中国企业投资美国市场面临的政策壁垒分析

    摘 要：美国外资委员会进行的国家安全审查是中国企业在美国投资面临的最主要障碍，美国政府的反垄断审查、利益集团的阻挠也是中国企业拓展美国业务面临的重要障碍。另外中国企业对目标资产的尽职调查不够详尽、与监管机构交流不足、公共关系运作和舆论宣传力度不足也是导致企业损失的重要原因。

    关键词：投资壁垒；利益集团；国家安全；反垄断

    一、中国企业在美国投资面临的主要壁垒

    1.美国外资委员会进行的国家安全审查是中国企业在美国投资面临的最主要障碍。根据美国《外国投资与国家安全法》，外资委员会（简称CFIUS）负责调查和评估海外投资对国家安全的影响。CFIUS由财政部、国防部、能源部等11个部门负责人组成，财政部长担任委员会主席。CFIUS重点关注与国防、重要基础设施、关键技术、能源和关键资源相关的交易以及可能被外国政府控制的交易，有权否决外国投资者在美国进行的并购交易，必要时将可能影响国家安全的并购交易提请总统作出最终决定。

    从中国企业在美国投资的案例来看，国家安全是美国政府否决中国投资的最常见理由。从2009年至今，CFIUS已经以国家安全为由否决了4笔中国并购交易，分别是陕西西色国际并购尤金公司金矿交易、华为与贝恩资本并购3COM交易、华为并购3Leaf交易和三一重工并购美国风电场交易。

    2.相关机构对并购交易的反垄断审查也是中国企业拓展美国业务面临的重要障碍。根据美国的反垄断法律，司法部和联邦贸易委员会分别对不同行业的并购进行反垄断审查。如果认定并购交易可能会减少竞争，导致并购后产品质量下降、企业创新动力不足等后果，司法部或联邦贸易委员有权裁定交易无效，或者要求并购交易双方修改并购条款。

    能源电力、信息技术、基础设施等敏感行业并购交易除接受司法部和联邦贸易委员会的反垄断审查之外，还需要美国政府相关专业监管委员会的审批。历史上曾经发生多起电力行业并购交易因公用事业监管机构反对而终止的案例，如2004年Exelon电力公司出资160亿美元并购PSEG公用事业公司，但因新泽西州公用事业委员会的反对而终止。

    3.受利益集团的驱动，美国国会可能通过听证会、议案、向行政部门施加压力、发布调查报告等方式阻碍我国投资项目。美国国会拥有对行政机关拨款、对行政官员进行监督的权利，能够影响行政机构的决策。2005年7月，美国国会针对中海油对优尼科石油公司的并购交易通过多项议案，要求行政机关延长审批时间，甚至禁止CFIUS使用财政经费审查该交易，导致中海油错过报价机会，被迫撤出竞购。2012年9月美国国会发表调查报告，认定华为、中兴威胁美国信息安全，要求美国企业避免与华为、中兴合作，严重影响了华为、中兴在美国的经营活动。

    利益集团的驱使是美国国会对中国企业采取限制措施的主要原因。为了打击竞争对手、争取有利政策、阻止不利于自身的交易，美国各大企业投入大量经费雇佣公关公司游说国会议员，通过为议员捐款寻求利益代言人。在中海油并购优尼科石油公司交易中，多名主张严格审查该交易的议员曾经接受过中海油竞争对手雪佛龙公司的捐款。

    在总统选举、国会议员选举等关键时期，利益集团的活动更为频繁，中国企业在美国的投资活动更容易受到限制。在2012年美国总统大选中，为了取悦部分利益集团，奥巴马多次表示将加强对中国投资的审核，并直接否决三一重工并购美国风电场交易。美国国会对华为、中兴的调查报告成为美国总统竞选过程中的重要议题，奥巴马指责罗姆尼创立的贝恩资本曾经与华为合作收购3COM公司。

    二、中国企业在美国投资的教训

    1.对目标资产的尽职调查不够详尽，对可能存在的政治风险估计不足。陕西西色国际在收购尤金公司的金矿项目前没有对项目进行周密考察，直到CFIUS否决该交易时才得知金矿附近存在美国军事基地。华为、中兴在美国国会组织的听证会中对“企业与政府的关系”、“党委在企业决策中的作用”等问题准备不充分，难以消除国会议员对华为、中兴的怀疑和误解。

    2.与监管机构交流不足，提交审批材料前准备工作不充分。CFIUS鼓励并购交易双方在正式提交审批材料之前主动向其咨询交易是否符合国家安全，提前修改可能影响国家安全的交易内容，避免企业前期投入的损失。华为和三一重工在并购交易前曾分别咨询美国商务部和国防部，但都没有与更为关键的CFIUS沟通交流，CFIUS通过媒体获知交易后加强对该交易的审核并提出否定意见，导致企业陷入被动地位。

    3.公共关系运作和舆论宣传力度不足，不适应美国媒体、游说公司运作方式。大额并购交易之前交易双方通常主动联系交易所在州议员争取其支持，并雇用公关公司对监管机构及国会相关委员会进行游说。中国企业往往忽视公共关系和舆论在并购交易中的作用，游说费用投入较低，公关与宣传技巧不足。

    三、对中国企业的启示

    1.完善并购前尽职调查程序，全面梳理潜在障碍和风险。深入研究美国投资监管法律与并购案例，针对潜在风险准备应对预案。恰当选择交易时机，尽可能避开总统选举和议员选举等敏感时期。

    2.加强与监管机构沟通交流，避免交易审批陷入被动。并购交易前主动咨询监管机构，积极澄清监管机构对中国企业存在的误解。制定交易计划时充分考虑审批时间和审批障碍，根据监管要求制定合理交易策略。

    3.准确评估在美投资业务对利益相关方的影响，重视利益集团在并购审批中的作用。熟悉游说公司运作方式和政治捐献制度，提防利益集团采取的阻挠措施。与媒体和公关公司加强合作，充分宣传合理诉求。

    4.积极向我国相关政府部门反映对外投资面临的壁垒，建议中国政府加强对外资并购的反垄断审查与国家安全审查。建议商务部完善对外国投资者的审核制度，作为制衡外国投资保护政策的有力武器，增强中国企业海外并购的谈判能力。

    参考文献：

    [1]沈祎.投资美国：要学会与CFIUS打交道[J].国际市场，2013（6）.

    [2]郝洁.我国对美国直接投资的新趋势、原因及障碍[J].中国经贸导刊，2013（34）.

    [3]高国伟.国际直接投资与引力模型[J].世界经济研究，2009（11）.

    [4]高国伟.政党政治与美国的贸易政策[J].亚太经济，2008（6）.

    [5]高国伟.美国众议院对自由贸易协议的态度：一个实证研究[J].国际经贸探索，2008（2）.

    作者简介：高国伟（1982- ），山东淄博人，国网能源研究院企业战略研究所高级研究员，主要从事跨国企业研究