为基层减负背景下“文山会海”整治研究
摘? ? ? 要：“文山会海”是有违法治精神的不作为行为。长期以来，“文山会海”仅被视作违纪行为而逃脱法治视野。行政体制存在弊端、机关运行保障专门性立法不完善、公共信息公开不畅、事后监督体系乏力、机关治理理念滞后等是“文山会海”屡禁不止的主要根源。对“文山会海”进行整治是国家治理体系内部的一次深层次“胃镜”体检。在此过程中，应适当借鉴国外有益经验，持续深化行政体制改革，加快国家层面的机关运行保障立法步伐 ，逐步完善公共信息公开机制，全方位强化权力监督体系刚性约束，强化机关治理意识，进而从根本上破除“文山会海”这一痼疾。
关? 键? 词：“文山会海”;公共行政主体;行政体制改革
中图分类号：D630.1? ? ? ? 文献标识码：A? ? ? ? 文章编号：1007-8207（2020）02-0029-11
作者简介：张远照（1989—），男，云南宣威人，中共重庆市委党校（重庆行政学院）法学硕士，研究方向为宪法学与行政法学。
“文山会海”是国家治理进程中公共行政主体①的一种不作为行为，是国家治理体系和治理能力现代化进程中不可忽视的机关弊病。长期以来，“文山会海”仅被视作机关内部的一种轻微违纪行为，这种弱化处理不仅妨害了国家利益、社会公共目标的实现，亦为形式主义、官僚主义、本本主义、权力寻租等不正之风提供了生存土壤。“文山会海”看似小事，实则关系国家兴亡之大事。“文山会海”一定程度阻碍了“四个全面”战略的贯彻落实，侵蚀了机关运行的整体质量与效能，浪费了大量国家公共资源，损害了政府公信力，不利于法治政府、责任政府、有限政府、阳光政府、服务政府等建设目标的实现。对“文山会海”进行整治是公共行政主体进行自我修复的最佳选择，是国家治理体系和治理能力现代化进程中的一次“胃镜”检查，这个过程无疑具有“刀刃向内”“刮骨疗伤”的阵痛性质。运用法治思维和法治手段对“文山会海”加以整治，确保公共权力在法治轨道内运行，对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大的理论与现实意义。
一、“文山会海”的本质探究
长期以来，“文山会海”这一顽症久治不愈。究其根源，除了单纯地将“文山会海”视作“作风问题”“违纪问题”而弱化处理之外，将其移出法治视野的做法更不可取。从本质上看，“文山会海”是违反法治行政的不作为行为。
（一）“文山会海”有违合法行政原则
合法行政原则要求公共行政主体的活动应严格恪守有法必依和无法不为的基本理念。有法必依强调公共行政主体的职能活动应严格遵循法律精神，无法不为则要求公共行政主体在无法律授权的情况下禁止作出影响公民合法权益的决定。[1]而“文山会海”的典型表现是你发文，我发文，大家都为发文而发文;你开会，我开会，大家都为开会而开会，这种重形式轻落实，“雷声大，雨点小”的现象无疑是一种消极不作为行为。[2]首先，“文山会海”并非是为了真正解决改革和建设进程中不断涌现的新问题，而是一种“以会议贯彻会议，以文件落实文件”的“空对空”行为。其次，由于深陷形式主义的“泥潭”，“文山会海”削减了公务人员在全面深化改革过程中的主观能动性、责任心，为权力寻租、权力腐败、权力滥用、权力越位等法治乱象提供了温床，助长了官僚主义、文牍主义、形式主义等不正之风。再次，“真开会，真发文，假落实”等歪风邪气不仅浪费了大量公共资源，也损害了政府公信力。说到底，“文山会海”是一种以合法形式掩盖非法目的的行政不作为行为，如若任其蔓延，就会与全心全意为人民服务的宗旨渐行渐远，并最终威胁到党的执政根基。[3]
（二）“文山会海”有违合理行政原则
合理行政原则要求公共行政主体的活动应同时符合法律授权目的、比例原则和不偏私的法治理念。之所以说“文山会海”有违合理行政原则，理由在于：首先，“文山会海”违反了法律授权目的。履行公共职责是公共行政主体行使职权的逻辑前提，且该职权具有天然的公共性，任何违反权力运行逻辑和公共性特征的权力行使注定是一种权力滥用骗局。[4]作为一种公共行政手段，发文开会固然具有统一行政效率、确保公共目的得以落实的功能，但“文山会海”无疑是一种形式与内容、手段与目的严重悖离的“彩排”，脱离了法治轨道并为权力越位、错位、缺位等法治乱象提供了生存土壤。其次，“文山会海”违反了比例原则。比例原则主要包含三个方面的内容即适当性原则、必要性原则和狭义比例原则。[5]适当性原则强调公共行政主体所采取的行政措施必须能够实现公共行政目的或至少有助于公共行政目的达成且手段正确;必要性原则强调在适当性原则已获肯定的基础上，公共行政主体在能达成法律目的诸方式中应选择对公民权利侵害最小的方式;狭义比例原则强调公共行政主体所采取的行政措施与其所达到的目的之间必须合比例或相称，即公共行政主体行使权力时面对诸多可行方案应对方法与目的进行权衡并选择更有利者而为之。然而，受官僚主义、文牍主义、形式主义等不正之风的影响，即便存在多种优于发文开会的公共行政手段，部分公共行政主体亦怠于严格区分，以至于发文开会的实效性、时效性、可接受性、合理性等考量因素被搁置一旁，“文山会海”成了落实工作的常态化形式。再次，“文山会海”违反了公平公正理念。发文开会等公共行政手段的使用应秉持合理、善意、不偏私的公平公正理念，故此是否选择发文开会等公共行政手段只应考虑与公共目标落实相关的客观因素而非个人因素。但一些公共行政主体在私人利益、部门利益的诱导下，变相通过通知、批復等文件或报告会、庆功会、表彰会、总结会、交流会、培训会等形式以达成满足领导欲、权力寻租等私人目的，这也为“文山会海”提供了繁衍空间。
（三）“文山会海”有违高效便民原则
行政效率是检验公共行政的试金石。高效便民理念要求公共行政主体应恪守行政效能和执法为民的理念。一个高效便民的政府可通过多种手段满足人民日益增长的物质文化美好需求，进而提高公信力。然而，违反了行政效能和执法为民理念的“文山会海”在现实中却屡有发生。部分公共行政主体开会发文更多旨在满足政绩工程和考核指标或应付检查，而非提高行政效率。这种不作为行为不仅造成了公共资源浪费，延缓了职责的履行期，还给公众增加了诸多负担，更遑论高效便民原则之落实。
（四）“文山会海”有违权责一致原则
权责一致原则要求公共行政主体的权力应与职责相一致，即公共行政主体的活动应受有权必有责、用权受监督、违法必追究、侵权须赔偿理念的规制。而“文山会海”严重违反了权责一致原则，已经成为文牍主义、繁文缛节、行政效率低下的代名词。首先，“文山会海”具有潜在危害性，是庸政懒政行为。“文山会海”不仅隔离了公共行政主体与人民群众间的密切联系，还损害了公共行政主体的权威，侵害了公共利益。其次，“文山会海”具有扩散性。在我国现行行政体制层级众多的情况下，如果“文山会海”得不到有效遏制，“红头文件满天飞”“捧场会议”等现象极易扩散并传染到整个公共行政体系。再次，“文山会海”具有隐蔽性。由于一些公共行政主体习惯于将发文开会视作上令下达、传递旨意的内部管理手段，发文开会的内容、议题、会议地点等相关信息自然很少对外开放。“文山会海”缺少外部监督，也使得权力腐败成为可能。
（五）“文山会海”有违诚实守信原则
诚实守信原则要求公共行政主体在履行职责时应牢记人民群众的委托，通过发文开会等公共行政手段形成的公共信息应全面、真实和准确，且通过发文开会等公共行政手段对人民群众作出的承诺亦不应出尔反尔。但实践中，部分公共行政主体将发文开会当成其处理政务的唯一途径、前置程序、必经程序，这种做法无疑使行政权力游离于法律规制的边沿，既违背了人民群众的嘱托，克减了行政效率，也违背了法治政府、责任政府、有限政府、阳光政府、服务政府建设的宗旨，使公共行政主体的公信力受损。[6]另外，“文山会海”重形式轻落实的特征也使得文件、會议内容的真实性、准确性、全面性以及相应承诺的有效性都有待商榷。
（六）“文山会海”有违程序正当原则
权力应行使于阳光下。权力具有天然扩张性，为防止其逾越法治界限，行政权力的行使应以“看得见，摸得着”的方式运行。否则，行政权力在封闭垄断的环境下必然异化为难以驯服的“怪兽”。具体到法治实践中，公共行政主体的文件、会议内容除法定不公开情形外，不仅要向人民群众开放，同时还应为人民群众表达意见提供渠道。这就要求公共行政主体应将发文开会过程中所形成的非涉密公务、政务、财务等公共信息公之于众，以保障人民群众的参与权、监督权等基本权利。但实际上，部分公共行政主体将发文开会视作一种内部行政管理手段而拒绝对外公开，即便公开也只是走个过场，这种单方性、内部性、封闭性的意志表达无疑违反了程序正当原则。
二、“文山会海”之归因分析
（一）行政体制存在弊端
⒈行政体制自身原因。一方面，我国人口众多、幅员辽阔的客观事实决定了行政权力的行使必须依赖于多层级、多职能分工的公共行政主体，但这种行政层级较多的事实在特定时段内亦为“文山会海”提供了看似正当化的解释;另一方面，各级公共行政主体领导与被领导、命令与服从的关系为少数公共权力主体滥用发文开会的自由裁量权提供了空间，一定程度上也促成了“文山会海”的出现。
⒉公共行政权责配置失衡。一方面，各级公共行政主体的决策权与执行权配置失衡。我国现行的公共行政层级体系主要分中央、省（自治区、直辖市）、地级市、县、乡五个层级，地级市及以上公共行政主体拥有相应程度的立法权和重大问题决策权，县乡两级公共行政主体则主要行使执行管理权。实践中，为细化并落实上级公共行政主体的路线方针政策，发文开会成了常态;另一方面，党政机关间的决策权与执行权配置界限模糊。党和国家机构改革中关于党政机构合署办公和合并设立的探索，有助于实现决策权与行政权的统一，提升行政效能。如果将党组织的决策权与公共行政主体的行政权分别看作政治意志的表达与执行并严格付诸实践，相信“文山会海”现象会有所缓解。但需注意的是，党政机构合署办公和合并设立在一定程度上会模糊党政之间的责任分担。如此一来，部分党政机构在行使行政权力时所引发的“文山会海”常常被视作是作风问题从而排除在法治视野之外。
（二）机关运行保障立法不完善
机关运行保障管理是一项涉及经费预算、公共资产、办公用房、公务用车、会议活动、政府采购等工作的内部管理活动，对于控制机关运行成本、提升政府施政效能、增强政府公信力具有重要作用。目前，我国关于机关运行保障方面的立法尚不完善，这也成为整治“文山会海”的一大障碍。
2001年9月26日，中国共产党第十五届中央委员会第六次全体会议通过《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，明确提出改进领导方式和工作方法。随后，不少地方或采取具体措施或出台规范性文件对“文山会海”进行整治。例如：2002年1月30日，河北省发布《中共河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅关于进一步精简会议和文件及领导同志事务性活动的若干规定》，要求严格控制会议规格、规模、次数和会期，切实改进会风，压缩会议活动经费，从严控制发文数量;2005年5月26日，安徽省发布《中共安徽省委办公厅、安徽省人民政府办公厅关于进一步精简会议、文件和领导同志事务性活动的若干规定》，要求从严控制各类会议，大力精简各类文件，切实减少领导同志事务性活动;2008年1月31日，湖北省发布《中共湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅印发〈关于进一步精简会议文件的规定〉的通知》，要求切实改进会风、文风、话风，防止“文山会海”回潮;2009年9月初，山西省太原市委出台《关于进一步加强领导干部作风建设的意见》，要求各级机关精简“文山会海”，让领导干部抽身出来，集中精力下基层调研或处理重点问题，并确定每月最后一周为“无会周”;2014年11月19日，广东省广州市发布《广州市人民政府关于印发市政府系统全市性会议（活动）若干规定的通知》，规定以市政府名义召开的会议每年不超过15次，以市政府名义召开的会议不超过300人，以部门名义召开的会议不超过200人，市领导在全市性会议上的讲话不超过50分钟，单位代表发言人数不超过5人，每人发言时间不超过8分钟;等等。总体而言，地方性立法实践在整治“文山会海”乱象上取得了一定的成效，为国家层面的专门性立法提供了丰富的素材，但其也存在诸多不足：立法层级低，且各地立法标准不统一，既不利于规范化治理“文山会海”，亦违背了法制统一原则;立法质量不高，缺乏科学性与可操作性;立法缺乏刚度、深度与力度，责任追究亦不到位;政出多门，立法规范层级效力冲突、规范名称杂乱等问题时有发生，如单就立法规范名称而言，就有通知、批复、条例、办法等多种称谓。2018年，机关运行保障管理相关立法项目正式列入全国人大常委会立法规划，这充分表明我国已加快了推进机关部门管理工作法治化、标准化、规范化的步伐。但该法尚处于规划阶段，离正式出台尚需时日。换言之，我国尚无全国性、高层次、统一性、专门性的机关运行保障立法，这无疑会给“文山会海”的整治带来诸多困难。
（三）公共信息公开不畅
阳光是最好的防腐剂。我国《宪法》第二条、第十二条、第二十七条、第四十一条分别规定了人民享有国家事务的参与管理权，全体公民（包含公职人员）具有对公共财产不可侵犯的义务，国家机关实行精简原则、提高工作效率及反官僚作风的义务、公民享有对公职人员的批评、建议、申诉、控告或检举等基本权利。①从中可以看出，公共行政主体兼具保护公共财产不受侵犯，实行精简原则、提高工作效率及反官僚作风，保护公民知情权、監督权得以实现的基本义务。这里的“基本”二字意味着上述权力（利）或义务具有不可或缺性、生活必需性、不可转让性等特征。就公民的参与权、监督权而言，一方面，公共行政主体应采取相应措施允许公民参与到国家事务实际履行过程中来;另一方面，除发文开会内容涉及法定不公开情形外，公共行政主体行使职权过程中所形成的与公益有关的政务、公务、财务等公共信息应当公开。众所周知，发文开会作为一种公共行政手段，是一种履行公共职责的行为，这期间产生的公文、会议记录内容除涉及国家秘密、个人隐私或商业秘密等情况外，理应纳入公共信息公开范畴向公民、法人或其他组织公开，并允许公民、法人或其他组织查阅、复制或公开报道。然而，现实中，部分公共行政主体将政务、公务、财务等公共信息视作“保密信息”，即便是迫于情势必须公开，也是“只报喜不报忧”，有选择性地公开。这不仅使公民的参与权、监督权受阻，亦为“文山会海”提供了生存空间。
（四）事后监督乏力
在整治“文山会海”方面，我国现行的监督体系既有宪法层面的监督，亦有法律层面的内部和外部监督。详言之，宪法层面的监督依据主要体现在《宪法》第二条、第十二条、第二十七条、第四十一条等条文中。法律层面的内部监督主要有公共行政部门间的层级监督、审计部门监督、容错纠错机制等;外部监督主要有人大的监督，监察委员会的监督，检察院的公益诉讼监督，法院的行政诉讼监督，公民的信访、控告、申诉等。然而，从监督体系的实际运行情况看，监督的深度、广度与力度尚显不足。例如：在人大监督方面，《宪法》第二条明确将原本属于人民的监督权力整体性委托给了人大机关，但对于“文山会海”的治理，受限于会期、专业分工、人员配备等诸多主客观因素，各级人大的立法监督、财政监督、质询、政府工作报告审议、预决算审议、特定问题调查等监督方式尚未发挥其刚性约束作用;在审计监督方面，发文开会等公共行政手段的行使依赖于一定的财政基础，而审计、财政等管理“钱袋子”的政府职能部门依法履行监督职责只是一种内部监督手段，监督范围和强度十分有限;在司法监督方面，我国目前的司法审查只限于公共行政主体的具体行政行为领域，发文开会等内部行政行为、抽象行政行为等则被排除在外。由于尚未建立机关权限争议解决制度，法院也无法受理因“文山会海”而引发的行政诉讼案件。
（五）机关治理意识有待增强
实践中，公共行政主体的机关治理意识仍有很大提升空间。一方面，发文开会被部分公共行政主体视作机关绩效评价的“指标之王”，这使得一些公务人员将全部精力放在“玩文字游戏”“搞修辞手法”方面，本应履责实干的他们反倒成了“文学家”“艺术家”;另一方面，由于机关治理意识淡薄，有的领导干部将发文开会作为工作已经落实的依据，会议规格越高、发文数量越多说明对工作越重视，发文开会成了“观赏性作秀”。有的领导干部以发文开会为手段来满足其“存在感”“领导欲”，甚至将发文开会当成为其不作为行为免责的理由。
三、整治“文山会海”的对策建议
（一）持续深化行政体制改革
⒈加快推进大部制改革。大部制改革能够对现有的公共行政主体进行有效整合，改变公共行政主体繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。推进大部制改革契合国家治理体系和治理能力现代化的基本要求，不仅有助于克服部门林立、机构臃肿、职能重叠、互相推诿等治理乱象，亦有助于抑制“文山会海”的发生。
⒉把握逆向领导机理，提升逆向领导能力。组织效能的最大化，绝不是通过单纯强调上级的单向领导力就能实现的，必须同时发挥上级的正向领导力和下级的逆向领导力的作用，找准各自决策能力配比的平衡点，实现权力在上下级之间的最佳配置。[7]针对我国行政层级体系中决策权与执行权失衡的问题，一方面，县乡两级公共行政主体应坚持问题导向与目标导向相结合的理念，发挥“战斗机”“加速器”“反馈器”的作用，在权限范围内深入调查研究、自由决策并对最终结果负总责。[8]对于具体工作中出现的新问题新情况新矛盾应如实向上级反映并提出相应意见建议，而非通过发文开会规避责任;另一方面，中央、省（自治区、直辖市）、地级市等具有决策权的上级公共行政主体应改变“命令——服从”的思维定式，合理配置县乡执法主体权责。发挥“收集器”“处理器”“稳定器”的作用，对来自下级的各种意见建议进行去粗取精、去伪存真的分析判断、归纳总结，因势力导地促进正确决策的贯彻落实并在实践中不断修正完善。[9]如此一来，上下级公共行政主体形成合力，联动协同治理，亦能有效避免“文山会海”风过回头。
⒊重构公共行政主体内涵。传统观念认为，我国的公共行政主体主要包含行政机关和法律法规授权的组织两大类。但随着行政体制改革步伐的加快，在一定时期内，以党政合署办公为代表的多主体联合执法现象必将频现。另外，随着多元化参与、多中心治理、分散式治理等公共治理概念的渗入，传统的公共行政主体范围难免显得太狭窄。因此，有必要将现实中实际行使公共职能的机构、组织、团体等（包括实际行使公共行政职能的党政部门）纳入公共行政主体范畴，[10]这样既能体现实质法治的“控权保民”价值，也是依宪行政与依宪执政、依法行政与依法执政相统一的应有之义，还可以从制度层面防控“文山会海”。
（二）加快机关运行保障立法步伐
机关运行保障方面的高层次、专业性立法有助于提高机关运行水平，提升国家整体施政效能，是确保行政权力始终运行于法治轨道的“紧箍咒”。在美国，为了使公众知情权和政府文件保密利益达到平衡，美国国会于1966年制定了《情报自由法》，并于1974年做了相应修改。为了进一步满足公众知情权、参与权以及推动阳光政府建设，美国国会又于1976年制定了《阳光下的政府法》和《联邦咨询委员会法》。如此，美国政府基本上实现了政府文件和政府会议内容的全面公开。[11]《阳光下的政府法》和《联邦咨询委员会法》以“公开为常态，不公开为例外”为原则，就适用对象、公开举行会议的要求、免除公开事项范围、种类与程序、法院对行政机关的司法审查、诉讼费用、国会监督等事项作了明确、全面、有效的规定。[12]美国行政公开的理念、相关法律制度、具体制度构建等可以为我国制定国家层面的机关运行保障立法提供有益参考。
⒈完善公共行政组织立法。公共行政组织立法具有规范、控制、调整权力运行的事前控权功效，完善机关运行保障方面的公共行政组织立法，可以从根本上厘清各级公共行政主体发文开会的具体权限，确保公共行政主体理性行使职权，进而对遏制会议腐败、文件如山等乱象起到预防功效。[13]
⒉加强清单式立法。清单式立法既有助于实现公共行政主体权责明晰的目的，亦可为整治“文山会海”提供有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的规范依据。[14]在機关运行保障立法过程中，针对以往立法中权责模糊所带来的消极影响，有必要对各种文件、会议类别等实行清单式立法，从立法层面明晰公共行政主体发文开会等方面的权力清单、责任清单、负面清单，明确公共行政主体发文或会议的级别或规格、会议文件内容和目的、发文主体和参会人数、发文平台和参会地点。
⒊吸纳各地的先进立法经验。“文山会海”治理是一项涉及多层次、多因素、多主体、多利益的全球性难题，其治理实效并非一蹴而就。在目前机关运行保障缺乏相关立法的情况下，认真总结和吸取地方先进立法经验既可以弥补法律空白，也可以克服专门性立法过于抽象、可操作性不强等缺陷。即便是在机关运行保障立法既存的情况下，地方先进立法经验仍可使整个法律体系具有灵活性。
（三）完善公共信息公开机制
完善公共信息公开机制是满足公民参与权、监督权等基本权利的关键举措，是“开放型政府”“阳光政府”建设应有之义，亦是防止“文山会海”回潮的最佳制度利器。日本设置了苦情处理制度和行政监察专员制度以保障法治主义能够得到不折不扣的执行。苦情处理制度旨在听取私人对公共行政部门业务的不平、不满，进而采取相应对策。[15]行政监察专员制度是在借鉴瑞典行政监察专员基础上形成的颇具日本本土色彩的制度，其一大特点是：行政监察专员并不设于国会，而是设在行政部门内，工作重点是苦情处理，处理方式主要是劝告和公布于众。[16]另外，为了维持法律秩序，保护公共利益免受侵害，日本还设定了居民诉讼制度，用于纠正地方公共团体职员在财务会计管理过程中的违法行为。我国在完善公共信息公开机制的进程中，可以借鉴日本的苦情处理制度和行政监察专员制度，将公民的参与权、监督权等基本权利落到实处。
⒈建立健全会议文件公开机制。在民主政治的背景下，无论是“文件治理”还是“会议行政”，二者的本质都是公共行政，这期间所形成或保留的信息无疑属于公共信息，相关公共行政主体有责任将与公共信息有关的会议全程录像、文件内容等全面、真实、准确地呈现于社会公众、新闻媒体面前。为防止“文山会海”现象“久治不愈”或“反复发作”，相关公共行政主体应始终坚持“公开为原则，不公开为例外”的理念，绝不容许以“保密”“内部机密”“内部行政措施”等为借口阻挠公共信息公开的情况发生。
⒉建立健全案卷存档与管理制度。各级公共行政主体应加大文件会议档案管理制度方面的公共资金投入力度，建立具有全方位、有效性、便民化特点的公共信息保存、管理与公开机制，加强对发文开会的规范化、制度化管理，这样既可实现政务信息惠民的高效便民理念，还能压缩“文山会海”的存身空间，从而使公共信息公开机制充分发挥其应有的效能。
（四）全面强化权力监督体系的刚性约束
“文山会海”的危害性、扩散性、隐蔽性等特征表明，整治“文山会海”是一项浩瀚庞杂的系统工程，不仅要通过专门性立法加以事前预防，亦要对其进行事中监管，还要对其进行全方位事后监督。在英国，为了达成纠正不良行政的目的，英国议会于1967年制定了《议会专员法》，议会行政监察专员主要就公民对政府的投诉负责调查并向议会报告。由于《议会专员法》仅适用于中央政府及该法附件中列举的政府部门，英国议会于1987年又通过了《议会和卫生服务专员法》，该法不仅适用于传统行政部门，还将大量非政府部门公共机关纳入其中，从而使大量实际行使公共职权的组织、法人和团体受到了监督。[17]尽管英国议会在《议会专员法》和《议会和卫生服务专员法》中并未就不良行政作出明确解释，但只要投诉人主张存在诸如偏见、疏忽、不加注意、延迟不适格、无能、武断等不良行政情形时，行政监察专员一般均会启动调查程序，并对该行为作出批评或与确认行为。[18]我国可借鉴英国的做法，人大等相关公共行政主体针对特定公共行政部门启动特定问题调查程序，并提出相应整改建议。如若公共行政部门执意不听取建议，则公之于众或采取其它严格措施。如此，不仅人大等相关公共行政主体的权威得以树立，“文山会海”亦可得到有效遏制。
⒈加大监察力度。2018年3月20日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），就监察机关及其职责，监察权限、监察对象、监察程序等作出了明确规定。《监察法》的出台是推进国家治理体系和治理能力现代化的一大壮举，实现了国家监察对象的全覆盖，这也有助于抑制“文山会海”乱象的蔓延。在“文山会海”规制过程中，监察机关应定期或不定期地开展廉政教育，并对发文开会机关公职人员的履职情况、廉政情况进行监督检查;向被监督的发文开会机关提出监察建议，同时依职权或委托有关机关或人员约谈发文开会机关的相关责任人;根据人民群众、新闻媒体等举报或依职权对“文山会海”引发的权力寻租、贪污腐败、不正当利益输送等违法行为展开调查，对违法人员进行问责，涉及犯罪的，要依法移送相应部门处理。
⒉正确理解并适用行政公益诉讼制度条款。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2018年3月1日发布）第二十一条规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”从中可以看出，一方面，人民检察院负有依法保护国有财产不受侵犯的职责，而因“文山会海”引发的贪污、浪费等行为具有侵害国有财产保护的属性，理应纳入检察公益诉讼的受案范围。即便发文开会确属内部行政管理行为，当其给国家利益或社会公共利益造成损害时，检察公益诉讼之门便会开启;[19]另一方面，从目的解释角度分析，这里的行政机关应是指广义的行政机关，其范围应与公共行政主体大致重合，且行政公益诉讼受案范围中包含违法行使职权行为和不作为行为，据此，因“文山会海”造成国家或社会公共利益受损的公共行政主体无疑属于行政公益诉讼的被告。
⒊强化人大监督的刚性约束。首先，各级人大应不断提高立法技术能力和专业水平，使立法的质量更高，更具科学性、民主性和可操作性，从而为整治“文山会海”提供良法依据。其次，各级人大应依法严格履行质询、调查、政府工作报告审议等职责，促成各级公共行政主体不敢腐、不能腐和不想腐的良好局面。再次，各级人大应逐步完善人大代表联系群众制度，主动寻找、解决机关运行管理中的各种问题，认真落实人民群众对机关运行管理工作所提的意见建议。
⒋理性看待容错纠错机制在整治“文山会海”中的作用。李克强总理在《2016年国务院政府工作报告》中提出：“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。”整治“文山会海”意味着创新，意味着要在某种程度上破除循规蹈矩，制定新的方针、出台新的政策、探索新的机制。“文山会海”治理过程中不能只有一张单程车票，如果因为一个小错误，就给一位有魄力、有担当干部的政治生命画上了句号，这既不公正也不利于团结人心。当然，容许试错不是放任错误，更不能打着容错的旗号纵容问题。怎么样的错误应该被包容，最主要的判断标准应该是为“公”还是为“私”。只有把人民群众的利益放在优先级的最前面，对于实施过程中出现的意想不到的瑕疵，才有包容和谅解的价值。在推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，不能让容错制度为打着公共利益旗号追求个人名利的违法行为背书。
（五）强化机关治理意识
新时代，以习近平同志为核心的党中央就国家治理现代化提出了一系列新理念新思想新战略，其中蕴含的国家治理方式现代化的新要求，主要体现为“五治”——政治引领、法治保障、德治教化、自治强基、智治支撑。这“五治”是我们党领导人民探索中国特色社会主义国家治理之路的实践结晶，也是新时代推进国家治理现代化的基本方式。具体到机关治理层面，“政治引领”要求公共行政主体营造风清气正的政治生态，规范党内政治生活，严明政治纪律和政治规矩，发展积极健康的党内政治文化，确保正气充盈、政治清明;“法治保障”要求立法的重点要放在那些反映党和国家事业发展要求、完善国家治理体系和治理能力现代化急需、满足人民对美好生活新期待必备的法律法规上，增强法律规范体系的及时性、系统性、针对性，以良法保障善治。如发文开会等权力的设定、行使应符合法律授权的目的，禁止权大于法、以权压法的越权行为以及借红头文件、开会等形式间接变更法律规定的实质内涵;“德治教化”强调社会主义核心价值观是全国各族人民共同认同的价值观“最大公约数”，推进社会主义核心价值观入法入规，实现以德促法、以法立德的良性互動。要求公务人员特别是领导干部树立行政伦理意识、责任意识、大局意识以及理性的政绩观，始终恪守权力行使的边界;“自治强基”强调人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，要求公共行政主体丰富基层群众协商议事形式和活动载体，广泛开展各类协商活动，将基层社会共治同心圆越画越大;“智治支撑”要求运用大数据提升国家治理现代化水平，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。公共行政主体应以信息化、数据化、电子化手段替代传统的文书治理模式，形成让数据多跑路，让公共利益只增不减的公共治理新格局。
各级公共行政主体应按照“五治”的要求，切实强化机关治理意识。首先，重塑绩效评估体系。坚持精简效率原则，不断更新机关治理理念，及时把握新时代机关管理的现状和特点，建立健全科学、民主、合理的机关政绩评价体系，防止发文开会成为机关内部考核的“指标之王”。其次，践行行政伦理。为避免“文山会海”成为久治不愈的“机关绝症”，各级公共行政主体在行使发文开会权力时应始终牢记有权必有责、用权受监督、侵权需赔偿的权责一致理念，谨防因过分考虑个人得失而造成法律目的严重偏离的局面。再次，贯彻新公共治理理念。整治“文山会海”应树立多元化治理、多中心治理、分散式治理、多主体参与、信息多渠道共享等现代机关治理理念，加快“互联网+电子政务”改革实施步伐。“互联网+电子政务”既符合“数字政府”建设的基本要求，亦有助于各种公共信息快速传播，同时还有助于多元主体参与到“文山会海”整治过程中，进而克服“文山会海”所引发的会议腐败、权力寻租、公共权力不当行使等弊端。
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（责任编辑：刘? 丹）
Abstract：“A mountain of paper work and a sea of meetings” is a kind of inaction with the spirit of illegal governance.For a long time，“A mountain of paper work and a sea of meetings” has only been regarded as a violation of discipline and escaped the vision of the rule of law.The main causes of “A mountain of paper work and a sea of meetings” are the malpractice of the administrative system，the imperfection of the specialized legislation for the operation and guarantee of the organs，the unsmooth publicity of the public information，the weakness of the post supervision system，and the lag of the idea of the management of the organs.The regulation of “A mountain of paper work and a sea of meetings” is a deep-seated “gastroscope” physical examination within the national governance system. In this process，we should learn from foreign experience，continue to deepen the reform of the administrative system，speed up the legislative pace of the operation and security of state organs，gradually improve the mechanism of public information disclosure，comprehensively strengthen the rigid constraints of the power supervision system，and strengthen the consciousness of organ governance，so as to fundamentally eliminate the chronic disease of “culture，culture and society”.
Key words：“A mountain of paper work and a sea of meetings”;public administration subject;administrative reform
