基于《航道法》的航道技术等级划分及实施建议

    刘垒 李宝玉 马倩雯

    摘 要：航道技术等级是航道建设、养护、保护及依法行政的重要依据。《航道法》对航道技术等级作出了明确规定。本文坚持问题导向，对航道技术等级和航道规划的关系进行了系统分析，解答了行业内多年来对二者关系的困惑。从不同角度，阐述了航道技术等级划分的必要性，并对航道技术等级划分提出了比选方案和实施建议，对航道主管部门依法划分航道技术等级、科学管理航道，以及新建、改建、扩建与航道有關工程的建设单位开展航道通航条件影响评价提供了有益参考。

    关键词：航道法;航道技术等级;航道发展规划技术等级;航道规划

    中图分类号：U612.1+1 ? ? ? ? ? 文献标识码：A ? ? ? ? ? ?文章编号：1006—7973（2019）06-0065-02

    《航道法》于2015年3月1日起实施，在《航道法》正式出台前，《航道管理条例》第十条规定，航道应当划分技术等级。1994年，交通部牵头，会同水利部、国家经济贸易委员会组织开展了第一次全国内河航道定级工作[1]。经过近6年的努力，共确定并批准航道等级里程达11.73万公里（其中含海轮航道里程2864.3公里）。2007年，国家发展改革委与交通部联合印发了《全国内河航道与港口布局规划》，规划重点为内河高等级航道，规划航道里程约1.9万公里。当时并存航道技术等级、航道规划等级、航道规划等不同概念，这些关键要素与航道建设、养护、保护以及确定水上过河建筑物的通航净空尺度等标准密切相关，如何正确理解并合理使用对于航道主管部门依法管理航道意义重大。

    1 相关概念及区别

    《航道管理条例》规定的航道等级包括航道现维护等级和航道技术等级，它是航道管理部门的法定职责。航道现维护等级即航道现状等级，航道技术等级是根据航道自身条件经科学论证所能达到的最终等级，它是充分利用航道自然资源，科学合理做好航道建设、养护、保护等工作的重要管理依据。因此，航道技术等级水平年一般较长，如第一次评定航道技术等级时制定的《内河航道技术等级评定工作大纲》规定：Ⅰ至Ⅳ级航道水平年为2030年（即36年），Ⅴ级及以下航道为2020年（即26年），重要航道经论证可采取更长的水平年[3]。

    航道规划等级是根据航道规划确定的，由航道规划部门研究确定，其水平年一般为5年或10年，较长不超过20年，如《全国内河航道与港口布局规划（2006-2020年）》。航道规划是指导航道建设、保护航道资源的重要依据，根据《航道法》第六条规定，航道规划分为全国航道规划、流域航道规划、区域航道规划和省、自治区、直辖市航道规划[4]。

    在《航道法》出台过程中，关于航道技术等级和航道规划等级的关系，以及如何在法条中作出规定，主管部门和行业内存在较大争议。最后，经研究协调，将二者关注的重点进行融合，命名为航道发展规划技术等级，并作为航道规划的一部分。同时，将航道等级统一改为航道技术等级，规定其包括现状技术等级和发展规划技术等级。航道现状技术等级是指航道现有的技术等级，是负责航道管理的部门开展航道维护工作的等级依据，同时也是船舶航行的主要依据[2]。因此，航道技术等级与航道规划有共性，都是指导航道建设与管理的主要依据。现阶段航道发展规划技术等级是开展建设与航道有关拦河、跨河、临河（海、湖）建筑物等设施进行航道通航条件影响评价，保护航道资源的重要依据。

    综上所述，划分技术等级包括确定航道现状技术等级和评定规划发展技术等级两方面内容。航道技术等级是航道考虑本身现状与长远发展所应具备的属性，而航道规划属于事物规划领域的范畴，航道发展规划技术等级属于航道规划的一部分，二者在航道建设、养护、保护方面相辅相成。

    2 航道技术等级划分的必要性

    2.1法定职责

    航道技术等级划分一直是法规确定的交通运输主管部门的职责。如《航道管理条例》规定航道应当划分技术等级。《航道管理条例实施细则》第十条明确各级航道管理机构的主要职责，其中第三项规定“参加编制航道发展规划，拟订航道技术等级，组织航道建设计划的实施”。在《航道法》起草及出台过程中，仍保留了该项职责，《航道法》第七条同样明确应当划分航道技术等级。在交通运输部水运局“三定方案”中，航道技术等级划分历来被作为航道处的处室职能。

    2.2国外航道均开展定级工作

    为统一和规范航道管理和维护，国外水运发达国家按照法定或标准要求，依据航道水深或船舶吨级划分航道等级，统一航道尺度，确保通行船舶、船队与航道、通航建筑物和过河建筑物等在尺度上协调一致，保障通航安全。如美国，根据航道水深将航道分为5级，分别为：小于1.83m、1.83m、2.74m、3.66m、大于或等于4.26m。德国按照船舶吨级分为6级，分别为：200吨级、600吨级、1000吨级、2000吨级、3000吨级及3000吨级以上[5]。

    2.3航道发展的迫切需要

    三部委组织开展的第一次全国内河航道定级工作时至今日已近20年，我国水运形势发生较大变化，《航道法》已实施4年，考虑近年来新增及改善航道里程在增加、船舶大型化发展已成趋势，部分航道存在着技术等级偏低、与现状及规划不匹配等问题，不适应航道管理和航运发展需求。如第一次航道定级确定的航道里程为11.73万公里，2004年第二次全国内河航道普查到2002年底，全国内河航道里程达到13.51万公里，经对比，有近1.8万公里的内河航道未能确定航道技术等级。航道技术等级与内河航道普查成果无法衔接[6]。上述问题在一定程度上给部分地方的航道管理机构在依法管理和保护航道的工作中带来困难。

    3 航道技术等级评定实施方案及建议

    3.1 实施方案

    方案一：组织开展全国第二次航道技术等级评定。参照第一次全国航道技术等级评定的工作方案和实施要求组织开展新一轮的全国航道技术等级评定工作，便于全面掌握全国航道的基本情况，摸清家底。审批程序仍按照《航道管理条例》第十条规定执行，由省、自治区、直辖市交通主管部门或交通部派驻水系的管理机构根据通航标准提出方案。一至四级航道由交通部会同水利电力部及其他有关部门研究批准，报国务院备案;四级以下的航道，由省、自治区、直辖市人民政府批准，报交通部备案。

    方案二：开展部分航道技术等级重新评定（推荐方案）。重新开展新一轮全国航道技术等级评定存在工作量大、牵涉部门较多、短时间内较难完成等困难，建议根据问题导向，仅对航道技术等级存在问题的航道开展技术等级重新评定工作。工作程序和报批流程，按照《航道管理条例》《航道管理条例实施细则》及第一次全国航道技术等级评定的规定和程序执行。

    3.2相关建议

    针对推荐方案，考虑航道规划的水平年低于航道发展规划技术等级的水平年，而航道技术等级评定要完成航道现状技术等级和发展规划技术等级两项评定工作等因素，牵涉机构和部门处室较多，建议交通运输部牵头发文启动航道技术等级评定工作，委托第三方技术咨询机构负责技术指导，各省级交通运输厅负责具体评定工作，组织各辖区航道管理机构对需要重新开展航道技术等级评定的航道进行梳理，并按照程序开展航道技术等级论证以及审批、备案工作。

    参考文献：

    [1] 中华人民共和国交通部水运司. 全国内河航道技术等级评定文件资料汇编[M]. 内部资料，2001，10.

    [2]中华人民共和国航道法释义[M].法律出版社，2015，3.

    [3] 曾文，吴肖燕. 航道技术等级与航道规划关系析论[J].武汉交通职业学院学报，2012，14（2）：12-14+25.

    [4] 交通运输部. 全国内河航道与港口布局规划[R]. 北京：交通运输部，2007.

    [5]刘垒，王宇川. 我国航道技术等级重新评定的必要性和可行性分析[J].中国水运，2014，14（7）：58-60.

    [6]刘垒，王宇川. 我国航道重新定级的必要性分析及建议[J].水利水运工程学报，2014（4）：52-57.

    支撑项目：

    1.交通运输战略规划政策项目：新形势下航道养护管理模式及市场化机制研究（项目编号2019-6-4），2019.01-2020.12

    2.中央级公益性科研院所基本科研项目：新形势下航道养护管理制度研究（项目编号：131805），2018.06-2019.06