论诉讼时效中断制度在我国行政诉讼中的必要性
摘 要 重实体轻程序，一直是我国司法界的普遍现象。而程序上最容易被忽略的是诉讼时效，尤其在行政诉讼中，行政相对方很容易错过了正当的行使诉讼权利的期间。因“错过时效”而“错过”了司法救济的机会。本文通过行政诉讼案例引出诉讼时效中断的必要性，结合行政诉讼现状及诉讼时效中断的理论来探讨，引申出在行政诉讼中产生时效中断的情形，期望引起立法者和司法者关注，从而进一步完善我国的行政诉讼制度。
关键词 诉讼时效 时效中断 行政诉讼
作者简介：郝振霞，大连海洋大学2016级法律（法学）硕士，研究方向：行政法、合同法。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.014
一、行政相對方要求确认行政行为违法，因时效经过而败诉
（一）案件事实
某棉制品有限公司法定代表人谢某某（乙方）于该棉制品有限公司成立前，在2003年5月3日以承包方式租用某南新区某某耐火材料厂（甲方）场地、厂房，双方签订《厂房承包协议书》。该协议约定经甲方同意，在原厂区内建厂房2，000多平方米及围墙等附属设施，遇国家征用该地块时，其资产补偿归乙方（谢某某）所有，甲方应当协助配合乙方办理补偿事宜。2013年5月，某南新区因建设经济新区发出征收土地公告，该棉制品有限公司位于征地范围内。因某棉制品有限公司被征收有补偿款到账，某耐火材料厂的债权人向人民法院依法申请执行，追加谢某某即该棉制品有限公司为被执行人，其征收补偿款于2014年1月22日被司法查封。该棉制品有限公司提起案外人执行异议之诉于2016年8月19日法院作出的（2016）某01民终XXX号终审民事判决书后解除查封其补偿款。法院查封期间，某南新区政府与某棉制品有限公司签订补偿协议及支付征收补偿款受限。但某棉制品有限公司自认于2014年10月11日与某南新区政府对地上物进行核量，并共同委托某评估有限公司对案涉地上物（实物）进行了征收补偿评估，评估机构制作了评估小样《企业征收补偿汇总表》。由于未达成拆迁补偿协议，2014年10月14日区政府将其所利用的地上附属物进行了先行拆除。因此引发了某棉制品有限公司对某南新区区政府的诉讼历程。
本案一审裁定以超过6个月的诉讼时效为由驳回原告的诉讼请求。后原告提起上诉，认为其一直在向相关信访中心上访，拆迁补偿费等事宜一直存在民事诉讼，故原告认为其起诉并没有超过行政诉讼的起诉期限，请求二审法院撤销原审裁定，二审法院裁定予以维持。
（二）败诉的原因
行政诉讼法第46条规定了行政相对人的诉讼时效是6个月，自其知道或应当知道行政机关作出行政行为之日起算。上述案例中，从原告自认于2014年10月14日被告将其房屋拆除，至2016年11月29日起诉，已超过行政诉讼的起诉期限，故人民法院依法裁定驳回。通过该案例事实及法律适用，该案审理毫无瑕疵。那么问题来了，行政相对方在民事纠纷过程中，对行政诉讼的时效能否产生中断？若产生时效中断则上述案件结果可出现截然不同的审判结果。
二、诉讼时效制度在行政诉讼的必要性
（一）行政诉讼起诉期限在我国的现状
1.行政诉讼中有关期限的规定。我国行政诉讼期限有15日、60日、6个月、2年、5年、20年等。行政起诉的行为分别情形包括诉前有复议行为、非复议行为或复议前置的行为，是否已告知行政相对方权利义务内容的行为，不同情形决定了起诉期限的起算点差异。但，上述诉讼时效的期限同时在同一案件中同时出现的几率微乎其微。虽然行政诉讼的起诉期限扩至六个月期限，但行政相对方提起诉讼时，可能因寻求信访、其他救济方式而错过时效。如上述案例中的结果，即便是司法救济不是万能的，但却是当事人寻求救济的最后一道底线。
2.行政诉讼中诉讼双方的不对等性，要充分保障行政相对方的权益。行政法律关系中双方不对等的法律地位，“民告官”是一种很艰难的程序存在，诉讼程序上应尽量保障行政相对方的权利。现行行政诉讼法从起诉期限、受案范围扩大、行政首长出庭制、口头起诉、增加调解制度、登记立案等方面适应诉讼实务需求。随着征地拆迁、环保关停关闭案件增多，补偿安置更多的是行政权力的体现，信访、复议、诉讼、信息公开是救济途径。若出现上述案例中涉及的民事纠纷，因其他人的债权冻结某棉制品有限公司的补偿款，在此期间政府与某棉制品有限公司签署的补偿协议是否有效？某棉制品有限公司对该补偿款不服，同时提起行政诉讼来救济，对于事实认定上似乎不存在矛盾。若适用诉讼时效中断，则不影响其补偿款的诉讼救济。
（二）时效中断制度的设立缺失可能产生的案件后果分析
1.若时效中断制度未设立，往往导致一种“伪处理”纠纷的手段。表现在行政机关对行政相对人积极承诺解决问题后却迟迟无行政作为，以消极行为拖延至时效期限届满，且在形式上利用法律规定逃避或免受司法审查。如上述案例中行政机关依时效对抗，则本案例对案件事实根本涉及不到，且行政机关的拖延似乎“合理”。
2.“合法行政行为”正当合理惯常应用于行政案件中，且行政机关不用接受司法审查，逼迫行政相对人寻求希望于信访。但我国信访法律规定较笼统且随意性大，且采取纠纷回当地处理原则。长此以往则滋长闹访情绪激化矛盾，官民间的矛盾像雪球一样越滚越大，很难有满意的司法审查结果。同时权力机关或行政机关过分介入导致处理结果超越法律，违反司法最终原则。上述案例中，当事人可以接收判决书，但决不能接收因为时效经过而错过的救济。行政相对方认为信访是既经济又便民的解决纠纷，易忽略其他救济期限。
3.绝大多数行政诉讼行为会与民事权利相关联，从而直接或间接影响行政诉讼。上述案例中的民事救济阻碍了行政救济，当事人如此买单是很难不留余恨的。不利于有效保护权利人的合法权益。因此，诉讼的实质未能体现。所以，时效中断制度有必要实施。
三、行政诉讼诉讼时效中断在行政诉讼中存在的情形
（一）信访程序应当产生诉讼时效中断的法律效果
信访作为我国处理纠纷特有的一种权利救济方式，是我国特殊的民情及时代发展的成果。信访一般来说主观目的性明确具体，其事实基本上较容易认定。那么问题来了，信访是否会引起诉讼时效中断呢？通过我国《民法通则》第140条（《民法总则》第195条）规定可知，诉讼时效中断的法定事由包括三种方式即起诉、请求、义务人同意履行义务。该法条内涵是若可能出现上述法律规定三种情形的任一种情形，诉讼时效期间将重新开始计算，并表明诉讼时效中断的事由只能依法律规定的法定情形。行政相对方通过信访能否引起诉讼时效中断，在我国现有的法律规定中还未将此项内容列为诉讼时效中断的法定事由。因此，信访的实施不能引起诉讼时效中断。
诉讼时效是诉讼纠纷胜诉的基础。若超过了诉讼时效，当事人要承担被法院判决依法驳回诉讼请求并丧失胜诉权的风险。因信访不能引起诉讼时效中断，势必导致拥有信访信念的群体在信访过久的过程中自动丧失诉讼时效，信访者的司法救济权利形同虚设。若长久信访不能引起行政诉讼时效中断的法律效果，则行政相对人只能望司法救济权空叹息，这有违我国建设法治社会的理念。
（二）行政复议应产生时效中断的法律效果
行政复议与信访相比，形式上更能体现行政相对人主张权利的诉讼救济，也是当事人合理信赖原则的体现。从保护当事人合法权益的角度来说，若超过行政复议期限后不申请行政复议而直接提起诉讼起诉，法院应当依法受理案件，则产生经过行政复议应产生时效中断效力。例如直接起诉若超过起诉期限将承担被法院驳回诉讼请求后果的可能。若通过行政复议后反而被受理，这在逻辑上明显是自相矛盾的。
若要解决这一逻辑矛盾，则有必要将行政复议纳入时效中断的法定事由。该制度在诉讼中发挥的积极作用是显而易见的。其一，行政复议的审查标准比行政诉讼的审查标准高。当法律允许复议中断，当事人选择行政救济则有更多救济方式可选择；其二，行政时效中断的设立，使当事人最终仍可诉诸司法救济。则行政主体所行使的行政行为最终仍受司法制约和监督，行政行为始终在法律框架下运行。
（三）民事诉讼应产生时效中断的法律效果
1.案外人执行异议之诉，是案外人作为权利人，在执行程序终结前，就正在执行案件中的执行标的物享有足以有效阻止强制执行的权利（如所有权或者足以阻止执行标的转让、交付的实体权利人）向执行法院申请将申请执行人（必要时候被执行人可列为共同被告）提起旨在阻止对执行标的物的强制执行的诉讼，如本文篇首的案例。说明了案外人异议之诉的诉讼标的是该补偿款，是该行政诉讼审理的核心。
2.第三人撤销权之诉，该诉讼法定的事由是第三人作为诉讼当事人双方之外的主体，对已经发生法律效力的判决、裁定、调解书的部分或全部内容错误时享有的救济权。第三人行使撤销权之诉的法定限定条件有三方面：其一，因不能归责于第三人本人的事由导致其未参加诉讼，但该第三人有证据证明损害该第三人的民事权益；其二，限定在该第三人作为权利人自知道或者应当知道其权益受到损害之日起六个月内；其三，限定条件是向作出该判决、裁定、调解书的人民法院提起诉讼。人民法院经审理后依法做出支持其诉讼请求或依法驳回诉讼请求。此情形若与行政诉讼时效并存，是否引起时效中断的情形？若第三人撤销诉讼中，行政机关依然对其他权利人的请求予以确认，那么该第三人若没有诉讼时效中断，诉讼时效经过，对于行政诉讼的救济就必然错过。
3.其他与行政诉讼并存的民事诉讼。诉讼法律关系是一个诉讼提起的基础，即依据不同的部门法，不同的法律关系，可以提起不同的诉讼。如行政裁决，有行政机关的介入，则民事诉讼与行政诉讼并存。但若单独提起民事诉讼或行政诉讼即能解决其纠纷的，不存在其他不公平的情形对行政相对方。原则上则不能适用时效中断的有关规定，这样在实务中就很混乱了。对于当事人选择后，自己放弃了的救济方式其自己承担责任是公平的。但若制度上不予以保障而救济不能则是制度的缺陷。
总之，诉讼時效正确有效的适用是诉讼救济期限上的强制性要求。民事诉讼时效制度通过司法解释予以明确后，起到了很好的司法救济作用。关于行政诉讼时效中断问题，尤其是信访、复议、提起民事诉讼能否引起时效的中断目前尚未明确。为此，希望立法者与司法者共同探讨，从而推动我国的行政诉讼时效制度逐步趋于健全和完善。
参考文献：
[1]江伟.民事诉讼法.北大出版社.2017.
[2]姜民安.行政法与行政诉讼法.北大出版社.2015.
[3]郝丽娜.行政诉讼起诉期限中断制度研究.中国政法大学硕士学位论文.2006.
[4]葛银慧.浅议我国行政诉讼应设立时效中断制度.法制与社会.2013（10）.
关键词 诉讼时效 时效中断 行政诉讼
作者简介：郝振霞，大连海洋大学2016级法律（法学）硕士，研究方向：行政法、合同法。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.014
一、行政相對方要求确认行政行为违法，因时效经过而败诉
（一）案件事实
某棉制品有限公司法定代表人谢某某（乙方）于该棉制品有限公司成立前，在2003年5月3日以承包方式租用某南新区某某耐火材料厂（甲方）场地、厂房，双方签订《厂房承包协议书》。该协议约定经甲方同意，在原厂区内建厂房2，000多平方米及围墙等附属设施，遇国家征用该地块时，其资产补偿归乙方（谢某某）所有，甲方应当协助配合乙方办理补偿事宜。2013年5月，某南新区因建设经济新区发出征收土地公告，该棉制品有限公司位于征地范围内。因某棉制品有限公司被征收有补偿款到账，某耐火材料厂的债权人向人民法院依法申请执行，追加谢某某即该棉制品有限公司为被执行人，其征收补偿款于2014年1月22日被司法查封。该棉制品有限公司提起案外人执行异议之诉于2016年8月19日法院作出的（2016）某01民终XXX号终审民事判决书后解除查封其补偿款。法院查封期间，某南新区政府与某棉制品有限公司签订补偿协议及支付征收补偿款受限。但某棉制品有限公司自认于2014年10月11日与某南新区政府对地上物进行核量，并共同委托某评估有限公司对案涉地上物（实物）进行了征收补偿评估，评估机构制作了评估小样《企业征收补偿汇总表》。由于未达成拆迁补偿协议，2014年10月14日区政府将其所利用的地上附属物进行了先行拆除。因此引发了某棉制品有限公司对某南新区区政府的诉讼历程。
本案一审裁定以超过6个月的诉讼时效为由驳回原告的诉讼请求。后原告提起上诉，认为其一直在向相关信访中心上访，拆迁补偿费等事宜一直存在民事诉讼，故原告认为其起诉并没有超过行政诉讼的起诉期限，请求二审法院撤销原审裁定，二审法院裁定予以维持。
（二）败诉的原因
行政诉讼法第46条规定了行政相对人的诉讼时效是6个月，自其知道或应当知道行政机关作出行政行为之日起算。上述案例中，从原告自认于2014年10月14日被告将其房屋拆除，至2016年11月29日起诉，已超过行政诉讼的起诉期限，故人民法院依法裁定驳回。通过该案例事实及法律适用，该案审理毫无瑕疵。那么问题来了，行政相对方在民事纠纷过程中，对行政诉讼的时效能否产生中断？若产生时效中断则上述案件结果可出现截然不同的审判结果。
二、诉讼时效制度在行政诉讼的必要性
（一）行政诉讼起诉期限在我国的现状
1.行政诉讼中有关期限的规定。我国行政诉讼期限有15日、60日、6个月、2年、5年、20年等。行政起诉的行为分别情形包括诉前有复议行为、非复议行为或复议前置的行为，是否已告知行政相对方权利义务内容的行为，不同情形决定了起诉期限的起算点差异。但，上述诉讼时效的期限同时在同一案件中同时出现的几率微乎其微。虽然行政诉讼的起诉期限扩至六个月期限，但行政相对方提起诉讼时，可能因寻求信访、其他救济方式而错过时效。如上述案例中的结果，即便是司法救济不是万能的，但却是当事人寻求救济的最后一道底线。
2.行政诉讼中诉讼双方的不对等性，要充分保障行政相对方的权益。行政法律关系中双方不对等的法律地位，“民告官”是一种很艰难的程序存在，诉讼程序上应尽量保障行政相对方的权利。现行行政诉讼法从起诉期限、受案范围扩大、行政首长出庭制、口头起诉、增加调解制度、登记立案等方面适应诉讼实务需求。随着征地拆迁、环保关停关闭案件增多，补偿安置更多的是行政权力的体现，信访、复议、诉讼、信息公开是救济途径。若出现上述案例中涉及的民事纠纷，因其他人的债权冻结某棉制品有限公司的补偿款，在此期间政府与某棉制品有限公司签署的补偿协议是否有效？某棉制品有限公司对该补偿款不服，同时提起行政诉讼来救济，对于事实认定上似乎不存在矛盾。若适用诉讼时效中断，则不影响其补偿款的诉讼救济。
（二）时效中断制度的设立缺失可能产生的案件后果分析
1.若时效中断制度未设立，往往导致一种“伪处理”纠纷的手段。表现在行政机关对行政相对人积极承诺解决问题后却迟迟无行政作为，以消极行为拖延至时效期限届满，且在形式上利用法律规定逃避或免受司法审查。如上述案例中行政机关依时效对抗，则本案例对案件事实根本涉及不到，且行政机关的拖延似乎“合理”。
2.“合法行政行为”正当合理惯常应用于行政案件中，且行政机关不用接受司法审查，逼迫行政相对人寻求希望于信访。但我国信访法律规定较笼统且随意性大，且采取纠纷回当地处理原则。长此以往则滋长闹访情绪激化矛盾，官民间的矛盾像雪球一样越滚越大，很难有满意的司法审查结果。同时权力机关或行政机关过分介入导致处理结果超越法律，违反司法最终原则。上述案例中，当事人可以接收判决书，但决不能接收因为时效经过而错过的救济。行政相对方认为信访是既经济又便民的解决纠纷，易忽略其他救济期限。
3.绝大多数行政诉讼行为会与民事权利相关联，从而直接或间接影响行政诉讼。上述案例中的民事救济阻碍了行政救济，当事人如此买单是很难不留余恨的。不利于有效保护权利人的合法权益。因此，诉讼的实质未能体现。所以，时效中断制度有必要实施。
三、行政诉讼诉讼时效中断在行政诉讼中存在的情形
（一）信访程序应当产生诉讼时效中断的法律效果
信访作为我国处理纠纷特有的一种权利救济方式，是我国特殊的民情及时代发展的成果。信访一般来说主观目的性明确具体，其事实基本上较容易认定。那么问题来了，信访是否会引起诉讼时效中断呢？通过我国《民法通则》第140条（《民法总则》第195条）规定可知，诉讼时效中断的法定事由包括三种方式即起诉、请求、义务人同意履行义务。该法条内涵是若可能出现上述法律规定三种情形的任一种情形，诉讼时效期间将重新开始计算，并表明诉讼时效中断的事由只能依法律规定的法定情形。行政相对方通过信访能否引起诉讼时效中断，在我国现有的法律规定中还未将此项内容列为诉讼时效中断的法定事由。因此，信访的实施不能引起诉讼时效中断。
诉讼时效是诉讼纠纷胜诉的基础。若超过了诉讼时效，当事人要承担被法院判决依法驳回诉讼请求并丧失胜诉权的风险。因信访不能引起诉讼时效中断，势必导致拥有信访信念的群体在信访过久的过程中自动丧失诉讼时效，信访者的司法救济权利形同虚设。若长久信访不能引起行政诉讼时效中断的法律效果，则行政相对人只能望司法救济权空叹息，这有违我国建设法治社会的理念。
（二）行政复议应产生时效中断的法律效果
行政复议与信访相比，形式上更能体现行政相对人主张权利的诉讼救济，也是当事人合理信赖原则的体现。从保护当事人合法权益的角度来说，若超过行政复议期限后不申请行政复议而直接提起诉讼起诉，法院应当依法受理案件，则产生经过行政复议应产生时效中断效力。例如直接起诉若超过起诉期限将承担被法院驳回诉讼请求后果的可能。若通过行政复议后反而被受理，这在逻辑上明显是自相矛盾的。
若要解决这一逻辑矛盾，则有必要将行政复议纳入时效中断的法定事由。该制度在诉讼中发挥的积极作用是显而易见的。其一，行政复议的审查标准比行政诉讼的审查标准高。当法律允许复议中断，当事人选择行政救济则有更多救济方式可选择；其二，行政时效中断的设立，使当事人最终仍可诉诸司法救济。则行政主体所行使的行政行为最终仍受司法制约和监督，行政行为始终在法律框架下运行。
（三）民事诉讼应产生时效中断的法律效果
1.案外人执行异议之诉，是案外人作为权利人，在执行程序终结前，就正在执行案件中的执行标的物享有足以有效阻止强制执行的权利（如所有权或者足以阻止执行标的转让、交付的实体权利人）向执行法院申请将申请执行人（必要时候被执行人可列为共同被告）提起旨在阻止对执行标的物的强制执行的诉讼，如本文篇首的案例。说明了案外人异议之诉的诉讼标的是该补偿款，是该行政诉讼审理的核心。
2.第三人撤销权之诉，该诉讼法定的事由是第三人作为诉讼当事人双方之外的主体，对已经发生法律效力的判决、裁定、调解书的部分或全部内容错误时享有的救济权。第三人行使撤销权之诉的法定限定条件有三方面：其一，因不能归责于第三人本人的事由导致其未参加诉讼，但该第三人有证据证明损害该第三人的民事权益；其二，限定在该第三人作为权利人自知道或者应当知道其权益受到损害之日起六个月内；其三，限定条件是向作出该判决、裁定、调解书的人民法院提起诉讼。人民法院经审理后依法做出支持其诉讼请求或依法驳回诉讼请求。此情形若与行政诉讼时效并存，是否引起时效中断的情形？若第三人撤销诉讼中，行政机关依然对其他权利人的请求予以确认，那么该第三人若没有诉讼时效中断，诉讼时效经过，对于行政诉讼的救济就必然错过。
3.其他与行政诉讼并存的民事诉讼。诉讼法律关系是一个诉讼提起的基础，即依据不同的部门法，不同的法律关系，可以提起不同的诉讼。如行政裁决，有行政机关的介入，则民事诉讼与行政诉讼并存。但若单独提起民事诉讼或行政诉讼即能解决其纠纷的，不存在其他不公平的情形对行政相对方。原则上则不能适用时效中断的有关规定，这样在实务中就很混乱了。对于当事人选择后，自己放弃了的救济方式其自己承担责任是公平的。但若制度上不予以保障而救济不能则是制度的缺陷。
总之，诉讼時效正确有效的适用是诉讼救济期限上的强制性要求。民事诉讼时效制度通过司法解释予以明确后，起到了很好的司法救济作用。关于行政诉讼时效中断问题，尤其是信访、复议、提起民事诉讼能否引起时效的中断目前尚未明确。为此，希望立法者与司法者共同探讨，从而推动我国的行政诉讼时效制度逐步趋于健全和完善。
参考文献：
[1]江伟.民事诉讼法.北大出版社.2017.
[2]姜民安.行政法与行政诉讼法.北大出版社.2015.
[3]郝丽娜.行政诉讼起诉期限中断制度研究.中国政法大学硕士学位论文.2006.
[4]葛银慧.浅议我国行政诉讼应设立时效中断制度.法制与社会.2013（10）.
