浅谈我国养老保险全国统筹的困境与对策

    薛一帆

    【摘 要】 作为社会保障制度的重要組成部分，我国养老保险制度从无到有且历经多次改革，逐步形成当前城镇职工和城乡居民养老保险制度新局面。党的十九大明确提出：完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。因而实现全国统筹是我国养老保险制度的必然趋势。但从现实层面看，由于我国社会经济发展的不平衡和社会公共资源配置的不合理等因素使得养老保险的全国统筹任重道远，因此从现实入手分析实现全国统筹的困境与解决对策具有一定现实意义。本文在解读养老保险全国统筹概念的基础上，旨在从现实出发分析其必要性与存在的困境，并提出可行的解决对策。

    【关键词】 养老保险 全国统筹 对策优化

    养老保险，即社会基本养老保险，是国家和社会为解决劳动者在达到解除劳动义务的年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度，是我国社会保障体系的重要构成，也是我国社会保障体系中重要的制度安排之一。全国统筹，是指全面统一，综合筹划，即以国家为最高主体的总体权量规划、统一贯彻执行与共同管理调控。自党的十九大明确强调要加强社会保障体系建设，尽快实现养老保险全国统筹的要求以来，国内学者就基本养老保险制度实现全国统筹的必要性与可行性、制度障碍与可能路径等各方面进行了广泛研究，但大多集中于从理论层面入手进行相关实证分析，相对缺乏针对于当前现实困境提出相关解决方案与对策的研究，因此本文着眼于养老保险全国统筹推进过程中的困境，通过分析困境产生的原因，从而得出解决困境的对策。

    一、推动实现养老保险全国统筹的必要性

    推进养老保险全国统筹对于制度的建立与完善、人民群众福利的改善与提升具有重要意义。除此之外，因统筹层次带来的区域政策不统一、生活水平差距悬殊、养老待遇不公平等社会问题也可通过全国统筹得到一定程度上的解决。

    （一）全国统筹是养老保险制度统一的关键内容

    当前我国养老保险实行省级统筹模式，因而不同地区在政策上存在一定差异。在参保缴费方面，重点体现为缴费基数及费率差异;在养老待遇方面，主要表现在不同群体间养老金待遇计发办法不一样。除此之外，群体间的养老待遇差距，具体如城乡居民和企业职工在待遇差距及计发办法等方面，仍需进一步统筹。

    （二）全国统筹是提升养老保险基金使用效率的重要手段

    当前我国各地区养老保险基金使用存在不协调不一致现象，部分地区出现赤字的而个别地区存在结余，从整体来看基金使用效率低下。一些省份在缴费标准上或低于或高于全国缴费标准，导致制度出现两极分化趋势，而且违背了社会保险基金互助共济的原则。因而推进养老保险全国统筹，促进各地区政策统一、制度平衡是提高基金使用效率的有效举措。

    （三）全国统筹是确保基金保值增值的有效途径

    养老保险基金在管理上的分散导致了基金难以实现保值增值。在现阶段调剂金形式的地方各自统筹模式下，基金管理权事实上存在于市、县两级，缺少相应的保值增值手段，基金无效损耗较大。国务院出台的相关规定虽在宏观上对基金管理加以规范但在具体实施方面缺乏相应细则导致基金投资与运营仍存在较大问题。推进养老保险基金全国统筹有利于扩大基金规模、增强基金管理能力，从而确保基金能够保值增值。

    二、推进养老保险全国统筹的现实困境

    基本养老保险实现全国统筹有利于提高养老保险体系的运行效率，降低运营成本，缩小行业、区域、贫富与身份地位等种种差异，在方向上绝对正确，在理论上基本可行，但在具体改革过程中却存在较大现实困境。

    （一）区域发展水平差距较大，人口分布与结构不均衡

    社会经济发展水平影响着养老保险的收缴能力，因而不同省份间经济发展水平的差异直接导致了区域间基金收缴悬殊，若实现全国统筹，高收入区域的养老保险基金向低收入区域转移。养老金较多的经济发达地区主观上不支持全国统筹的实施成为阻碍因素之一。另外，我国人口分布和年龄结构不均衡的现状也拉大了区域间养老负担比的差异，导致部分地区的养老负担奇高，从而进一步导致人才外流与低生育率等问题，各种因素交织在一起，成为阻碍基本养老保险实现全国统筹的又一困境。

    （二）行政层级庞杂，央地间职能配置错位

    我国是统一的中央集权制国家，最高权力归属中央政府，地方政府高度依赖于中央指示，独立负责意识严重匮乏。在养老保险方面主要体现为：各级政府在养老保险金的征收与补贴上难担重任，向上推诿。央地关系旨在协调中央政府与地方各省区的责、权、利的划分，但我国目前在此方面仍无清晰明确的分界，缺少较为细致的规范。地方政府相对于中央政府事权较多，财权过少，财权与事权不相匹配，从而引发社会公共资源配置失衡，加剧了地区间发展水平的差距，制约养老保险全国统筹的进程。

    （三）地方政府本位思想，企业功利主义

    发展初期GDP是中央考核地方政绩的主要指标，它在刺激地方经济发展过程中起到一定的积极作用，但也存在着较大消极影响。在单纯政绩观引导下，政府在追求地方集团利益时总是容易忽视单纯利于改善民生的如养老保险等公共福利。与此同时，追求利润最大化的企业难以承担养老保险制度本身所要求的社会责任，一定程度上阻碍着养老保险基金的收缴与运用。此外，低层次的统筹层次与管理无序的养老保险基金等因素加剧了企业逃避和延迟缴费的情况出现，引发的结果是：养老保险基金往往难以足额按时收缴，基金总量减少，严重阻碍了全国统筹的步伐。

    （四）社会保险行政体制条块分割，财政管理体制权责不匹配

    从制度层面看，我国养老保险制度呈现“条块结合，以块为主”特征，即中央政府各类职能部门。地方各级政府形成纵横交错的管理模式，使得地方政府各自为政，协同发展难以推进。财税体制改革后，各级地方政府承担了养老保险的主要责任，造成基层财政困难和区域差异加剧的局面。此外，地方政府间的转移支付由于分权制下的财政管理体制的固有弊端而无法正常发挥其资源配置、协同发展的作用。因而当前财政体制是阻碍养老保险全国统筹的重要因素，下一步应进一步深化财政体制改革，着力推进央地财权事权责任划分。

    三、推进我国养老保险实现全国统筹的政策建议

    不断提升统筹层次，进而实现全国统筹是我国养老保险制度发展的整体趋势与重要目标。但现实中存在诸多阻碍因素与困境，各级政府应当在了解现实状况的基础上，充分发挥政府职能，从制度体制层面入手，着力解决种种阻滞和障碍，达到全国统筹这一最终目标。

    （一）强化全国统筹经济基础，创设统一信息服务平台

    我国经济发展失衡严重影响了全国统筹进程，也引发了一系列社会问题。因此应当注重促进区域经济的协调发展，建立科学合理的协同发展机制，培育良好的区域协同关系，推进政府间转移支付顺畅，实现优势互补。另外还应当注意缩小区域经济发展差距，加强基础设施建设以改善人民生活水平悬殊现状，实现民众总体上均等的生活待遇。进入信息化时代，信息成为至关重要的公共资源，因而應当建立一个统一完善、安全稳定的养老保险信息系统，实时准确地登记、更新、整理、呈报、维护本地参保者的个人基本信息，使中央政府与地方各级政府之间实现信息实时共享，既为中央政府统一管理地方养老保险事务提供了依据，同时也可以实现在大数据与云计算基础上对养老保险的精细化管理。

    （二）调整养老保险基金筹资模式，完善基金计发办法

    由于当前条块分割的省级统筹模式，养老保险基金的收入、支出与管理均在各地方内进行自行协调，基金无论结余或缺口均由本级政府进行支配或填补。因此调整养老金筹资模式，使其在全国范围内统筹使用尤为重要。在推进全国统筹的早期，可由中央集中向地方征集一定数量资金形成中央调剂基金，以对存在基金缺口的地区进行财政补贴。随着全国统筹进程的加速，地方政府逐渐将养老保险基金全额集中至中央，由中央政府统一管理调配。另外，在当前我国养老保险基金计发模式下，个人养老待遇与当地经济发展及工资水平紧密关联，但由于各地区工资水平差距较大，此种待遇确定方法在一定程度上加剧了贫富差异，因此在薪酬标准的选择上应采用全国平均工资水平，而非地方平均工资水平，以实现全国范围内的普遍公平，达到全国统筹的基本要求。同时还应配合采取中央返还部分资金作为补偿向低收入地区和人群适当倾斜等措施。

    （三）理顺央地关系与职能，建立养老保险垂直经办体制

    在现行分税制财政体系下，养老保险开支主要由地方负责或中央与地方共同负责。在事权方面，参保登记、基金征缴工作应该由地方政府负主要责任，信息管理、待遇计发工作应该由中央负主要责任。在财政责任方面，中央和地方应当按照实际情况共同承担财政补贴责任，从而有利于平衡央地间财政责任。由我国养老保险实践可知，属地管理模式拉大了地区间的差距，对于在提高统筹层次毫无益处，而垂直管理模式因有利于改善各级政府及相关工作人员的工作效率而更加符合当前全国统筹的要求。因此应当打破“不合时宜”的属地管理模式，重组重启各区域养老保险经办机构，建立统一、独立的专业化管理体系，并建立相关监督体制，在系统内对养老保险的运营流程、基金调度等各方面实行自上而下的监管，从而早日达成养老保险基金统收统支的重要目标。

    （四）强化企业社会责任意识，创新养老保险全国统筹理念

    企业应当树立正确的价值观，规范其内部管理，弘扬企业文化，完善运营和流程的种种规章制度，带动提升社会使命感，增强社会责任意识并积极承担相应的社会责任。同时，政府要利用好媒体舆论力量，完善相关法律法规与政策制度，必要时对相关企业采取强制措施促使其履行应尽的社会责任。另一方面，应当进一步深化养老保险全国统筹理念，使各级地方政府与广大人民了解到全国统筹是符合我国国情、适应社会发展要求的必要趋势。因此下一步应当妥善宏观与微观层面利益关系，充分调动积极性，共同建设新型养老保险制度。除此之外还应加强宣传力度，提高全国统筹在群众的接受度与信任程度，用战略的眼光看待短期效益与长期效益，处理好两者之间关系，全面推进养老保险全国统筹进程。

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