抽象行政行为行政诉讼制度的思考

    蒋天雪

    摘 要：在对抽象行政行为进行全面论述的基础上，分析其纳入到行政诉讼受案范围的必要性和可行性，并提出修改建议，构建抽象行政行为行政诉讼新制度。

    关键词：抽象行政行为；可诉性；受案范围

    我国的《行政诉讼法》在保护行政相对人的合法权益方面起到了重要的作用，但在它第12条第2款中明确指出，对于由于行政法规、行政规章或者行政机关制定、发布的有着普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不进行处理。行政诉讼法制进一步得到了发展，人们逐渐不能接受行政诉讼法的这一规定。

    1 抽象行政行为概述

    抽象行政行为是相对于具体行政行为的一个学术概念，它指的是行政主体作出的一种规定，只对行政相对人具有普遍约束力，也就是制定行政规则的行为。在我国范围内，依据效力等级不同抽象行政行为可以分为下面三种：行政法规、行政规章和行政机关制定发布的有着一定约束力的决定和命令。

    2 抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围的可行性

    （一）具有宪法依据

    我国宪法第5条明确规定：所有国家机关、武装力量、各个民主党派、社会团体、企业单位、事业单位都一定要遵守国家法律规定。不管哪一层面出现了违法行为，都要进行追究。不管什么组织或个人都不能凌驾于法律之上。在此基础上，行政机关对抽象行政行为、具体行政行为所做出的规定则一定要求在法律许可范围内，假如出现违法行为则一定要进行处理。宪法第41条也明确指出：凡是中华人民共和国的公民，只要发现国家机关、国家工作人员存在违法行为，可以向国家机关进行检举、申诉、控告。

    （二）司法权不会过多干预行政权

    当前我国法院可以依法审查行政机关的一切行政行为，这是国家和权力履行监督和分工的职责。在行政诉讼范围内引入抽象行政行为，司法权则会在较大程度上制约行政权，就有可能形成西方国家的三权分立现象，这种现象不符合我国的人民代表大会制度。所以如果将抽象行政行为引入行政诉讼范围内还需要进行深入研究。但是，将抽象行政行为引入行政诉讼的受案范围不会形成三权分立的局面。西方发达国家的三权分立其主要特点是三个机关之间互相制约和实现权力分离。而我国基于人民代表大会制度的三种权力之间的关系是分工和监督，行政权受制于司法权，而在国家机关中起到关键性作用的则是全国人民代表大会，对府两院进行监督，但一府两院不对全国人民代表大会有监督权。因此，在这种情况下，司法权虽然过多限制行政权，但不会出现干预行政权的情形。

    3 抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围的建议

    （一）修改行政诉讼法

    如果把抽象行政行为引入行政诉讼的受案范围则一定要修改行政诉讼法。进行修改时要坚持两个观点：一不能改变行政法的目的。行政法的主要目的就是依法严格控制行政权力，也就是杜绝出现滥用权力的现象，以保证人民的权益不受侵害。二法治领域的司法最终原则。进行司法审查主要就是为了保证公民、法人、其他组织的合法权益不受侵害，以维护统一宪法秩序和宪法尊严为主要原则。建议把《行政诉讼法》第5条、第11条、第17条、第27条、第32条、第41条、第54条等条款中的具体行政行为改为行政行为，同时把第12条第2款中的行政法规、规章或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定、命令的条款予以删除。

    （二）规范提起诉讼的条件

    把抽象行政行为引入行政诉讼受案范围后，只有当行政相对人的合法权益受到侵害时才能提起诉讼。一提起诉讼的原告只能是抽象行政行为相对人或检察院。在提起诉讼的基础上，抽象行政行为相对人的范围不能任意扩大，诉讼原告应该是抽象行政行为直接影响到的对象和检察院。检察机关履行法律监督的职责，因此人民检察院应当具有行政诉讼中提到的国家和公共利益的权利。二相对人或检察院提起诉讼，则只有当其合法权益受到侵害时才能提出。只有当相对人的合法权益受到侵害时就可以以自己的名义提起行政诉讼，而只有当国家利益或公共利益受到损害时，检察院才能提出公益诉讼，这是在行政诉讼制度中把抽象行政行为引入受案范围的基础条件。

    总之，构建抽象行政行为行政诉讼新制度，首先应确定抽象行政行为的确切含义，不能只在理论争辩层面采用所谓的通说，而应该在法律上明确规定抽象行政行为和具体行政行为的种类划分；其次应将抽象行政行为种类明确划分为行政法规、行政规章和行政规定；最后根据我国的现实情况将抽象行政行为分三个步骤全部纳入行政诉讼的受案范围，第一步先将行政规定纳入行政诉讼的受案范围，第二步随着司法实践经验的积累，再进一步扩大到行政规章，第三步将行政法规在内的所有抽象行政行为全部纳入行政诉讼的受案范围。因此，只有将所有的抽象行政行为全部纳入行政诉讼的受案范围，法院拥有既可以依申请也可以依职权对抽象行政行为进行专门审查或者附带审查的权力，对违法的抽象行政行为作出撤销、要求改变或者确认违法的判决，才能对行政机关的行为予以有效的监督和控制。我们并不否定对抽象行政行为进行规范和控制的现行体制，我们强调的是将抽象行政行为全部纳入行政诉讼的受案范围，以便发挥更好的作用，从根本上扭转抽象行政行为违法不受制约，肆意损害行政相对人合法权益的局面。伴随着民主与法制的发展进步，公民权利意识和法律意识的增强，将行政行为置于司法监督之下已经成为了一种必然的趋势。

    参考文献：

    [1] 刘昕.抽象行政行为可诉性[J].法制与社会. 2011（07）.

    [2] 李栋梁，丁钊.抽象行政行为必将纳入司法审查范围[J].改革与开放. 2011（02）.