完善我国现行养老保险制度的基本思路与对策建议

    龙磊

    【摘 要】 养老保险是社保体系的基本组成部分，是改善民生福祉不可或缺的一环。由于我国经济社会的发展转型以及人口老龄化步伐的加快等客观因素的存在，现行养老保险制度已不能很好地适应时代的要求，许多问题和缺陷逐一暴露。为此，对我国现行养老保险制度如何改进的思考显得尤为重要。

    【关键词】 养老保险 老龄化 问题与对策

    改革开放以来，我国经济社会得到了长足的进步和发展，在不断的摸索中逐渐构建起一套较为完善的社会保障制度，极大地丰富了我国的社会福利体系，维护了广大人民群众的基本权益。养老保险是社保体系的基本组成部分，截至2018年底，城乡居民养老保险参保人数达52392万人，对保障老年人基本生活、维护社会稳定、促进收入再分配具有重要的现实意义。2018年审议通过的《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》强调，要建立激励约束有效、筹资权责清晰、保障水平适度的城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制，推动城乡居民养老保险待遇水平随经济发展逐步提高。现行养老保险制度体系难以适应经济社会的快速发展，加强对养老保险制度的研究，深入分析现行养老保险制度的不足，是目前我国完善社会保障体系的重要命题。

    一、我国现行养老保险体系面临新挑战

    （一）人口老龄化加剧

    深度人口老龄化对我国的养老保险制度提出了更高要求和挑战。据统计，2015年我国老年人口数量达2.22亿，老龄化水平高达16.15%，预计到2020年，中国60岁以上老年人数量将增加到2.55亿人。随着老龄化加剧，养老金领取人数大幅增加，部分地区已出现养老金当期收不抵支的情况，需要依靠財政补助来确保养老金按时足额发放，对当地财政支出和经济发展带来了极大的压力。

    （二）区域发展差距明显

    区域差异是我国养老保险现阶段的实情，是建立统一的养老保险制度的主要障碍。一是省际养老保险发展存在差异，由于人口年龄结构不同、经济发展水平不同，导致各地区养老保险的缴费率和结余率存在差异。二是城乡养老保险发展存在差异，由于城乡居民的收入和生活水平不同，居民的参保意愿和缴费档次也有所差别，导致了城乡二元养老保险的现状。

    二、我国现行养老保险制度存在的问题

    （一）相关制度体系不完善不合理

    一是我国关于养老保险的法律法规不健全，导致养老保险制度的实施缺少法律依据，管理运营存在困难。《中华人民共和国社会保险法》对养老保险制度的明文规定不够细化，针对养老保险制度的法律法规还停留在部门政策规定层面，缺少一部专门针对养老保险制度的法律，使得养老保险在基金筹集、基金管理、养老金发放、养老金运营等方面缺乏必要的法律管束，存在很多问题。二是制度设计缺乏顶层设计。目前我国养老保险体系呈“第一支柱负担过重，第二支柱发展不充分，第三支柱尚在试行”的失衡局面，这是缺乏对结构功能互补、项目合理细分、制度科学设计等综合性考虑所导致的后果，严重制约了我国养老保险体系的长期健康发展。

    （二）养老保险基金管理运作能力不足

    一是隐性债务不断增加。以前我国的养老保险收缴实行现收现付制，通过代际间的财富转移来保证养老金的支付，因此形成养老基金的隐性债务问题。虽然现阶段我国养老基金采用“统账结合”的方式，但以前现收现付制造成的影响并没有完全消失，而是转化成了隐性债务。二是养老基金投资收益低。由于养老保险基金对于国民福利和社会稳定的重要性，其投资态度采取审慎原则，主要投资安全性高、流动性良好和风险程度低的金融工具，整体投资风格偏向保守。

    （三）养老保险基金统筹层次偏低

    目前，我国养老保险采取省级统筹模式，养老基金统筹层次低，导致国家制定的统一制度容易沦为地方性制度安排，各地区人口年龄结构的差异致使地区间事实缴费率存在差别。同时，省级统筹模式下，地方政府为谋求自身利益，采取压低工资基数、缴费比例等方式来维护自身利益，造成养老保险政策扭曲、基金结构性缺口不断膨胀，增加养老基金运营的管理成本。另外，统筹层次低还导致各地养老基金结余率存在差异，各省间的结余基金差距巨大且无法在全国范围内进行调剂使用，削弱了养老保险基金投资营运和保值增值的规模效益，进一步影响全国养老金的收支平衡调剂能力及持续性。

    （四）基金运作存在严重的效率损失

    养老保险作为一项福利制度，协调经济发展的作用也极为重要，但这一功能却长期被忽视。一是养老保险的双轨制改革使得国企改制，一大批国企员工未到法定退休年龄就已经退休，退出劳动力市场，而国家承担了他们的超额养老金支付。二是养老保险将“退而不休”的居民也纳入覆盖人群中，他们的存在严重干扰了正常的劳动力市场机制。三是养老保险效率损失问题还体现在劳动力资源的错配上。双轨制下养老关系的地区转移接续程度差，但并轨之后，这些问题并没有得到妥善解决;且企业对于养老金承担压力较大，参与社保的企业由于高缴费率要承担更多的用人成本，导致这些企业的行业竞争力降低。

    （五）企业补充养老保险发展动力机制明显不足

    企业自身的动力机制不足是制约养老保险发展的关键因素。企业自身经济实力、企业家意愿、企业经营管理体制等因素对建立长期性的养老保险计划及完善企业年金制度投入会带来种种潜在限制。激励机制未能充分形成，政府税收优惠政策的激励作用不明显，个人缴费部分的税收优惠政策难以得到体现，同时部门企业对发展企业年金等员工福利计划存在认识偏差，企业内在动力机制明显不足。国家对企业发展年金制度的经济激励并未对企业动力机制产生积极影响，这是导致我国企业年金计划无法如欧美国家那样快速发展的一个重要因素。

    三、完善我国基本养老保险的政策建议

    （一）合理划分养老金体系的三个层次

    一是扩大养老保险缴费覆盖面，积累更多的养老金，使个人账户得以运转。二是制定完善相关的法律法规，加强对养老金运作、企业年金收缴的监管，为企业年金制度的实施提供法律依据，加强企业年金作为第二支柱的养老作用。三是加大政府宣传，鼓励居民有计划地参与个人储蓄性养老保险，加强职工的自我保障意识参保积极性。