我国基层应急治理能力系统及其建设举措
胡象明
摘要：基层应急治理能力是基层治理能力的重要组成部分，加强基层应急治理能力系统建设，对于推动基层治理现代化有重要意义。基层应急治理能力系统是由若干项相互联系、相互依存的应急能力构成的能力有机系统，包括基层应急预防能力、基层应急响应能力、基层应急动员能力、基层应急处置能力、基层应急救援能力、基层应急沟通能力、基层应急服务能力和基层应急保障能力等。基层应急治理能力系统具有整体性、相关性、被制约性、功能性和动态平衡性等特征。从更深层次来说，基层应急治理能力系统的每一种能力内部也包含了四个要素：理论思维、技能、经验和物质条件。加强基层应急治理能力系统建设，主要应从这四个能力要素入手，采取相应举措以促进基层应急治理能力系统的整体提升。
一、问题的提出及其重要性
随着风险社会的到来，各级党委和政府所面临的防控重大风险的任务日益艰巨。在应对重大突发公共事件的过程中，基层组织发挥着越来越重要的作用。特别是在2020年初以来，我国在抗击新冠肺炎疫情过程中，基层组织发挥了特别重要的作用。习近平总书记在北京调研指导新型冠肺炎疫情防控工作时特别强调，要“坚决打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战”，同時“防控力量要向社区下沉，加强社区防控措施的落实，使所有社区成为疫情防控的坚强堡垒”。为防止新冠肺炎疫情扩散，2020年1月23日武汉“封城”，1100万武汉人民移动轨迹暂停，直至4月8日解封，历时76天。这艰难的76天，倘若没有社区基础组织发挥坚强有力的作用，不仅仅抗疫，就连居民的生活如何保障都无法想象。据武汉市青和居社区党总支书记桂小妹所说，在社区“大党委”领导下，青和居社区两委成员火线集结，以网格为基本单元，将21名下沉干部和61名志愿者编入15个社区网格，组建“113群众服务小分队”，运用“天天敲门法”，把“党派我来服务”的声音传到千家万户，让居民群众切实感受到党组织就在身边。实践已经充分证明，正如习近平总书记所强调的，基层社区是应对重大突发事件的坚强堡垒。
要充分发挥好基层社区应对重大突发事件的坚强堡垒作用，必须加强基层的应急能力建设，大力增强基层的应急管理能力。近几年来，一些地方政府对于基层应急管理能力的建设相当重视。例如，2015年，贵州省人民政府推出加强基层应急管理能力建设的相关措施，出台了《省人民政府办公厅关于开展基层应急管理规范化建设的通知》（黔府办函（2015）109号）;2017年，上海市积极推进基层应急能力建设。不仅如此，我国学术界也已关注和重视这一课题的理论研究和探讨，发表了一些研究论文。例如，刘晓苏、史献芝发表的《治理理论视域中基层政府提升突发事件应急能力论析》，从治理理论的视角对于基层政府如何提升应急治理能力做了初步的分析。但是，从文献检索看，在这方面研究有理论深度的成果还非常不够：一是发文量非常少，从“中国知网”上能检索到的发表于较高水平学术刊物上的专业论文还停留于个位数;二是研究还不够深入。从目前已发表的成果看，既缺乏有系统调研数据作支撑的实证分析成果，也缺乏有深度的理论分析成果，至于系统性的实证和理论研究，还需要理论界共同努力。
基层应急治理能力是基层治理能力的重要组成部分，加强包括基层应急治理能力在内的基层治理能力建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，受到了党和国家的高度重视。2021年1月28日召开的中共中央政治局会议，专门审议了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，并提出“要构建常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，统筹做好新冠肺炎疫情常态化防控和管理服务工作”。这充分说明，党中央已把基层治理体系和治理能力的现代化建设提上了重要的议事日程，并特别强调基层应急治理体系和治理能力现代化的重要性。
构建基层应急治理能力系统有助于明确基层应急治理能力建设的主要内容。关于基层应急管理能力及其建设的重要性是毋庸置疑的，但是如何建设好基层应急管理能力，则需要更加深入的研究。为了更好地加强基层应急管理能力的建设，需要明确基层应急管理能力包括哪些能力及各种能力之间的相互关系。构建基层应急治理能力系统有助于明确基层应急治理能力建设的主要内容，弄清这个能力系统主要由哪些能力构成，每种能力在这个系统中处于什么地位，各种能力之间是什么关系。弄清这些问题，对于加强基层应急治理能力建设具有重要的指导意义。
构建基层应急治理能力系统，有助于基层有针对性地提出基层应急治理能力建设的具体举措。基层应急治理能力建设，要明确基层应急治理能力系统的主要内容，制定具有针对性和系统性的一系列具体举措。针对性就是要针对具体内容开展，如同能力内容一样，举措也是系统性的。构建基层应急治理能力系统对于提出有针对性的、系统性的具体建设举措也具有重要的指导意义。
二、基层应急治理能力系统及其主要内容
基层应急治理能力是一种系统化的能力，它并不是某种单一的能力，而是由一系列能力组成的一个能力结构体系。系统论的理论告诉我们，任何一个系统都是由若干要素或子系统构成的。在系统内部，子系统与子系统之间是相互联系和相互依存的，它们在相互联系、相互依存中共同发挥着系统性功能。所谓基层应急治理能力系统就是指由若干项相互联系和相互依存的应急能力构成的能力有机系统。这个系统的具体内容主要由以下要素或子系统构成：
（一）基层应急预防能力
应急治理重在预防，而做好预防工作重在落实，落实的主体责任者是基层组织及其相关成员，包括城乡基层政府机构，如城市地区的街道办事处及其相关机构与成员，农村地区乡镇政府及其成员;城乡自治组织及其成员，如城市社区居民委员会及其相关组织与成员，农村村民委员会及其相关组织与成员。基层应急预防能力是指从事应急预防的基层组织及其成员所具备的胜任应急预防工作的能力。要做好基层应急预防工作，提高基层应急效率，就有必要通过相关的培训和实践，使基层组织及其成员具备胜任基层应急预防任务所必需的能力。
（二）基层应急响应能力
突发公共事件一旦发生，及时响应并高效率地采取应急措施以组织应对行动，是应急治理工作中减少突发事件造成损失的极其重要的环节。一般来说，当发生重大突发事件时，应急响应機制的启动、应急响应级别的确定等权力不在基层，而是由上级政府或相关组织决定的。但是，一旦应急响应机制启动，基层组织及其成员必须及时做出反应，迅速开展相关应对工作。因此，基层应急响应能力主要是指当该地区发生突发事件时，基层组织及其成员对上级的应急响应及时做出反应并开展相关应对工作的能力，也就是对应急响应予以及时有效落实的能力，因而也可称为基层应急响应行动能力。对基层组织及其成员来说，这种行动能力的形成和提升，也离不开必要的培训和演练。
（三）基层应急动员能力
应对突发事件的具体任务，不仅需要通过基层组织及其成员的具体行动来完成，而且需要群策群力，发动地域内的社会组织、事业单位、企业、居民等所有人员共同参与或配合行动。例如，2020年春季武汉抗疫期间，全市居民隔离在家，不但需要社区工作人员和志愿者维护公共秩序和为广大隔离在家的居民提供生活服务，而且需要广大居民积极配合。因此，基层组织不但自身需要有过硬的管理服务本领，还需要有动员广大志愿者积极参与和广大居民积极配合的能力，如果缺乏这种应急动员能力，要完成如此艰巨的抗疫任务是不可想象的。基层应急动员能力是在紧急状态下基层组织为完成特定应急任务号召域内其他组织和人员积极参与应对过程并得到积极响应的能力。突发事件一旦发生需要紧急应对，基层组织不能立即发出号召或仅有号召而得不到所号召对象的积极响应，都是基层应急动员能力不强的表现。基层组织的健全程度、在社会上的威望、应急动员时间的恰当性、应急动员方式的合理性等，都会对基层组织的应急动员能力起着重要的影响作用。
（四）基层应急处置能力
应急处置是应急治理过程中最重要的一项工作，突发事件一旦发生，必须在第一时间进行处置，以尽可能减少受灾损失和防止灾情扩大。应急处置发生在现场，是一种现场处置，这种现场处置必须得到基层的支持和配合，甚至需要基层在第一时间自主处置。例如，当地震发生时，需要马上救人，越快越好。但在第一时间专业抗震救灾的指挥人员和专业救援人员不可能立即到达现场，这时候基层自主应急处置就显得非常重要。因此，在应急处置过程中，不但基层组织及其成员是不可或缺的，而且是一支非常重要的力量。在基层应急治理能力建设过程中，应尽可能提升基层的应急处置能力，包括基层组织及其成员应急处置理念的强化、思维方式的训练、处置技能的提升和物质手段的使用。
（五）基层应急救援能力
从狭义上而言，应急救援是应急处置的一部分，即当突发事件发生时，对那些遭受损失的个体或组织进行紧急营救和援助，使其损失控制在最小范围内。因此，如同应急处置一样，应急救援主要是在现场和当地进行的，必须有基层组织的支持和配合，甚至很多应急救援还是基层自主进行的。公共卫生事件发生时，即便一些病人需要运往外地条件好的医院救助，但在第一时间抢救和转运也离不开当地基层的有效应急行动。因此，在应急救援过程中，基层组织及其成员仍然发挥着重要作用，提升基层组织及其成员的应急救援能力，对于提升基层整体应急治理能力来说，有着非常重要的意义。
（六）基层应急沟通能力
应急沟通主要指在应急治理过程中的风险沟通。风险是一种不确定性及其概率，即重大突发事件可能发生、发生后可能造成破坏程度的不确定性及其概率，当然也包括不发生的不确定性及其概率。在重大突发事件发生前，应急治理的主要任务是预防、预警和预测，并做好相应的应对准备工作。在这一过程中，对重大突发事件发生的风险判断非常重要，这是做出正确决策的重要前提。即使在突发事件已发生的应急处置过程中，也存在着重大突发事件进一步发展以及如何发展的风险问题，仍然需要进行风险沟通。所谓风险沟通就是指个体、群体以及机构之间就相关风险问题交换信息和看法的相互作用过程。风险信息包括风险性质及其程度的相关信息，以及表达对风险事件的关注、意见以及相应的反应，或者国家或机构有关风险管理的法规和措施等信息。涉及重大突发事件在地广大民众的风险沟通，必须通过当地基层组织及其成员进行。沟通是否适当，既关系到对重大突发事件防控的有效性，也关系到当地社会秩序的稳定。因此，为了做好基层的风险沟通工作，提高风险沟通的有效性，需要采取必要措施提升基层组织及其成员的风险沟通能力。
（七）基层应急服务能力
在应急治理过程中，无论是重大突发事件发生前的预防，还是重大突发事件发生及其延续过程中的应急处置，都需要大量的应急服务，而这些大量的应急服务都是由基层组织及其成员来完成的。例如，在2020年春武汉抗击新冠肺炎疫情的过程中，大量捐赠物资的分发和运输，全市被隔离在家居民所需生活物资的配送，如此量大而又艰辛的服务工作主要是由社区工作人员和志愿者完成的，他们才真正是应急服务的一线工作人员。这些应急服务是否及时提供、提供的质量如何，直接关系到抗击新冠肺炎疫情的成败和社会稳定。在应对重大突发事件过程中，是否能够保质保量完成应急服务，最主要的是取决于基层的应急服务能力。因此，抓好基层应急服务能力建设，对于应急治理而言是非常重要的。
（八）基层应急保障能力
在应对突发事件过程中，坚强有力的应急保障是有效应对的重要保证。应急保障的内容范围比较宽泛，包括人才与人力保障、物资装备与技术保障、财力保障、通信与信息保障、交通运输保障等。任何一个保障环节出现问题，都有可能对整个应对突发事件的过程发生严重影响。例如，在2020年春季武汉抗击新冠肺炎疫情过程的初期，一些医院的医疗物质（包括医用口罩、医用防护服等）得不到有力保障，严重地影响了当时的抗疫工作，并造成了较严重的负面社会影响。当时一些医院不能及时得到医疗物资保障的原因之一，则是运送这些物质的交通运输跟不上，而这些工作主要发生在基层，因此建立强大的基层应急保障系统，对于提升整个应对突发公共事件的水平具有非常重要的意义。
三、基层应急治理能力系统的基本特征分析
基层应急治理能力系统的特征主要表现于以下几个方面：
（一）基层应急治理能力系统的整体性
这主要表现为基层应急治理能力系统是由两个或两个以上相互區别的能力要素按照一定的方式和目的构成的有机统一体，其中的每个要素都是缺一不可的，如果缺少其中的某个要素，这个系统就有可能难以发挥正常的功能。例如，前文提到的武汉应对新冠肺炎疫情过程中，需要的不仅仅是医疗救援能力，还需要应急物流等多种应急治理能力。如果基层应急物流能力跟不上，就会影响整个应对新冠肺炎疫情的系统功能，降低整个应对新冠肺炎疫情的系统效率。
（二）基层应急治理能力系统的相关性
这主要表现为基层应急治理能力系统中各个要素或子系统，都是相互联系、相互作用的。基层应急治理能力系统中的每种能力都是一个相对独立的要素或子系统，然而这些能力要素与能力要素之间或能力子系统与能力子系统之间，又是相互依存的，它们只有相互作用，才能有效发挥系统功能。对于基层应急治理能力系统来说，如果其中一项应急能力要素出了问题或与其他应急能力要素配合不当，即使其他应急能力要素发挥得很好，整个系统应急能力也可能被弱化。最典型的案例是2020年2月在武汉抗击新冠肺炎疫情初期，由于当时的湖北省红十字会的下属组织在分发捐赠物资方面执行能力欠佳，导致一些医院急需的捐赠物资不能及时分发到位。这严重地影响了医院的及时救治工作，从而对整个抗击新冠肺炎疫情工作产生了负面影响，弱化了当时武汉抗击新冠肺炎疫情的整体应急治理能力。
（三）基层应急治理能力系统的被制约性
基层应急治理能力系统作为一个复杂系统，不仅仅在横向构成上存在相互联系和相互依存的各能力要素或子系统，而且在纵向上也存在着层次不同的系统结构：在基层应急治理能力系统的上层，存在着一个中层应急治理能力系统，在较大城市中，如果以街道办事处为基层，则市区一级为中层，两者都有相应的应急能力系统;在基层应急治理能力系统内部，存在更底层的应急治理能力系统，如社区的应急治理能力系统。这样，街道这个基层的应急治理能力系统不仅受区一级的应急治理能力系统所制约，而且还受社区这个底层的应急治理能力系统所制约。理论上，各个层级的应急治理能力系统是相互影响、相互制约的，反之亦然。
（四）基层应急治理能力系统的功能性
基层应急治理能力系统包含了一系列能力，如前文提到的基层应急预防能力、基层应急响应能力、基层应急动员能力、基层应急处置能力、基层应急救援能力、基层应急沟通能力、基层应急服务能力和基层应急保障能力等。每种能力都有其特定的功能，如基层应急预防能力，其功能就是能够在掌握大量重大风险信息的基础上，在突发事件可能发生之前采取一些必要的措施尽可能化解风险、防止重大事故的发生，并做好相应的应急准备。但是，基层应急治理能力系统的功能又不是系统内各项能力功能的简单相加，该系统的总体功能应该大于其系统内各项能力的功能之和。也就是说，假设基层应急治理能力系统的每项能力的功能量为1，共有8项能力，各项能力的功能量相加为8;而系统作为一个整体，其功能大于部分功能之和，即在8之上，如10或12。因此，对基层应急治理能力系统的研究，不仅仅是要研究系统内各项能力及其功能，更要从系统的整体上把握如何发挥这个能力系统的整体功能，以实现能力的最优配置和能力功能的最大化。
（五）基层应急治理能力系统的动态平衡性
基层应急治理能力系统如同所有系统一样，是不断运动、发展、变化的，并在运动变化中不断适应环境，以维持系统的动态平衡。其具体表现为：在基层应急治理过程中，基层应急治理能力系统要充分发挥其有效功能，就需要不断向系统的外部环境释放能量，这就可能造成系统中应急能力的减弱;同时为应对这种减弱的可能，基层应急治理能力系统又需要从系统的外部环境吸收能量，以实现应急治理能力的增强。基层应急治理能力系统正是通过与外部环境的不断交流，形成不断运动变化的态势，在这种动态过程中不断与外部环境进行能量交流，以适应外部环境的变化，实现系统的内在平衡。
四、加强基层应急治理能力系统建设的主要举措
基层应急治理能力系统，从系统要素来说，包括了8个子系统，其建设应该着眼于基层整体应急治理能力的建设，即系统性建设，包括基层应急治理能力系统中各能力要素或子能力系统的建设，以及这个系统中各项能力要素与要素之间或子系统与子系统之间相互关系的优化。从更深层次来说，基层应急治理能力系统主要受4个因素的影响：制度完善程度、理论思维与技能、经验以及物质条件。或者说，基层应急治理能力系统主要有这4个影响因子，无论是基层应急治理的预防能力、响应能力，还是处置能力、救援能力及其他能力，都受这些因素的影响。因此，加强基层应急治理能力系统建设，主要应从这4个因素入手，开展以下四大工程建设：
（一）基层应急治理制度完善工程建设
在基层应急治理中，无论是应急预防、应急响应、应急处置、应急救援，还是应急沟通、应急动员、应急服务和应急保障，都涉及一系列的制度。这些制度对于保障基层应急治理能力的提升，具有重要的意义。因此，要加强基层应急治理能力系统建设，必须从完善基层应急治理制度入手，需要对基层现有应急治理制度进行全面评估，找出现有制度中对基层应急治理能力具有负面影响的制度因素，并对这些因素进行改进和完善。
（二）基层应急治理理论与技能培训工程建设
基层应急治理能力的提升，首先需要基层应急治理者具有清晰的应急治理理念，懂得重大风险形成和发展的基本规律，以及突发事件应对及其治理的策略和技能。有关这些方面的知识，构成现代应急治理理论的基本内容。现代应急管理者只有通过系统学习这方面的理论，才能获得有关应急治理的知识，基层应急治理者也不能例外。因此，为了提高基层应急治理者的应急治理能力，需要开展基层应急治理理论教育和技能培训工程建设，对广大基层应急工作者进行系统的理论和技能培训，让他们真正掌握应急治理的理论与技能知识，如危机治理理论、应急救援技能与方法等。特别是因为基层应急治理者往往处于应急治理的第一线，他们是真正的应急治理实践家，更多地涉及应急治理的操作层面，需要掌握更多的操作技能和方法。因此，为了提高基层应急治理者的操作能力，需要抓好基层应急治理技能培训工程建设，加强对基层应急治理的技能和具体方法培训，如应急预防的技术和方法、应急响应的程序和方法、应急处置和应急救援的技术和方法、应急动员的组织程序和方法、应急风险沟通的技巧等。通过这些技能和方法的培训，能有效提升基层应急治理者的操作能力，从而使他们真正胜任应急治理工作。
（三）基层应急治理实训演练工程建设
基层应急治理者处于应急治理的第一线，他们应该是应急治理的真正实干家。因此，他们不仅应该具备一定的应急治理的基本理论知识和技能、方法，而且应该具有一定的应急治理的经验和实干本领，而应急治理实训演练是使他们获得这方面的初步经验和本领的一条重要途径。实训演练也被称为全面演练或现场演练，演练过程要尽量真实，调用更多的应急人员和资源，进行实战性演练，为有效地应对重大突发事件提供经验和可操作的模式，它对于提升基层应急治理的能力是一种有效的方法。例如，汶川特大地震中，安县（现为绵阳市安州区）桑枣中学2300多名师生在1分36秒的时间里全部安全疏散，创造了“零伤亡”的奇迹，重要的原因之一就在于这所学校多年来非常重视安全应急实训演练，从而极大地提升了该校应对特大地震的能力，并在实践中取得了非常好的效果。
（四）基层应急治理物资保障工程建设
基層应急治理能力，作为一种组织的治理能力，不仅是一个主观范畴，而且是一个客观范畴。它固然与组织成员的能力和组织的结构和功能相关，但也与一定的物质条件相关。例如，就应对突发公共卫生事件能力而言，这个能力是要有一定的物质条件来保证的，如必要的医疗设施和医疗物资，交通运输条件和信息化基础设施等。如果缺乏这些必要的物质条件，可能会出现“巧妇难为无米之炊”现象。因此，为提升基层应急治理能力、优化基层应急治理能力系统，要强化基层应急治理物资保障工程建设，加大对这方面的财政投入，确保基层应急治理物资资源储备充足，基础设施条件优良。
五、结论
基层应急治理能力是一种系统性能力，在这个系统中包含了多项能力要素，各能力要素是相互依存、相互影响的。如果某一能力要素弱化，不仅可能会影响相关能力要素的功能发挥，还可能会影响基层应急治理能力系统功能的发挥，从而使整体基层应急治理系统能力弱化，不能发挥正常功能，严重影响到基层应急治理的有效性及其效率。因此，应从系统整体的角度出发，加强应急治理能力系统建设，促进基层应急治理能力系统的整体提升，即系统性提升，包括基层应急治理能力系统中各能力要素或子能力系统的提升，以及这个系统中各项能力要素与要素之间或子系统与子系统之间相互关系的优化。只有这样，才能有效地促进基层应急治理的高效化和现代化。
（作者：北京航空航天大学公共管理学院教授，博士生导师）
