我国养老保险制度改革：进展、问题及对策

    殷志超

    摘要：随着我国经济社会的发展和社会制度的改革，我国养老保险制度正在进行深入的改革，文章首先对养老保险制度改革进行了综述，并将养老保险制度分为三个层次分析养老保险制度改革中存在的问题，针对存在问题提出了可行性建议。

    关键词：养老保险；改革；问题；建议

    一、前言

    目前，我国养老保险制度的改革集中体现在机关事业单位养老保险改革和城镇居民养老保险制度两个方面，养老保险制度的改革不仅仅是在中国，甚至在世界范围内都是一个仍未彻底解决的难题。

    二、我国养老保险制度改革当前进展情况

    一是机关事业单位养老保险制度改革进入实质性操作阶段。自2015年人社部、财政部印发《关于贯彻落实<国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定>的通知》以来，全国各省市区都出台了相应的实施办法，机关事业单位与企业职工保险制度基本实现并轨。2015年10月，党的十八大五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划建议》中对建立更加可持续发展的社会保障制度提出了明确要求并提出了完善职工养老保险和发展职业年金的要求，成为近期养老保险制度改革的关键性举措。截至2016年年底，已经进一步制定了实施细则、经办规程以及信息系统建设的指导意见等相关配套文件，绝大部分省市区启动参保缴费和待遇支付工作，2017年年初，职业年金将体现在机关事业单位人员的工资条中，机关事业单位的养老保险制度改革进入关键期，也进入了养老保险制度改革细则的制定期与实施期。

    二是城乡居民基本养老保险制度全国范围内统一，并得到了稳步推进。2014年，农村和城镇养老保险体系重大改革，新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合二为一，在全国范围内建立统一的城乡居民养老保险制度，城乡居民基本养老保险基金由三部分组成，分别为个人缴费部分、集体补助部分、政府补贴部分，保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，明确了养老保险待遇领取条件、转移接续与衔接、经办管理服务与信息化建设等方面的内容。截至2016年年底，城乡居民基本养老保险稳步实施，参保率达到98%以上，基本实现了全面参保，60岁以上居民每月均可获得一定的工资，用于维持基本生活。

    三是商业保险制度逐步完善。随着养老保险制度的改革与完善，商业保险制度已经在社会保障制度中占有很重要的地位，商业保险制度是独立于机关事业单位养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度的之外的商业性质的保险，前两者一定程度上具有强制性，而商业保险具有自愿性，将商业保险分为传统型、分红型、万能型、投资连结保险等形式，促进国内公民在养老保险体系的进一步完善自己的保险配置，使公民具有更多的保障。目前，商业保险制度已经在大中城市被广泛宣传，并得到了公民的认可。

    三、养老保险制度改革中存在的问题

    （一）机关事业单位养老保险制度改革方面存在的问题

    机关事业单位养老保险制度改革方面存在利益平衡、公平价值、政策创新、财政压力等问题尚需解决，这将是我国养老保险改革的重点方向。

    一是利益平衡问题。改革时间节点为2014年10月1日，将机关事业单位人员分为三种：改革前退休、改革后参工、改革前参工改革后退休，一般称为“老人”、“新人”、“中人”，“老人”不受改革制度的影响，保持现有待遇并参加今后待遇调整，“新人”按照新方案参加养老保险，“中人”则实施基础养老金、个人账户养老金、职业年金和过渡性养老金的方式实施，但“中人”的直接补贴机制仍未健全。

    二是公平价值问题。一方面，并轨后机关事业单位的养老金与企业养老保险制度相同，但仍然分开管理运行，制度还需进一步相互融合；另一方面，并轨后机关事业单位的养老金仍然高于企业职工养老金，待遇水平不一致；另外，目前职业年金制度并未完全落实，在机关事业单位养老改革中仍处于谋划阶段。

    三是政策创新难题。一方面，先行探索养老金的改革带来了一系列的政策协调问题，如何处理探索区域职工的保险费问题，确保这类人员不因改革探索而损失利益；另一方面，养老保险改革是与一系列的相关配套政策的联动改革，只有从根本上将工资、保险、职业通道等关系改革到位，才能形成合力破解体制机制的难题。

    四是财政压力问题。改革后，机关事业单位人员的转轨成本需要财政拨付，机关事业单位人员视为缴费，再加上职业年金、发放“中人”补贴等，中人的转轨成本约为目前全国职工养老保险基金累计结余的2.3倍，地方政府的财政压力不容忽视。

    （二）城乡居民基本养老保险制度改革存在的问题

    城乡居民基本养老保险制度改革方面存在基金支付整体压力大、监管不到位、给付公平问题突出、政策认同乏力等问题，阻碍着城乡居民基本医疗保险制度的进一步拓展。

    一是基金支付能力不足。按亚洲开发银行动态测算数据显示，随着老龄化社会的逐步加剧，经过30～40年的发展，养老基金支付的比率将由目前的35%提高至95%以上，养老基金的支出弹性会变得越来越小，同时，社会财富通过养老基金方式逐步转化为城乡居民养老基金，养老金支出在GDP中的比重由0.1%增长至0.4%，养老金支付的增长幅度远远大于基金支出的幅度，以致城乡基本养老保险基金支付缺口会越来越大。

    二是监管不到位。城乡居民养老保险监管，是基金的筹集、支付及投运等环节基金安全与完整的保障，然而，近年来却频现养老金腐败问题，通过骗取养老补贴现象严重，重复参保人数较多，政府違规操作或使用养老金时有发生，甚至出现养老金人间蒸发等问题，充分暴露了我国城乡居民养老保险政策方面的监管不力。

    三是给付公平问题突出。不同缴费档次、不同参保年龄的居民给付收益不公，区域不同导致参保居民的给付收益差别较大、政府补贴力度不一，跨省养老保险的统筹力度不够导致区域间相互救济不公，农村与城镇居民的养老待遇不公等问题突出。

    四是政策认同度不高。居民心理上对政策的认可度影响了上缴养老保险的积极性与金额的高低，近年来，部分地区出现养老保险遵缴率下降、并轨后退停拒拖现象，充分暴露了居民对政策的认同度没有提高反而下降的现状。

    （三）商业养老保险制度改革中存在的问题

    商业养老保险制度改革方面存在着保险的稳定性与连续性不足、政策认同度不广泛、市场化运作能力保障不足等问题，是影响商业养老保险制度在全国范围内实施的重要因素。

    四、养老保险制度改革的建议

    （一）机关事业单位养老保险制度改革方面

    一是出台养老保险改革细则，明确改革“中人”补贴标准，切实建立健全职业年金制度。为避免“中人”待遇的明显下降，出台养老保险改革的实施细则，明确“中人”补贴的标准和实施方案，设立养老金底线，利用养老金底线的双向调节作用，确保对于特殊情况的预留政策空间；区别对待财政拨款单位职业年金的“名义账户”和非财政拨款单位职业年金的“实际账户”，“名义账户”可以根据财政能力的提高来提高记账利率的收益，“实名账户”仍需参照相关基金的管理办法，出台相应的管理办法，从而实现账户基金的保值增值。

    二是促进养老制度融合，促进价值公平。进一步推进机关事业单位养老保险改革与企业职工养老保险改革制度的融合与并轨，加快养老保险全国统筹进程，实现两者真正的统一管理运营，积极探索部分职工养老金全国统筹模式，重点是提高养老保险的水平，缩小区域、行业的差距，维护公平。

    三是政策创新重在落实。一方面，做好养老保险探索改革地区与国家标准实施方案的对接，确保改革先行作用的职工不因政策改变而受损；另一方面，加快政策创新的步伐，补齐在配套制度方面的改革，进一步调整优化工资分配格局，将政策落实到位，真正让所有职工享受到政策带来的红利。

    四是积极应对财政压力。探索国有资本收益补充养老金，推动并扩大省级养老金委托投资效应，优化政府财政支出结构，加大在社会保险行业的支出，积极应对因年龄结构老龄化带来的财政压力。

    （二）城乡居民基本养老保险制度改革方面

    一是调整参保、缴费、待遇等制度设计，建立基于政府财政的高效基金筹集及基金平衡制度，建立基于市场的高效基金收益制度。

    二是提高基金统筹管理层次，建立独立自主的基金管理机制，建立基金投资风险评估与控制机制，健全监管法规，完善社会监督机制。

    三是建立比例缴费机制，以县区及其指标为基础的政府补贴“梯度”分配机制及待遇公平调控机制等。

    四是提高城乡居民养老保险待遇，健全相关法律法规，加强养老保险政策的宣传，转变基层干部养老保险工作作风。

    （三）商业养老保险制度改革方面

    积极推动商业养老保险制度的连续性和稳定性，加强商业养老保险的宣传，发挥商业保险的补充作用，切實增强人民对商业保险的认可度，进而有效促进商业保险制度的改革。

    五、结论

    本文首先对我国养老保险制度改革进行了总结性的陈述，分析了当前养老保险制度的在机关事业单位养老保险制度改革、城乡居民基本养老保险制度改革、商业保险制度方面存在的问题，并针对上述问题提出了改革意见供决策者参考。

    参考文献：

    [1]沈毅.机关事业单位养老保险改革：现状、难点及其突破[J].经济体制改革，2016（03）.

    [2]李贤莉.社会养老保险存在问题及完善措施[J].企业改革与管理，2016（11）.

    [3]袁铎珍.养老保险，制度改革仍需突破[J].金融博览，2017（02）.

    [4]齐鹏.我国城乡居民养老保险问题研究[M].山东大学，2016.

    （作者单位：中国人民大学）