国家治理现代化中的政府责任：基本结构与保障机制
潘照新
摘 要： 政府责任在推进国家治理体系与治理能力现代化的进程中具有重要地位。政府责任的理论与实践是随着时代变迁而发展变化的，并且在不断适应新的社会环境与制度结构的同时创造出新的形态。因此，重新理解政府责任是新时代政府治理的重中之重。社会转型时期全新的国家与社会关系、政府与人民关系、社会治理多元主体的互动关系是政府责任发生变化的客观条件。国家治理现代化中政府责任的基本结构要从基础性责任、理解时代新要求、破解行政体制结构性障碍、增强自主性等方面把握；另一方面，通过完善问责体系、强化问责制度来保障政府责任的履行，也是实现国家治理现代化的重要内容。
关键词： 国家治理现代化；政府责任；责任政府；问责
中图分类号： D035 文献标识码：A 文章编号：1009-3176（2018）03-028-（8）
责任是现代政治社会中的重要价值。对于中国来说，责任不仅是治国理政所秉持的核心理念之一，也是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要动力。正如习近平总书记指出：“决胜全面建成小康社会的伟大进军，每一个中国人都有自己的责任。全党全国各族人民要拧成一股绳，以必胜的信心、昂扬的斗志、扎实的努力投身新的历史进军，朝着全面建成小康社会的宏伟目标奋勇前进。”[1]党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系与治理能力现代化的改革目标，对中国未来国家发展的目标与政治社会改革的前景做出了清晰、科学与全面的界定与概括，并在十九大的基础上进行了拓展与深化。那么，将责任与国家治理现代化结合起来，就需要站在全新的历史方位理解责任，提出关于责任的新的理论体系与制度结构。整体审视国家治理现代化中几个维度的关系，可以认定国家治理现代化的主体是政府治理现代化，在这个环节中，政府责任也将占据核心地位。本文以时代和问题为导向，立足于已有研究成果，结合国家治理现代化的基本背景重新探讨政府责任，试图为新时代下的政府责任研究提供学术资源，丰富政府责任的内涵与外延，拓展对政府责任的认识和理解。
一、政府责任的源与流
从思想史的角度追本溯源，率先对政府责任议题进行详细清晰论述的是古罗马思想家、政治家西塞罗（Marcus Tullius Cicero），他在《论老年 论友谊 论责任》中明确提出了国家责任与政府责任的问题，例如“担任行政职务的人首先必须注意：每个人都应当有属于他们自己的东西；不能打着国家的旗号侵犯平民百姓的财产权”[2]。其后，契约理论思想家霍布斯、洛克与卢梭等人以自然状态为起点，在阐述国家起源的同时扩展了对责任的论证。从政治的角度看，契约论思想家眼中的责任已经从纯粹的伦理要求转变为对公共权力的期待与怀疑问题[3]。也就是说，自从政治步入现代之后，责任从传统的伦理道德主张过渡为“委托-代理”下的关系，如此便奠定了现代政府责任的理论基础，也是现代政府责任理论的内在逻辑。
由此，在明确政府的功能定位、价值基准、行动指向的基础上，可以为政府责任确定概念。笔者认同的观点是，政府责任指“政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务；在这个意义上讲，当一个政府组织在履行了自己的义务时，我们可以说政府是负责任的”[4]。简要看来，政府责任围绕着三个方面展开：首先，政府责任阐明了政府行动指向，即需要做什么，能够做什么，为谁做什么；其次，规范了政府行动范围，即政府什么事情該做以及什么事情不该做；最后，政府在没能够履行好职责的时候需要承担何种后果。然而，需要注意的问题是，既然明确政府和公职人员在整个社会中具有的特定职能和承担的相应义务，就需要在社会的发展与变动中把握政府责任，将政府责任视为一个动态的事物。在现代社会，政府责任的概念从本质上概括了政府的观念定位与制度结构，就目前关于政府责任的研究而言，政府责任理论聚焦于以下几个方面。
1.政府责任的内涵与外延
政府责任的内涵的发展遵循着传统到现代的基本逻辑。英国思想家洛克（John Locke）在《政府论》（下篇）中简明扼要地指出了政府的目的，即“为了人民的和平、安全和公众福利”[5]。近现代社会以来，政府的建立与发展基本上契合了洛克的论述，从传统专制国家的极权统治模式中彻底解放出来，政府责任也随之从纯粹地维护政权稳定转向保证人民福祉，从“父权制”似的责任过渡为人民主权理论下的责任。不过学者认为，笼统地概括政府责任会存在一定的问题，虽然从宏观上看，政府责任可以简单地理解为保障人民权利和增进人民福利，但是从微观处剖析，政府责任也是一个难以回答的问题：“一是因为对人民的权利和福利及其相互关系的理解上可能会产生分歧……二是对各种责任的轻重缓急的认识也可能不一致……三是政府机关和领导人本身的特殊利益往往与责任之间会产生冲突。”[6]从破解这一问题的角度看，无论是宏观思路还是微观解剖，政府责任的基本内容都要始终贯穿对民负责这一根本理念。
政府责任外延的扩大是社会复杂性的具体表征，是政府对复杂环境的调适以及为人民主体性地位进一步凸显的回应。习近平总书记曾指出“群众利益无小事”[7]，也就是说，只要是关涉民众利益的，就都是政府的责任，政府就要积极地去解决。随着社会的纵深发展，人民群众的利益逐渐走向多元，社会也呈现出碎片化的趋势。因而，关于政府责任的研究也逐渐转向不同角度、不同领域、不同层次，从人民福祉为基点，拓展出政府在社会保障、环境治理、公共安全、基本公共服务均等化、风险治理等方面的具体研究，使政府责任理论更具广度与深度。因此，政府责任的研究伴随着社会的发展而发展，政府责任内涵和外延的延展也随着社会的变化而调整，并且在寻求与民众利益之间的同步与平衡。因为政府责任不仅表现出政府自身的价值，也牵扯到广大人民对政府的认同，即政府的合法性。
2.责任政府的建构与形态
与政府责任相伴而生的概念还有责任政府。作为偏正结构的短语，说明责任是对政府的限定。就责任的内涵而言，“责任有两重含义：其一，责任意谓份内应做之事；其二，责任意谓未做好份内应做之事所应受的谴责和制裁。”[8]从这个角度出发，责任政府的内涵可以细化为两个方面：首先，政府必须是负责任的政府，需要将“负责”作为自身行动的准则，即政府的每一个行为都是在履行责任；其次，责任政府本身也承担了可能的消极责任，若不能履行责任或者责任履行不足的时候会受到法律或者相关纪律与规定的制裁。一般认为，责任政府是现代社会的政府形式，是民主政治的组成部分，是责任政治的核心构件。目前，关于责任政府的研究聚焦于其基本属性、取向与实现等方面。
就责任政府的属性而言，有学者认为包含七个方面，即“包括公共责任的法治性、公共利益的至上性、行政责任的确定性、责任对象的公共性、问责主体的广泛性、行政权责的一致性和公职义利的对等性”[9]。从“法治”“公共”“确定”等表达中能够看出，责任政府是现代产物，与现代性紧密契合，在现代政治价值的浸润下建立与发展。也就是说，责任政府是在法治框架下运行的，以公共利益为出发点与落脚点，需要科学化的组织体系与制度结构，因而折射出现代社会制度的稳定性与可预期性。从责任政府的取向来看，责任政府与政府责任紧密相关，但需要注意二者之间的逻辑关系。政府责任是一个比较含混的概念，只是价值无涉地说明了政府的行为清单，而责任政府的取向表明了“责任政府的政府责任”，就为政府责任做了现代价值的限定。具体而言，责任政府的内核着重强调了政府的公共服务与对民负责的责任向度。最后，从责任政府的实现路径来看，目前的研究基本聚焦于制度层面，即完善政府结构、强化权力制约、实施政务公开等内容。另一种视角则以问题为导向，剖析责任政府建设中面临的具体问题以及对应的化解机制。
3.政治问责制的起源与完善
前文谈到，责任的第二重含义在于失责的情况下要受到制裁，所以这是政治问责制存在的必要理由。从思想史的角度看，契约理论思想家以“委托-代理”理论构建了现代政府的合法性来源，阐述了政府的产生方式。“委托-代理”理论的基本逻辑，简言之就是如果代理人不能执行好委托人的意愿，那么委托人有权利将代理人进行撤换。在这个逻辑之下，如果政府不能够正确地履行职责，那么就需要承担一定的消极责任。这就是政治问责制的起源。
所谓问责（accountability），就是指追究和承担责任，其核心是通过惩戒等消极激励手段来构建政府以及政府工作人员全面履行责任的倒逼机制。问责与责任相互对等，有什么样的责任，就需要何种失责惩戒。就现代政府的原则看，问责制是责任政府的基本构件，是评价责任政府的重要标准，“由于政府本身所具有的利益动机、集体行动的逻辑、政府权力的膨胀等特性，如果没有一套严密的政府责任保障机制，政府是很难主动履行其承担的责任的”[10]。一般来说，问责可被分为三类：惩戒性、补救性和政治性[11]。具体来看，问责是一个完整的链条，其中包含着以下几个方面的问题：第一，政府或者政府的工作人员承担了什么责任？第二，其责任的对象是谁？第三，依据什么对其失责行为进行处理？总而言之，没有问责制，就很难说拥有完整的责任制度，责任政府建设与政府责任的落实也就无从谈起。就目前而言，我国已经发展了一套相对完备的问责制度，但是我国的问责体系仍需要针对问题不断完善，突破特定的困局。
二、国家治理现代化中政府责任的基本结构
结构嵌入于环境之中，按照戴维·伊斯顿（David Easton）的系统理论，系统并不是存在于真空之中，而是处于“自然的、生物的、社会的和心理的环境包围之中”[12]，正如前文论述，政府作为政治系统中的重要构成，往往根据社会的发展与客观环境的变化而革新，尤其面对复杂性的现代社会，政府面对的问题将越来越多，所以政府责任也需要呈现出新的内容以回应变化中的社会。对于处于全面深化改革道路中的中国而言，如何界定政府責任在新时期的基本结构，需要理解当前国家与社会的基本特征与全面深化改革对政府提出的新要求。
国家治理现代化是全面深化改革的重要目标，也是中国未来发展的基本路径。国家治理现代化的提出，表明我国的发展模式将在治理体系改革和治理能力提高的基础上加以改变。在全面把握国家治理现代化的基本内涵与基本要求之前，要厘清国家治理体系与国家治理能力之间的关系。从学理角度看，“强大的国家治理能力必须建立在完善、健全的国家治理体系基础上，国家治理能力的现代化也需要国家治理体系的现代化作为根本基础。”[13]这就意味着，国家治理体系对于现代国家治理来说居于基础性地位，只有国家治理体系反映出现代价值，国家治理现代化才能走向全面，才能取得良好的结果。
在明确国家治理体系与治理能力关系的基础上，可以对国家治理现代化中的政府责任加以界定与拓展，进而构建其基本结构。正如十九大报告指出，全面深化改革要“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”[14]。政府作为国家治理体系中的重要组成部分，在整个国家治理系统中处于核心位置，对国家治理现代化的成效起到总体性推动作用。因而，在国家治理现代化的多元主体中，政府治理现代化最能够影响国家治理的成效，把握国家治理的基本方位。而政府责任作为政府行为的总括，其调适是政府治理现代化的表现，也就是说，当政府责任体现了现代化的基本特征与基本要求的时候，就可以认为政府治理正朝着现代化的方向稳步推进。如此，探讨国家治理现代化中的政府责任，需要同国家治理现代化的内涵、要求、环境与路径结合起来。
1.筑牢政府的“基础性责任”
对于政府而言，要紧紧筑牢基本公共服务提供、保障人民福祉的“基础性责任”，在经济发展的客观条件下，以公平公正的方式让改革发展成果惠及全民。政府的一切行为都应该以民众的利益为根本出发点和落脚点，这是现代政府建构的价值基准。十九大重新剖析了中国当前的基本矛盾，即人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[15]。所以，政府的基础性责任需要紧密地同当前的社会矛盾相结合。
在现代国家治理的要求下，民众的利益与福祉更要得到满足，否则不仅国家治理的目标难以实现，执政之基、立国之本也会遭到动摇。因此，政府应该立足于基本矛盾，不断通过履行责任来化解矛盾。在现代化的背景之下考虑民众的发展情况，合理地满足人民群众日益增长的需求，尤其在基本公共服务均等化，缩小区域差距、城乡差距等方面做出进一步的努力。例如，我国在《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》（国发〔2017〕9号）中，详细确定了公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生等8大领域的基本公共服务内容，明确了政府的“兜底责任”[16]。需要注意的是，政府在深化基本公共服务责任的时候要恪守公正的原则，让改革发展成果惠及全民，因为“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”[17]，现代社会正以此为价值，如果失去了这一价值，现代化也就无从谈起。
2.国家治理现代化对政府的新要求
国家治理体系与治理能力现代化要求政府治理的现代化，因而政府责任也应以治理为参照、以“国家治理”的本质内涵为基准，政府既要保持好国家治理现代化的总执行人的角色，还要发挥同其他主体协同共治的总协调人的职责。我们知道，治理蕴含了“多中心”的内容，即现代社会事务的复杂性使得政府不可能面面俱到地处理所有公共事务，要充分地调动起其他主体参与到公共事务的治理之中，用来提升整体的社会活力与社会管理效能。但也需要明晰的是，虽然国家治理以治理为基本内容，但冠以“国家”之名义，本质说明了引导治理的根本主体是党和政府。因此我们所谈到的“国家治理”同西方纯粹的治理理念并不完全相同。但是党和政府之间的关系也反映出了党和政府在国家治理中角色之差异：党在国家治理中发挥总领全局、协调各方的作用，而国家的大政方针需要由政府来具体执行。因而，政府要切实贯彻现代国家治理诸原则，将有利于推动国家治理现代化的方针政策落实下去。另一方面，国家治理是国家领导下不同主体的合作共治，而不同主体在参与公共事务的过程中涉及利益整合与协调问题。政府作为公共权力的代表，具有无可替代的权威性，因此政府要承担起多元主体的协调人的角色，只有不同主体之间优势互补、相互配合，才能达到“善治”的理想状态。
3.破解政府改革的结构性障碍
国家治理体系现代化是制度创新、结构优化的过程。因此，政府责任应在把握时代脉搏的基础上，根据客观环境的变化进行体制机制创新，在优化结构和推动政府创新方面做文章、下功夫。“创新是一个民族进步的灵魂”，无论是科技、政治、经济还是文化，国家的进步必须依赖于不断地推陈出新、革故鼎新。就行政体制而言，我国在时代发展的道路上也践行着创新的步伐，以大部制改革为例，我国在改革开放至今先后进行了6次机构调整，在简政放权、减少职能交叉、提高行政效率等方面取得了重要成就，并且“政府创新奖”的树立也激发了广大地方政府尤其是基层政府采取新制度、新经验来实现地方善治的行动。但我们仍要清醒地看到，我们的行政体制、政府结构仍然存在着问题，依然没有彻底解决权责不一、职责交叉的问题，简政放权还有待进一步落实；“行政发包制”“政治锦标赛”仍然是我国政府体制的结构性问题，深刻地影响了政府责任的全面履行；政府创新的动力较过去稍显不足，等等。由此，在国家治理体系现代化的客观要求下与其在国家治理现代化整体架构的地位，政府责任不仅要进一步深化制度创新与结构优化，还应该寻找问题，对症下药，切实解决好限制政府责任落实的结构性障碍。可喜的是，十三届全国人大一次会议通过了新一轮政府改革方案，也开启了第7轮政府改革的进程。这是国家治理现代化时代下行政体制改革的重大成果，有效地推动了治理体系的优化。不过，不同部门之间的有效配合与相互衔接仍需要实践的检验，地方政府行政体制的配套改革仍需加快步伐、尽快落实。
4.增强政府自主性，提升政府能力
十九大报告提出，“要赋予省级以下政府更多自主权”[18]，这一论断基于的客观背景是，面对日益复杂的局势环境，政府要增强整合利益的能力和解决问题的能力，因而有必要增强政府自主性，进而提高政府处理公共事务的能力。经济生活的变迁会深刻影响到社会，经济的不断发展也是利益不断分化、社会结构不断分化的过程。一些利益集团随着市场经济的纵深发展而不断涌现，甚至成了左右经济发展乃至政治决策的力量。这种市场力量与社会力量对政治生活的裹挟不仅影响着社会公平正义，也会导致国家治理现代化的方向偏离正轨，尤其是利益集团对政府的俘获，不仅成为权力腐败的温床，也使得政府难以制定出符合国家发展与社会整体利益的决策。从这个角度看，推进国家治理现代化的有效突破口在于保证政府的自主性。自主性是自主行动的能力，政府保证自主性一方面可以防止政府受到利益集团的牵制；另一方面能够让政府保持自身决策与执行的能力。国家治理现代化依靠流畅运行的政治系统，需要不断地输入社会各方面的利益，政府再根据现代化的要求进行输出式的回应，才能够让整个治理架构得以和谐运作。如果政府失去了自主性，那么政治系统的输入环节就会形成路径阻塞，政府的回应也会偏颇片面，进而加速了社会分化、影响社会稳定。只有政府保证自主性，才能够保证自身能力，才能够公正地整合各方面利益，为现代化的发展寻求大计、凝聚共识。
三、完善问责制：政府责任的保障机制
现代政治文明与传统政治之间的区别在于公共权力的来源与公共权力如何运用，传统政治中“君权神授”的理论早已失去了解释力，克里斯玛型权威和传统权威被法理型权威所取代，民主成为权力来源与权力运用的基本原则。所以，权力的运用受到制度的限制、对权力的滥用加以纠偏匡正是现代政治的重要原则，这成为问责制度的理念基础。那么，为了保证政府责任的落实，防止政府权力的滥用与责任的缺位，便需要问责制度的保证。如前文所述，问责是根据一定法律、法规的规定对失责行为实施惩戒的制度。谢尔德（A. Shelder）认为，政治问责包括两个基本含义：其一，官员要对自己的行为负责， 即公共官员有义务告知和解释他们正在从事的活动；其二，强制，即问责机构能够对不负责任的权力使用者施加惩罚[19]。从这样的基本框架出发，我们可以提炼出构成问责的几个基本要素：（1）官员的行动是否符合法律的规定或是否履行了责任；（2）官员的行動受到公开的监督，只有受到了公开的监督，官员才能传递出自己是否履责的信息；（3）拥有失责惩戒的制度，包括条文与执行机构。简而言之，问责要解决的是对权力行使的监督与纠偏。
在全面推进国家治理体系与治理能力现代化的历史背景下，随着政府责任的变化，传统的问责机制也需要加以完善。尤其在全面从严治党的新时代，更需要建立系统化、制度化、高效化的问责机制。从这个意义上看，完善问责机制一方面可以理顺治理体系的正常运转，另一方面可以保证治理能力的合理实施。不明确责任、不落实责任、不追究责任，不仅从严治党无从谈起，全面深化改革的目标更加难以落实。结合推进国家治理现代化中政府责任的新特征，完善问责制可以从以下几个方面入手。
1.完善问责的“过程导向”和“决策导向”
问责制是一个完整链条，因此，深刻剖析目前问责制度的问题，不仅要使问责制度立足于“结果导向”，也要强化问责制度的“过程导向”和“决策导向”，从“决策-执行-结果”三个方面打造完整的责任链条。目前，我国的问责制度更多集中于政策执行结果方面的追责，涉及决策问责、执行问责的制度与规定很少，由此形成了问责制度的内在张力，“在现实政治生活中，中国各级政府在公共政策领域依然存在诸多决策失误，但对其却缺乏有效的问责制度加以约束，从而造成决策失误多发与决策问责缺乏的矛盾现象。”[20]十八届四中全会提出了“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”来弥补这一制度的缺陷，但其中还有一些问题需要明确与解决：第一，何种意义上为重大决策；第二，一般决策的责任追究如何同重大决策的责任追究形成相互配合的制度体系；第三，在现有党政关系与多元决策的客观现实下，如何追本溯源地对决策进行有针对性的问责。可见，将决策导向、过程导向与结果导向整合到完整的问责链条中也关涉到问责体系的健全与理顺。其一，需要明确决策主体，划清个人决策与集体决策的界限与党政决策的关系，解决好“出了问题找谁负责”的问题；其二，添加决策问责制度体系中的决策责任倒查机制设计，整合决策责任倒查的前提、决策责任倒查的内容与决策责任倒查的方式；其三，明确决策类型，从决策的基本动因、决策涉及的广度、决策带来消极影响的程度来决定问责力度。
2.合理配置问责机构、制度、条例的关系
处理好不同问责机构之间的关系，整合问责力量，实现不同问责制度与问责条例之间相互补充、相互配合。就现实来说，我国的主要问责机构是中国共产党下属的纪律检查部门，而其他问责机构的力量并没有有效发挥出来。因此，要在保证党内问责机构与行政问责机构充分发挥作用的同时，进一步凸显其他问责机构的职能。以人大和政府部门的关系为例，根据法律规定，我国的政府是由各级人民代表大会产生、受其监督并对其负责，因而人大及其常委会也应该成为主要的问责机构。然而，目前我国人大的问责作用彰显得不够全面，“人大作为国家权力机关在宪法意义上的重要地位并未在我国实际政治生活中得以完全实现，这既是导致当前问责制度建设诸多不足的一个根源，同时也是推动问责实践取得突破性进展的主要制约性因素。”[21]此外，在全面推进国家治理现代化的新时代下，社会问责、公民问责的制度也应该逐步建立起来，从而体现多元共治的内涵。另外，在全面从严治党的要求下，党中央相继出台了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》等问责条例，对责任要求、问责方式、问责力度等方面做出了详细的规定，但需要注意的是，要注重不同问责条例之间的关系，形成呼应与互补，防止条例之间产生交叉，进而对问责带来困难。
3.延伸问责领域，逐步涵盖社会与公民多主体
国家治理体系与治理能力现代化的主体由执政党、政府、社会与公民共同构成。因此，除了执政党与政府之外，社会与公民也要在国家治理中扮演角色、承担职能。在此基础上，要拓展问责的涵盖范围，使问责逐渐从政治领域延伸到其他领域，渐进地明确社会与公民的责任。尤其对于社会而言，社会力量对公共问题的处理与公共事务的参与是现代国家治理的重要组成部分。例如，社会组织对政府职能的承接、政府与社会组织针对某一项议程的合作、政府购买社会服务等都是社会力量崛起的体现。然而，当社会在治理过程中出现问题、造成不利影响的时候，除了法律的惩戒之外却没有针对性的问责机制。由此，一方面社会力量要始终不渝地遵循国家法律法规，根据规则有序合理地健康发展，切实增强自身的社会责任意识和诚信意识；另一方面要逐渐地完善社会责任报告制度，在政府与社会合作的事务上划分政府与社会之间的责任关系，建立专门针对社会的问责机制来保证社会力量的合理履责，等等。整体来说，对国家治理中其他主体的问责要依靠多元主体之间的互相监督，实现自我约束与外部约束的有机统一。
四、结 语
强化责任，建立一个责任政府是现代国家的核心问题之一，对于我国而言，责任政府的建设不仅要紧扣现代社会中责任的内涵与政府的功能，而且要在国家治理现代化进程中不断调适、不断创新。国家治理现代化的主体是政府治理現代化，那么在这个环节中，政府责任将占据着核心地位。
本文以传统政府责任的相关理论为基础，探讨国家治理现代化时代政府责任的新问题与新结构，并从制度保障的角度论述保证政府责任落实的相关机制，突破了传统政府责任研究的局限，一方面从新时代的维度重新提炼政府责任的重要性；另一方面试图构建一个系统化的政府责任体系。从这个意义上看，在国家治理现代化的背景下重新探讨政府责任，立足于新时代拓展政府责任的理论与实践，不仅有利于深化对政府的认识，也有利于推进政府创新步伐，提供相关有价值的政策建议，通过制度优势同国家治理现代化相互配合、共同促进。总之，建构完整的政府责任理论，不仅要着眼于内涵本身，也要将讨论的视野放到现代社会，提出有针对性、有历史性的政府责任理论。所以，政府责任的发展是一个未竟的事业，同时也需要将理论不断地转化为实践，不断地探索、试错、创新。
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