。

    三、职位确权对危机避责策略的影响机制

    在梳理危机中官员避责行为的基础上，本节将讨论职位确权、官员消极偏向认知特征等因素对官员避责策略选择的影响。领导者的危机决策是在突发性、紧急性、高度不确定性、新颖性、对公共利益产生严重威胁的情景下做出的，不同于常规决策，根据情景要求领导者掌握一定的自由裁量权。职位确权制度切实影响了领导者的自由裁量权范围，从而影响其避责策略选择，同时对于有限理性的领导者个人，其认知特征会对官员危机避责行为选择产生影响。以下将对这些关键因素进行理论讨论，如下图所示。

    1.职位确权对避贡策略选择的正向影响

    决策者时刻处在社会规范的约束之下，即使在危机情境中领导者也会受到制度环境的影响做出决策，因此领导者的危机避责行为应被放入特定的制度环境才能被合理解释。在此基础上我们发现，职位确权制度可以一定程度上促使官员从消极策略转为积极策略。

    如果进行职位确权，在问责启动之前决策者将倾向于从不为式预估策略转向有为式预估策略。研究发现，如果存在较高问责风险且能够推脱责任则可能导致公共部门决策者消极怠工，采用不做就不会错的避责策略。此时，如果有政策明确规定官员的职权范围，在灾害应对、政治选举等具有较高社会关注度和政治风险的问题上，不为式预估策略的使用将受到极大限制，决策者只能通过有为式预估策略以减少问责风险。对卡特里娜飓风的网络化应对组织研究发现，应对灾害的网络化组织背后隐藏着避责逻辑。灾害应对组织一旦行为不当容易引起舆论关注、损害组织名声并引发问责。但网络结构之下，政策执行失误的问责风险也就随之分散了，有利于网络中的组织顺利实现避责。如果一些行为可能带来问责风险，官员可能利用职位权力避免该行为。比如，信息公开可能引发不安定因素，危机应对中官员有时会选择不公开信息以规避可能的问责。尤其是在选举临近等高政治风险时刻，政策失败所带来的支持率流失和日常政策失败相比会更加严重，官员不得不為时会更加谨小慎微地调整行动，避免做出可能引发问责威胁的决策。

    在问责启动之后，官员职位确权也将有助于决策者从借口式应激策略转向辩护式应激策略，推动官员承担责任。由于在追责中存在副职官员问责较重、其上和其下的官员问责较轻的“分水岭”特征，在职权划分不明确时，实践中明显可以观察到副职官员的借口式应激策略。比如，在某大爆炸事故媒体追责过程中可以观察到副职官员企图完全推卸责任的行为。由于有关部门和有关城市对发生爆炸单位的管理权限重叠，所以，有关城市分管副职领导在危机应对的前一周均未出席新闻发布会，并且在后续新闻发布会上不承认当地政府对于大爆炸事故发生单位的管理权限。此类消极的避责行为可以通过职位确权来改善，逼迫决策者采取辩护式应激策略，比如确权后的官员道歉。在责任明确的情况下一些官员选择出面道歉，道歉本身作为一种承认管理失误的方式是官员承担责任的表现之一。但是，要警惕一些官员的道歉行为出现异化。由于道歉是相对于撤职、记过等其他正式问责方式来说程度较为轻微的问责手段，有时官员为了避免其他问责而进行有目的的道歉，积极作秀、摆出姿态，道歉变成了应激式避责工具之一。

    2.消极偏向对避责策略选择的负向作用

    职位确权制度是否可以产生立竿见影的效果促使决策者选择承担责任的避责策略？认知心理学视角下的相关研究提出，从危机情景到选择避责策略中间还有决策者对危机的“界定”环节，也即决策者对危机情景的认知。对危机环境的“界定”既是连接现实危机和决策的纽带，也是剖析决策形成的关键过程。在此过程中，危机会引发官员的压力、紧张等负面抑制性情绪，在此情绪下官员的消极偏向特征会对确权对决策者避责策略的影响选择产生反向作用。消极偏向具体表现为对负面事件的关注度普遍较高，并且对失去感受到更多痛苦。

    由于官员的消极偏向心理，在问责启动之前决策者将更倾向于采取可以将责任完全规避的不为式预估策略。在危机情景下，消极偏向的决策者可能将信息看得更加负面，导致其更倾向于选择对自身更加安全的行为。相对的，虽然有为式预估策略可以起到避责的效果，但是承担责任意味着仍然存在问责风险。而不为式预估策略可以达到不做则不错、不为则不问责的效果，从而将问责风险完全规避。于是，在危机这一高问责风险情境下即使进行了职位确权，决策者也可能更倾向于选择不为式预估策略。比如在选举来临时，如果需要就危机应对事件召集调查小组追责政府，具有自由裁量权的当政者更倾向于不成立调查小组或者将其推迟到选举之后以避免选民问责。

    如果问责已经启动，官员的消极偏向将导致其更愿意选择借口式应激策略。选民投出选票并不是根据执政者一段时期的综合表现，而更可能是选民暂时印象导向的。在危机应对等政治高风险时期被问责的官员会给选民造成不良印象，可能直接导致选票流失，因此危机中被问责的官员更倾向于采取借口式应激策略，将责任完全推卸。比如，在卡特里娜飓风的应对中布什政府反应迟钝造成了巨大的公共利益损失，责任明晰，政府责无旁贷。但是由于消极偏向的作用，布什政府不愿面对承认应对失策之后的问责，不愿正面承认失职，不断找借口把反应迟钝的责任推向卡特里娜飓风的不可抗力，迫切想要扭转民众对政府管理能力的判断。

    以上梳理发现，职位确权有助于明晰官员责任，将引导危机中官员的避责策略从消极转向积极，有助于促进官员承担责任。而官员对于危机问责的消极偏向认知特征，使得他们更可能会从积极转向消极应对策略。但不管官员选择何种策略，危机压力下隐藏在策略选择之后的避责逻辑始终存在。

    四、未來研究方向

    本文梳理了危机领导避责行为相关研究，以避责行为的发生时间以及应对主体态度等两个维度对危机中领导者的避责行为进行了系统分类，建立了职位确权、个人的消极偏向对官员危机避责行为影响机制的一个分析框架。整体而言，现有相关文献研究依旧存在如下三方面局限性：

    第一，现有对领导者危机避责行为的研究仍停留在单一视角，难以阐释危机决策的复杂问题。政治学相关研究预设官员是理性的，计算在现有体制下的成败得失做出决策，但对实际中决策个体的差异性考虑相对不足，理性理论太过抽象无法对丰富的现实问题进行因果机制讨论。心理学研究可以补足政治学研究的不足，从个人角度出发研究环境对人的心理状态和行为的影响，尤其是在处理可能致命的风险时决策者行为的变化，比如应急救援人员在巨大的心理压力之下出现的应激障碍。心理学实证结果的获得大多基于实验方法，实验可以很好地进行变量控制，探求制度、环境、个人等因素在危机决策中的作用。但心理学的实验研究方法也有其局限性，实验有可能引发被试的特殊心理状态，从而引发结果偏差；同时，实验招募的被试和实际危机情景中的决策者有较大差距，可能导致研究结论的外部效度受损。

    第二，以往研究对于问责制度的国别差异比较不足。从制度主义视角来看，中国和西方的管理制度有较大差异。在现有党管干部制度下，中国在公务员系统内自上而下对官员进行问责。中国主要领导任免由上级系统主管部门党组织决定，官员更可能倾向于在同一系统内向上负责。当然，随着网络和社会组织发展，外部声音正在更多地影响问责过程，但总体来说，外部压力效果仍然有限，问责结果还是由系统内部最终决定。不同的是，一些普选国家的官员是由当地选民选举产生，他们更倾向于讨好选民以保证再次当选，也就是在党政系统外向下负责。现阶段，问责体制的国别比较和国外研究正在日益受到关注，但是由此导致官员避责策略选择的横向比较研究相对较少。

    第三，危机避责行为的影响探讨不足。根据以上梳理，对危机应对中的领导者避责的评价似乎颇为负面，但避责行为是否一定会导致公共利益的损失仍然值得商榷。比如，在建设公开透明政府的过程中，不公开带来的问责会促进管理者公开政府资料以避责，避责行为同时确实提升了政府透明度。可见，避责逻辑是官员的行为动机之一，最终导致的官员决策结果是正面还是负面仍应从制度本身进行改善，而不应该一味地将希望寄托于公共部门人员的良好品格，要求公共部门人员个人过度承担责任。

    根据上述分析，我们认为未来研究方向应重点关注：第一，尽可能结合多种理论视角，融合各个学科的研究方法，跨学科共同推动危机领导行为研究的发展。心理学研究可以将政治学视角下的变量操作化，在实验情境下探求变量间的关系，进一步实证政治学理论；政治学的避责理论来源于描述和归纳，心理学理论可以为避责理论提供影响机制的微观解释。第二，在不同的制度条件下，危机中领导者的行为的规律性和差异性应该被更多地关注，官员行为的比较研究也应加强。第三，更多挖掘官员避责逻辑下勇于担责的危机管理案例，探索引导决策者做出合理决策的制度因素，为公共管理实践提供借鉴。

    （责任编辑 王玉）