干部人事档案造假现象及对策研究

    李旭红

    摘要：本文对干部人事档案造假现象的原因进行了具体分析，并从夯实队伍，压实责任，提高鉴别真伪的素质能力；加强审核，双套管理，筑牢造假的防线；强化监督，严肃问责，健全从严管档的长效约束机制等方面提出相应的对策。

    关键词：干部人事档案档案审核档案管理

    干部档案是组织人事等有关部门，按照党的干部政策，在培养、选拔和任用干部等工作中，形成的记载干部经历、政治思想、品德作风、业务能力、工作表现、工作实绩等内容的文件材料，是历史地、全面地考察了解和正确选拔使用干部的重要依据，是国家档案的重要组成部分。[1]干部档案概念引自颁布于1993年的《干部档案工作条例》，目前中组部的正式文件和业内已采用干部人事档案概念，故本文统一表述为干部人事档案。近年来，虽然随着干部人事档案审核工作的不断深入，各级组织人事部门着力规范档案管理工作，取得了一定成效，但是干部人事档案造假现象仍较为突出。鉴于此，本文对干部人事档案造假的原因进行分析，并提出相应的对策。

    一、干部人事档案造假现象凸显

    干部人事档案造假，是指以谋取不正当利益为目的，采取篡改、伪造等手段，造成干部信息失真失实的行为，集中体现在“三龄两历一身份”（即出生日期、参加工作时间、入党时间、学历、工作经历、干部身份）上。其具体表现形式主要有：一是涂改档案。最普遍的是涂改出生日期、参加工作时间，虚报学历，即年龄越填越小，工龄越填越长，学历越填越高；二是撤换档案。按“利益需要”，通过撤换档案最早记载或具有认定作用的依据材料，如《入团志愿书》《参军入伍登记表》《入伍批准书》《干部履历表》和《转正定级表》，达到篡改年龄、工龄、身份、经历的目的。三是伪造档案。一些本不具备相应身份学历或任职经历的人，往往通过伪造《干部履历表》《吸收录用干部审批表》《转干审批表》《聘用干部审批表》《干部任免审批表》《任职命令（通知）》《入党志愿书》《学生成绩表》《毕业生登记表》和《学历证书》，达到转换身份、升学、调动、升职、晋级、延迟退休、多拿薪酬的目的。

    为贯彻落实全面从严治党、从严管理监督干部要求，中组部将整治档案造假问题列为整治选人用人不正之风的6项重点任务之一。从2014年10月开始，在全国分三批部署开展了干部人事档案专项审核工作。2016年1月第一批即省管干部专项审核工作基本完成时，共更正2.5万余人的档案信息，420人因档案造假受到组织处理或纪律处分，186人因档案问题被记录在案，未查清前不得提拔或重用。[2]可见，干部人事档案假造现象情节恶劣，性质严重，必须引起各方重视。

    二、干部人事档案造假的成因分析

    （一）人员不足、管理不善是干部人事档案造假的重要原因

    《干部档案工作条例》规定，“每管理一千人的档案需配备一名专职干部，有业务指导任务的单位，要配备相应的业务指导人员。”[3]据笔者了解，许多地方和单位的管档力量严重不足。有的省（区）党委组织部仅有1名管档人员，一些市县连一名专职档案员都没有。囿于各种原因，档案部门普遍存在兼职过多、流动频繁等问题。在这种情况下，虽然干部人事档案向来有着严格的管理规定和制度规范，但是部分单位档案管理粗放，没有认真按照《干部档案工作条例》等规定制定更为具体的规章制度，进而导致干部人事档案造假乱象丛生。

    （二）惩戒成本较低是干部人事档案造假的直接原因

    《干部档案工作条例》第三十八条规定：对失职者，视情节轻重，给予批评教育直至纪律处分。[4]中组部2009年7月颁布实施的《干部人事档案材料收集归档规定》第四十条规定，“对违反干部人事档案材料收集归档工作纪律的，视其性质、情节轻重和造成的后果，对负有主要责任的领导人员和直接责任人员进行批评教育，或给予党纪、政纪处分。”[5]由中组部、监察部、人社部和国家档案局联合颁布于2013年3月1日起正式实施的《档案管理违法违纪行为处分规定》第九条规定，有涂改、伪造档案、擅自从档案中抽取、撤换、添加档案材料行为的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。[6]上述法律法规比较分散笼统，不够具体，缺乏可操作性，难以适应新形势下的复杂情况，不能有效处理干部人事档案造假链条中的相关责任人，惩戒防范效果有限，是干部人事档案造假的直接原因。

    （三）审核不严是严重影响干部人事档案真实性的根源所在

    新接收大学生、军转干部和调入人员时，由于审核不严，导致一些有严重涂改、关键材料缺失、“三龄两历一身份”信息存疑、履历混乱、经历不祥的问题档案蒙混过关，“带病”流转。在一些基层单位，人事档案审核工作还没有形成独立的工作环节，往往收到材料后直接归档，没有仔细鉴别材料真伪，导致一些信息记载不准、手续不全、有逻辑矛盾、真实性存疑的虚假材料混入档案。例如，在干部人事档案专项审核中，就发现有的干部人事档案涂改严重，有的材料真实性存疑，但由于该人员已辗转多个单位，历史比较久远，究竟档案在何时被涂改，虚假材料何人所为，比较难查证。

    三、破解干部人事档案造假现象的对策

    （一）充实队伍，加强管理

    1.提高干档队伍的素质能力。探索建立持证上岗制度，及时备案登记管档人员信息，掌握人员变动情况，定期定向开展业务素质、职业道德、法律法规等方面的培训；请专家学者讲授档案管理理论，请主管部门解析政策沿革，细化操作办法，请先进单位介绍经验做法，使从业人员熟知档案管理条规、审核重点难点、工作流程，具备操作技能，练就鉴别真伪的火眼金睛。加强典型案例的宣传教育，增强干档人员责任心和敬畏感，强化法纪观念，自觉抵御各种诱惑，堅持原则，不畏权势，不徇私情，严格程序，照章办事，当好守门员，把好头道关，不给造假者以可乘之机。

    2.加强干部人事档案日常审核管理。按照“严、细、准”的要求，逐卷逐页逐项审核干部人事档案信息，做好干部“三龄两历一身份”专项审核认定，及时“清淤”。同时，严把档案材料“入口关”，按照“谁审核，谁负责”原则，对拟选拔任用、交流任职、军队转业的干部和新进干部队伍人员的档案从严审核，重点审核干部“三龄两历一身份”信息，并将有初审、复审人和领导签字的《干部人事档案信息审核认定表》《干部人事档案审核处理情况备考表》和《档案转递报送单》归入个人档案。档案审核不合格的一律退回原单位整改，待材料收集齐全、手续补充完备、存疑信息组织认定、存疑材料调查核实、涂改问题作出说明后才予接收。将重要信息列入常态化监管与审核，凡接收归档材料，务必对照干部人事档案和干部信息库、学历学位信息库认真核实，关联个人工作经历推敲研判，坚决杜绝未经核准核实的材料归档，确保干部人事档案真实、准确、齐全、规范。

    （二）强化监督，严肃问责，健全从严管档长效约束机制

    1.信息透明强化公众舆论监督。推进档案管理透明化，最大限度地公开干部基本信息和档案相关信息，简化查档手续，拓宽干部监督网络，畅通群众举报渠道，延伸干部考察范围和时间，引入第三方核查约束机制，凡群众举报涉嫌档案造假的，立即提请干部监督、纪检监察部门调查，未核准前，一律暂缓考察并停止任职、录用程序。启动诫勉谈话程序，期间不得晋升职务职级，取消职称评审资格，形成警戒威慑。

    2.扎紧防范档案造假的制度笼子。随着中央从严监督管理干部制度的深化，一系列制度法规密集出台。2014年1月中办印发的新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》第六十一条规定，“不准涂改干部人事档案，或者在干部身份、年龄、工龄、党龄、学历、经历等方面弄虚作假。”2016年1月中办印发的《中国共产党纪律处分条例》第六十七条规定，对不如实填报个人档案资料，篡改、伪造个人档案资料的，视情节轻重，给予警告、严重警告、撤销党内职务或者留党察看处分。2015年11月中组部印发了《干部人事档案造假问题处理办法（试行）》，对12种干部人事档案造假情形进行明确界定，细分14种情形对当事人、直接责任人、有关领导人员进行组织处理，视情节轻重，给予“批评教育、责令书面检查、诫勉、停职检查、调离岗位、限制提拔使用、引咎辞职、责令辞职、免职、降职处分。”同时规定，“通过干部人事档案造假获取的不正当利益，依据有关规定予以纠正、撤销或者取消。”“凡发现涉嫌造假的，一律暂停选任程序，进行调查核实；问题未查清前不得提拔或者重用。”这些条法，对档案违纪违法行为的界定、惩处程序、量化标准明确具体，针对性强，便于操作，不仅追究当事人责任，同时追究档案管理者以及授意或参与篡改、造假的相关责任人的责任，加大了严肃问责处罚的力度，形成常态化的威慑，让干部不想造假，不能造假，也不敢造假。

    （三）大力推进档案數字化来加强审核

    大力推进档案数字化，实行双套制管理。数字档案管理有严格的审批手续、授权管理，不同账户权限不同，档案管理员的每一步操作后台都实时监控记录，可有效监管。查阅数字档案只能在线浏览，接触不到纸质档案，无法修改增删。建立信息准确、全国联网的干部人事档案信息数据库，便于查询检索，改变干部人事档案“黑箱”管理的状态。有数字档案对比，有信息库备查，查处涂改造假就相对容易，从而对造假形成威慑。

    注释及参考文献：

    [1][3][4][5][6]中共中央组织部办公厅编.干部人事档案工作文件选编[M].北京：党建读物出版社，2014： 1-58.

    [2]盛若蔚.坚持问题导向全面从严管理全国干部人事档案专项审核基本完成[N].人民日报，2016-12-04（4）.

    作者单位：人民日报社人事局