英国的高校自治与政府调控及启示
姜孔桥
摘 要：英国高等教育在经过高等教育市场化、高等教育大众化以及政府加强规制等系列改革后，改变了大学学术自由和大学自治的境遇，经过几十年的建设和发展，在传统的大学与国家关系之间增添了新的市场维度，使学术寡头的权力向中央政府及中介组织、向大学法人层次、向消费者转移，重塑了大学与国家的关系。
关键词：大学自治；政府调控；市场运行；社会参与；启示
英国大学的自治体系
1.大学自治、学术自由历来是英国大学的精髓
英国政府历来认为，对大学最好的管理方式就是让它以自己独特而有效的方式处理自己的事务，自治与自由是英国高等教育永恒不变的信条。1988年，英国颁布的《教育改革法》规定，政府主要负责宏观层面上对大学的引导，但具体事务，政府一律不予干涉。政府只给英国高等教育提供一个宏观的发展框架和经费上的支持，但不干预高校具体的行为，高校具有独立自主的自我发展、自我规划和自我管理的权利，主要体现在高校在学术上的充分自由和在管理模式上的教授自治，在学术研究、科研创新及课程设置等方面享有充分的自主权，最大程度地保障了学术自由、自主、自治和创造性的优势。这种管理和运转模式在校园内成为全校师生共同遵守的类似契约的内部规则和秩序，是一个学校惯性运行的内生力量，这种规则和秩序反过来又会推动全校师生朝着独立批判、追求科学的方向邁进，形成一种良性互动的高校自治体系。
2.组织架构、运行体制是办学自主权的保障
之所以政府与社会能赋予英国大学如此之大的自主自治权，以及其自治状态能得以如此长久之维系，还在于英国大学内部有一套不会造成自主权滥用的机制存在。英国大学内部一般实行的是理事会决策下的校长负责制，英国大学校长只是虚设的名誉职位，不参与大学任何事务，理事会是学校的最高管理部门，它拥有任命权和选举权，负责审核批准副校长提交的财务和年度报告等各项大权。校内的校务委员会是理事会的执行机构。在学术管理方面，校长是荣誉身份，大学设有评议会，主席由副校长担任。评议会是学校学术事务的最高管理机构和执行机构，主要职责是维护学术地位，享有高度的学术自由，保护大学学术的纯洁性。理事会和校务委员会中会有相当数量的校外人员，包括学生，社会各界参与程度高，形成了较为严格的约束机制，大学办学自主权的使用无疑会得到各方的牵制，从而保证大学办学自主权不会被滥用，大学的自治状态得到良好维系。
3.大学联盟、联邦大学为协商博弈提供了空间
在大学自治与政府调控之间，不同类型的大学为在政策思想生产和规制框架运作中扮演关键角色，先后自发地形成各类联盟机构。例如：罗素大学集团（The Russell Group）成立于1994年，由24所包括牛津大学、剑桥大学等英国一流的研究型大学组成，被称为“英国的常春藤联盟”。其目的是要代表这些研究型大学的观点游说政府国会降低政府干预及提出研究报告来支持他们的立场。再例如：成立于1992 年的英国大学联盟（University Alliance），是由于新兴大学无法挤进老牌高校的圈子，基于共同的目的，这些大学自觉地走到一起，为自身的生存发展经常集会研讨。除了大学之间的联盟或集团外，还有一类联邦制大学，如伦敦大学（University of London），在1836年由伦敦大学学院和伦敦国王学院合并而成，创立之初是各成员院校的考试机构，经过180年的扩张，已发展成为包含19个独立自治的学院和10个研究所的大学联邦，旗下学院都有独立的大学地位和高度的自治权。大学对外统一宣传、扩大影响，形成了大学自治的联盟保障。这些大学联盟或联邦大学或是依靠自身内力自发形成，或是在外部竞争压力下而得以凝结。他们按照相互默契的某些规则，各尽其责而又协调有序，在国内外高等教育竞争中发挥集聚效应、拓展生存空间，更在英国高等教育政策制定中扮演了博弈一方的角色，这在一定程度上对支撑和捍卫大学自治起到了重要作用。
政府的调控治理
1.提供财政拨款，引导高校发展方向
建立完备的大学资助体系是英国政府对大学进行经济手段和市场机制调控的主要形式。随着伦敦大学和城市学院以及其后多科技术学院等大批英国高校的成立，他们不可能像牛津大学和剑桥大学一样自给自足，需要从政府得到财政资助。1919 年，大学拨款委员会成立，意味着英国政府开始正式干预高等教育，同时也预示着英国大学治理模式的转变。英国政府对大学的拨款机构大致经历了大学拨款委员会、大学基金委员会和多科技术学院与其他学院拨款委员会、高等教育基金委员会三个阶段。政府通过拨款促进高校之间的竞争，在统一教育体系后，根据传统的“1992年前大学”和由多科技术学院升格的“1992年后大学”的科研能力和运作效率有选择地拨付经费，拉大拨款差别并将各类评估结果与拨款相挂钩，使大学朝向政府和社会的需求方向发展。
2.间接参与质量评估，提高高校办学质量
英国高等教育质量评估主体包括内部主体和外部主体，内部主体为高校及内部参与方，外部主体为政府、中介组织、新闻媒体、工商企业等社会各利益群体，多元的评估主体可以避免评估结果的片面性并能够对高等教育质量保障形成良好的监督。政府与各评估主体是平等、独立、合作的关系，政府并没有将权力凌驾于其他评估主体之上。高校的内部评估，由学校聘请考核专家按照检查标准进行评估后向学校领导作出报告。外部评估由专门的专家委员会进行，专家依照程序严格遴选，其评估结果对大学获得下一轮的政府资助及学生择校都有决定性的影响。例如：研究质量评估对高等教育机构划分科研等级，按照等级分配科研经费，这刺激了高等教育机构为科研排名和经费的竞争，并让高校间以公平竞争的方式申请对国家宏观发展有利的课题基金。政府通过教学质量评估和研究评估活动等，成功地影响了大学和学术人员的行为方式。政府的角色已经从资金的提供者变成了掌舵者，改变了传统大学自治的社会基础。
3.引入市场竞争机制，提升高校经营意识
英国高等教育市场化，是一个逐步展开的过程，政府运用行政的力量，依照市场的逻辑，搭建了高等教育市场化框架。20 世纪80 年代，英国政府采取削减拨款和高等教育准市场化的政策，对高等教育采取成本分担、改革拨款方式和拓宽筹资渠道的政策措施。政府的各类教育资金，依据中间组织的评估等级进行下拨，将高等教育置于宏观调控下，通过市场竞争使大学自觉将政府、市场的需求转化为自身的责任，关注社会和市场，推动高等教育在复杂的社会环境下能够发挥其公共性和更大的社会职责，引导高等教育的开放式发展。20世纪80年代，英国开始了学费制度改革，2006年建立了国内本科生封顶学费政策，放开留学生和研究生学费标准。学生从高等教育服务的购买者，转变为高等教育消费者，继而被视为高等教育系统的核心。为此，英国建立和完善教学质量信息公开制度，为学生获取相关信息和选择高等教育机构提供便利。同时，大学积极争取社会捐赠，与工商界建立密切联系。市场竞争机制的引入，激励高校之间通过竞争取得更高的学术地位和社会声誉，以便吸引学生报考和获得更多、更好的资源。通过市场调节，院校和专业进行优胜劣汰的选择，优化高等教育的资源配置及其结构和规模，提高整个高等教育系统的质量水平。
4.发挥中间组织的作用，形成治理缓冲空间
英國还建立了一套中介组织体系，全面监管高等教育的发展。这套中介组织体系包括大学拨款委员会、高等教育质量保障署、公平入学办公室、学生贷款公司、独立裁决员办公室等机构。其中，英国公平入学办公室成立的背景是从英国教育部于2006年—2007年之间开始调高高等教育经费之后，为确保来自中低收入户家庭以及弱势族群的学生仍有足够的机会进入大学就读，同时与其他的学生具有相同的竞争机会，其目的是扩大高等教育社会参与，推动高等教育招生公平。 各类中介组织独立完成专业性工作之余，也成为社会、大学与国家之间的缓冲器和连接人，是高等教育治理结构的一部分。其平衡国家干预和捍卫大学自治权的张力，有益于协调处理大学与国家关系。
5.重视教育政策立法，推动高校可持续发展
英国是历史悠久的法治国家，契约精神深入人心，对大学管理的各类法律、文件经议会的深入调查及慎重立法后，必须贯彻执行，前后高度一致。任何教育方面的问题，英国政府都本着“问题—成立调查委员会—报告—白皮书—法案—法律”的程序有序进行，保证教育政策的谨慎、深思熟虑和稳定连续性。1988年，《教育改革法》以立法的形式将高等教育管理体制改革的内容予以确定，1992年，《继续教育和高等教育法》废除高等教育双轨制，标志着英国高等教育大众化体系的形成，2004 年，《高等教育法》制定了接受高等教育的学费、对贫困生的资助等制度。每项法律及政策的颁布都要充分考虑公众和社会所需，并对教育现状进行长期的调研，并通过立法保障高等教育的权益和加强对高等教育的宏观调控。
当然，政府调控高等教育还有其他有效举措，如加强高校各类信息公开制度，接受媒体等社会监督；制定贷款偿还制度，减轻了学生的学费负担，努力实现教育公平等。综上所述，可以看出，通过高校与政府的关系调整和资源流动机制的重建，在尊重学术自由和大学自治的同时，英国建立了政府掌舵、市场运行、社会参与的高等教育治理框架。
启示及借鉴
1.建立第三方组织体系，缓冲政府与大学的关系
改革开放以来，我国高等教育管理体制逐步得以变革，大学办学自主权逐步得以扩大。但政府对大学的管理仍然体现更多直接的命令式干预。为理顺两者关系，扩大高校办学空间，一些间接的规则机制尚需建立，发挥缓冲作用的中间组织体系建设还需推进。例如：成立类似于英国的中间组织，从事专业的评价与评估以及提出政策建议的第三方机构，将对政府与大学的关系起调节作用。另外，分类型、分层次成立熟悉大学自身运行状况的，以共同体利益为重的大学联合会也显得尤为必要。大学可通过联合会及时向政府表达意见，以期对政府的干预行为和方式进行必要的调和。相信通过政府与中间组织的合作，有助于提升政府对高校的调控能力，也有助于高等教育长远的发展和实力的提升。
2.构建内部治理结构，提升高校的自治能力
我国大学内部治理结构现存的矛盾主要体现在行政权力垄断大学内部治理事务，造成学术权力与行政权力严重失衡。目前，高校实行党委领导下的校长负责制，仍需进一步探索和深入研究。在我国的具体国情下，有必要认真考虑“党委领导、校长治校、教授治学”的大学内部治理结构。如果说“党委领导”是大学内部治理结构的核心，“校长治校”是大学内部治理结构的关键，那么，“教授治学”则是大学内部治理结构亟须加强的部分。实行“教授治学”，有利于实现大学内部行政权力和学术权力的相互平衡。虽然政府也是影响大学自治以及大学自治能力提升的因素之一，但改善大学自治与提升大学自治能力最为主要的还是在于大学自身。
3.强化教育法规建设，实施高校依法执教
通过对英国高等教育管理的分析，我们不难发现，英国高等教育管理的体制已经较为完善，有着更为健全的法制化水平，他们的教育法规体系发展由来已久，通过长期的发展已经形成了一整套覆盖面很广的教育法规。同时，在这样的背景下，英国也已经形成全民教育的法制观念，认为按照一定的教育法规办事是一种自觉性行为，不需要强制执行。其学校管理也呈现出了有法可依的规范化操作特点。另外，其法律法规的制定过程是充分论证调研的过程，也是掌握高等教育运行规律的过程。法律法规起到的调控和保障引导的正面清单作用，远大于各类约束限制的阻碍影响。我们必须尽快建立健全教育法规体制，实施高校依法治教，使我国高等教育管理体制向科学化、健康化、现代化方向发展。
（作者单位：北京开放大学）
[责任编辑：李艺英]
摘 要：英国高等教育在经过高等教育市场化、高等教育大众化以及政府加强规制等系列改革后，改变了大学学术自由和大学自治的境遇，经过几十年的建设和发展，在传统的大学与国家关系之间增添了新的市场维度，使学术寡头的权力向中央政府及中介组织、向大学法人层次、向消费者转移，重塑了大学与国家的关系。
关键词：大学自治；政府调控；市场运行；社会参与；启示
英国大学的自治体系
1.大学自治、学术自由历来是英国大学的精髓
英国政府历来认为，对大学最好的管理方式就是让它以自己独特而有效的方式处理自己的事务，自治与自由是英国高等教育永恒不变的信条。1988年，英国颁布的《教育改革法》规定，政府主要负责宏观层面上对大学的引导，但具体事务，政府一律不予干涉。政府只给英国高等教育提供一个宏观的发展框架和经费上的支持，但不干预高校具体的行为，高校具有独立自主的自我发展、自我规划和自我管理的权利，主要体现在高校在学术上的充分自由和在管理模式上的教授自治，在学术研究、科研创新及课程设置等方面享有充分的自主权，最大程度地保障了学术自由、自主、自治和创造性的优势。这种管理和运转模式在校园内成为全校师生共同遵守的类似契约的内部规则和秩序，是一个学校惯性运行的内生力量，这种规则和秩序反过来又会推动全校师生朝着独立批判、追求科学的方向邁进，形成一种良性互动的高校自治体系。
2.组织架构、运行体制是办学自主权的保障
之所以政府与社会能赋予英国大学如此之大的自主自治权，以及其自治状态能得以如此长久之维系，还在于英国大学内部有一套不会造成自主权滥用的机制存在。英国大学内部一般实行的是理事会决策下的校长负责制，英国大学校长只是虚设的名誉职位，不参与大学任何事务，理事会是学校的最高管理部门，它拥有任命权和选举权，负责审核批准副校长提交的财务和年度报告等各项大权。校内的校务委员会是理事会的执行机构。在学术管理方面，校长是荣誉身份，大学设有评议会，主席由副校长担任。评议会是学校学术事务的最高管理机构和执行机构，主要职责是维护学术地位，享有高度的学术自由，保护大学学术的纯洁性。理事会和校务委员会中会有相当数量的校外人员，包括学生，社会各界参与程度高，形成了较为严格的约束机制，大学办学自主权的使用无疑会得到各方的牵制，从而保证大学办学自主权不会被滥用，大学的自治状态得到良好维系。
3.大学联盟、联邦大学为协商博弈提供了空间
在大学自治与政府调控之间，不同类型的大学为在政策思想生产和规制框架运作中扮演关键角色，先后自发地形成各类联盟机构。例如：罗素大学集团（The Russell Group）成立于1994年，由24所包括牛津大学、剑桥大学等英国一流的研究型大学组成，被称为“英国的常春藤联盟”。其目的是要代表这些研究型大学的观点游说政府国会降低政府干预及提出研究报告来支持他们的立场。再例如：成立于1992 年的英国大学联盟（University Alliance），是由于新兴大学无法挤进老牌高校的圈子，基于共同的目的，这些大学自觉地走到一起，为自身的生存发展经常集会研讨。除了大学之间的联盟或集团外，还有一类联邦制大学，如伦敦大学（University of London），在1836年由伦敦大学学院和伦敦国王学院合并而成，创立之初是各成员院校的考试机构，经过180年的扩张，已发展成为包含19个独立自治的学院和10个研究所的大学联邦，旗下学院都有独立的大学地位和高度的自治权。大学对外统一宣传、扩大影响，形成了大学自治的联盟保障。这些大学联盟或联邦大学或是依靠自身内力自发形成，或是在外部竞争压力下而得以凝结。他们按照相互默契的某些规则，各尽其责而又协调有序，在国内外高等教育竞争中发挥集聚效应、拓展生存空间，更在英国高等教育政策制定中扮演了博弈一方的角色，这在一定程度上对支撑和捍卫大学自治起到了重要作用。
政府的调控治理
1.提供财政拨款，引导高校发展方向
建立完备的大学资助体系是英国政府对大学进行经济手段和市场机制调控的主要形式。随着伦敦大学和城市学院以及其后多科技术学院等大批英国高校的成立，他们不可能像牛津大学和剑桥大学一样自给自足，需要从政府得到财政资助。1919 年，大学拨款委员会成立，意味着英国政府开始正式干预高等教育，同时也预示着英国大学治理模式的转变。英国政府对大学的拨款机构大致经历了大学拨款委员会、大学基金委员会和多科技术学院与其他学院拨款委员会、高等教育基金委员会三个阶段。政府通过拨款促进高校之间的竞争，在统一教育体系后，根据传统的“1992年前大学”和由多科技术学院升格的“1992年后大学”的科研能力和运作效率有选择地拨付经费，拉大拨款差别并将各类评估结果与拨款相挂钩，使大学朝向政府和社会的需求方向发展。
2.间接参与质量评估，提高高校办学质量
英国高等教育质量评估主体包括内部主体和外部主体，内部主体为高校及内部参与方，外部主体为政府、中介组织、新闻媒体、工商企业等社会各利益群体，多元的评估主体可以避免评估结果的片面性并能够对高等教育质量保障形成良好的监督。政府与各评估主体是平等、独立、合作的关系，政府并没有将权力凌驾于其他评估主体之上。高校的内部评估，由学校聘请考核专家按照检查标准进行评估后向学校领导作出报告。外部评估由专门的专家委员会进行，专家依照程序严格遴选，其评估结果对大学获得下一轮的政府资助及学生择校都有决定性的影响。例如：研究质量评估对高等教育机构划分科研等级，按照等级分配科研经费，这刺激了高等教育机构为科研排名和经费的竞争，并让高校间以公平竞争的方式申请对国家宏观发展有利的课题基金。政府通过教学质量评估和研究评估活动等，成功地影响了大学和学术人员的行为方式。政府的角色已经从资金的提供者变成了掌舵者，改变了传统大学自治的社会基础。
3.引入市场竞争机制，提升高校经营意识
英国高等教育市场化，是一个逐步展开的过程，政府运用行政的力量，依照市场的逻辑，搭建了高等教育市场化框架。20 世纪80 年代，英国政府采取削减拨款和高等教育准市场化的政策，对高等教育采取成本分担、改革拨款方式和拓宽筹资渠道的政策措施。政府的各类教育资金，依据中间组织的评估等级进行下拨，将高等教育置于宏观调控下，通过市场竞争使大学自觉将政府、市场的需求转化为自身的责任，关注社会和市场，推动高等教育在复杂的社会环境下能够发挥其公共性和更大的社会职责，引导高等教育的开放式发展。20世纪80年代，英国开始了学费制度改革，2006年建立了国内本科生封顶学费政策，放开留学生和研究生学费标准。学生从高等教育服务的购买者，转变为高等教育消费者，继而被视为高等教育系统的核心。为此，英国建立和完善教学质量信息公开制度，为学生获取相关信息和选择高等教育机构提供便利。同时，大学积极争取社会捐赠，与工商界建立密切联系。市场竞争机制的引入，激励高校之间通过竞争取得更高的学术地位和社会声誉，以便吸引学生报考和获得更多、更好的资源。通过市场调节，院校和专业进行优胜劣汰的选择，优化高等教育的资源配置及其结构和规模，提高整个高等教育系统的质量水平。
4.发挥中间组织的作用，形成治理缓冲空间
英國还建立了一套中介组织体系，全面监管高等教育的发展。这套中介组织体系包括大学拨款委员会、高等教育质量保障署、公平入学办公室、学生贷款公司、独立裁决员办公室等机构。其中，英国公平入学办公室成立的背景是从英国教育部于2006年—2007年之间开始调高高等教育经费之后，为确保来自中低收入户家庭以及弱势族群的学生仍有足够的机会进入大学就读，同时与其他的学生具有相同的竞争机会，其目的是扩大高等教育社会参与，推动高等教育招生公平。 各类中介组织独立完成专业性工作之余，也成为社会、大学与国家之间的缓冲器和连接人，是高等教育治理结构的一部分。其平衡国家干预和捍卫大学自治权的张力，有益于协调处理大学与国家关系。
5.重视教育政策立法，推动高校可持续发展
英国是历史悠久的法治国家，契约精神深入人心，对大学管理的各类法律、文件经议会的深入调查及慎重立法后，必须贯彻执行，前后高度一致。任何教育方面的问题，英国政府都本着“问题—成立调查委员会—报告—白皮书—法案—法律”的程序有序进行，保证教育政策的谨慎、深思熟虑和稳定连续性。1988年，《教育改革法》以立法的形式将高等教育管理体制改革的内容予以确定，1992年，《继续教育和高等教育法》废除高等教育双轨制，标志着英国高等教育大众化体系的形成，2004 年，《高等教育法》制定了接受高等教育的学费、对贫困生的资助等制度。每项法律及政策的颁布都要充分考虑公众和社会所需，并对教育现状进行长期的调研，并通过立法保障高等教育的权益和加强对高等教育的宏观调控。
当然，政府调控高等教育还有其他有效举措，如加强高校各类信息公开制度，接受媒体等社会监督；制定贷款偿还制度，减轻了学生的学费负担，努力实现教育公平等。综上所述，可以看出，通过高校与政府的关系调整和资源流动机制的重建，在尊重学术自由和大学自治的同时，英国建立了政府掌舵、市场运行、社会参与的高等教育治理框架。
启示及借鉴
1.建立第三方组织体系，缓冲政府与大学的关系
改革开放以来，我国高等教育管理体制逐步得以变革，大学办学自主权逐步得以扩大。但政府对大学的管理仍然体现更多直接的命令式干预。为理顺两者关系，扩大高校办学空间，一些间接的规则机制尚需建立，发挥缓冲作用的中间组织体系建设还需推进。例如：成立类似于英国的中间组织，从事专业的评价与评估以及提出政策建议的第三方机构，将对政府与大学的关系起调节作用。另外，分类型、分层次成立熟悉大学自身运行状况的，以共同体利益为重的大学联合会也显得尤为必要。大学可通过联合会及时向政府表达意见，以期对政府的干预行为和方式进行必要的调和。相信通过政府与中间组织的合作，有助于提升政府对高校的调控能力，也有助于高等教育长远的发展和实力的提升。
2.构建内部治理结构，提升高校的自治能力
我国大学内部治理结构现存的矛盾主要体现在行政权力垄断大学内部治理事务，造成学术权力与行政权力严重失衡。目前，高校实行党委领导下的校长负责制，仍需进一步探索和深入研究。在我国的具体国情下，有必要认真考虑“党委领导、校长治校、教授治学”的大学内部治理结构。如果说“党委领导”是大学内部治理结构的核心，“校长治校”是大学内部治理结构的关键，那么，“教授治学”则是大学内部治理结构亟须加强的部分。实行“教授治学”，有利于实现大学内部行政权力和学术权力的相互平衡。虽然政府也是影响大学自治以及大学自治能力提升的因素之一，但改善大学自治与提升大学自治能力最为主要的还是在于大学自身。
3.强化教育法规建设，实施高校依法执教
通过对英国高等教育管理的分析，我们不难发现，英国高等教育管理的体制已经较为完善，有着更为健全的法制化水平，他们的教育法规体系发展由来已久，通过长期的发展已经形成了一整套覆盖面很广的教育法规。同时，在这样的背景下，英国也已经形成全民教育的法制观念，认为按照一定的教育法规办事是一种自觉性行为，不需要强制执行。其学校管理也呈现出了有法可依的规范化操作特点。另外，其法律法规的制定过程是充分论证调研的过程，也是掌握高等教育运行规律的过程。法律法规起到的调控和保障引导的正面清单作用，远大于各类约束限制的阻碍影响。我们必须尽快建立健全教育法规体制，实施高校依法治教，使我国高等教育管理体制向科学化、健康化、现代化方向发展。
（作者单位：北京开放大学）
[责任编辑：李艺英]
