论指定居所监视居住执行监督现状与完善路径
朱军 林宣妤
摘 要 2012年我国《刑事诉讼法》经过修订之后，对于指定居所监视居住作为羁押代替措施进行了修改完善， 进一步完善了我国的刑事强制措施体系。但是，在司法实践中，由于指定居所监视居住的相关规定仍然比较粗疏，因此在刑事执行监督过程中存在各种问题 ， 影响指定居所监视居住执行监督效果。本文结合刑事执行检察工作实际，对指定居所监视居住的执行监督现状进行分析，就存在的问题，提出完善建议，为加强和规范指定居所监视居住执行监督检察工作，健全指定居所监视居住执行监督机制提供参考。
关键词 指定居所 监视居住 执行监督
作者简介：朱军，上海市杨浦区人民检察院检察官；林宣妤，上海市杨浦区人民检察院检察官助理。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.043
一、指定居所监视居住执行监督现状
指定居所监视居住执行监督，是指人民检察院依法对指定居所监视居住的执行活动是否合法进行法律监督的活动。它是对指定居所监视居住进行检察监督的重要组成部分，也是刑事执行检察监督的重要内容。根据《刑事诉讼法》第73条第4款的规定可知，指定居所监视居住的检察监督包括对决定的监督和对执行的监督两个部分。根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（下简称“刑事诉讼规则”）第120条的规定，对指定居所监视居住的执行活动是否合法实行监督的主体是检察机关刑事执行检察部门。而从“刑事诉讼规则”第120条的规定来看，执行监督内容：一是对当事人诉讼权利的保障，具体包括：（1）知情权。执行机关应当在执行指定居所监视居住后二十四小时以内通知被监视居住人的家属。（2）控告申诉权。处理对监视居住人及其法定代理人、近亲属或者辩护人对执行机关违法行为的控告。二是对刑讯逼供或变相刑讯逼供的防范。内容包括：（1）监视“居所”的适用，不得在羁押场所、专门的办案场所执行。（2）不得对被监视居住人刑讯逼供、体罚、虐待或者变相体罚、虐待。三是对执行机关渎职行为的监督。如，为被监视居住人通风报信、私自传递信件、物品等。
虽然修改后的刑事诉讼法对于监视居住作为羁押代替措施从适用条件、审批程序、监视方法、检察监督等各方面进行了修改完善，但在司法实践中，指定居所监视居住的实施和执行监督并不尽如人意。具体表现在：
（一）适用条件特殊，使用率较低
指定居所监视居住强制措施作为监视居住的特殊执行方式，除了满足适用监视居住的必备条件外，还必须具备适用指定居所监视居住强制措施的特殊条件，这就导致由于条件的不成熟、警力资源有限、执行难度大、法律规范缺乏可操作性等因素，指定居所监视居住在实践中的适用率比较低，存在一定的虚置化现象，并未充分发挥其作用。
（二）违规违法现象较严重
由于目前法律相关规定的粗疏性，指定居所监视居住在执行过程中存在不少问题。诸如执行场所的选择不恰当、执行主体不适格、执行对象不合规定、对被监视居住人的人身强制程度不合适，以及不通知家属或不告知权利、不落实相关执行措施等问题大量存在，导致指定居所监视居住执行中大量不规范甚至不合法现象的产生。
（三）執行监督难度大
由于目前法律法规对于指定居所监视居住执行监督的方式方法、频率、信息来源等都没有细致的规定，导致司法实践缺乏可操作性，有的决定机关与监督机关之间的信息通报制度或者文书送达制度尚未建立起来，或虽建立了相关制度却没有效运转，监督机关对于指定居所监视居住的情况根本不掌握，所以也就监督无门，更勿谈监督到位了。
二、当前指定居所监视居住执行监督中存在的问题
（一） 决定机关不及时告知，监督缺乏信息来源
这是导致指定居所监视居住执行监督无法发挥功效的最大问题，纵观《刑事诉讼法》、《公安部办理刑事案件程序规定》、最高人民检察院发布的《规定》，均没有明确规定公安机关在决定指定居所监视居住后应当在多长时间内通知检察机关，也没有规定在执行指定居所监视居住后应当告知检察机关。仅有本市检察机关发布的《上海检察机关关于贯彻<人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定>的实施细则》（以下简称《实施细则》）中提及公安机关在对犯罪嫌疑人作出或者执行指定居所监视居住决定后，应当在三个工作日内通知同级检察机关侦查监督部门或监所检察部门。但是这一《实施细则》既没有和本市公安局、本市高级人民法院等单位联合发文，也没有抄送这些单位，仅在本市的检察机关中传阅，这一《实施细则》的强制约束力可想而知。2014年9月25日印发的《第二十三次公检联席会议纪要》提到了公安机关执行指定居所监视居住的，应当在三个工作日内通知同级检察机关监所检察部门。但在实际的刑事执行检察中可以发现，检察机关和公安机关之间存在着信息壁垒，公安机关在执行指定居所监视居住后往往不会主动通知，也不知道应该主动通知检察机关的刑事执行检察部门，导致刑事执行检察部门对决定和执行的情况无法掌握，自然也就监督无门了。
（二） 决定机关不通知或不及时通知家属
《刑事诉讼法》第73条第2款规定，“指定居所监视居住的，除无法通知的以外，应当在执行监视居住后二十四小时以内，通知被监视居住人的家属。”公安部《公安部办理刑事案件程序规定》第109条规定，“指定居所监视居住的，除无法通知的以外，应当制作监视居住通知书，在执行监视居住后24小时以内，由决定机关通知被监视居住人的家属。”虽然刑事诉讼法与公安部规定均明确了应当在执行监视居住24小时内通知被监视居住人家属，但在实践操作中，仍有部分办案部门不严格执行这一规定，有些是办案部门考虑案件侦查的特殊性不通知家属，而有些确是应当通知家属的案件，被监视居住人也提供了家属的联系方式，办案机关却没有通知或不及时通知。
（三）执行的场所不合理，存在办案隐患
在刑事执行检察中发现，指定居所监视居住的场所选择较为随意，多数执行机关会选择在宾馆、救助站等地点执行，虽然这些地点具备了正常的生活、休息条件，但是因为场所较为开放，缺乏必要的安全措施及监管监控、医疗条件，难以防止被监视居住人自伤、自残的风险，也难以应对突发疾病等情况。且这些场所出入人员混杂，容易发生串供、通风报信等问题。而有些区的执行机关则专门修建了一个固定居所用来监视居住，专门修建固定的居所这一行为十分不可取，专门修建后的居所和看守所有什么区别呢？这只会成为看守所之外的另一个羁押场所，而公安机关也会将其变成办案场所，这明显违反了刑事诉讼法规定的不得在羁押场所、专门的办案场所执行指定居所监视居住的要求。若是在专门修建的固定居所内执行指定居所监视居住，且缺乏相应的机关进行监督，被监视居住人的合法权益难以获得保障，刑讯逼供、变相羁押的可能性也将增大。
（四） 执行主体不合理，权责不清晰
在实际的检察中可以发现，在对被监视居住人指定居所监视居住时，很多公安机关以警力不足为由不亲自执行，因为指定居所监视居住最长的期限为六个月，每次又需要配置最少2名民警进行监视，需要耗费一定的警力，所以公安机关往往会委托其他机关或者人员代为执行，比如社保队员，护工，居委会等，这违背了《刑事诉讼法》及《公安部办理刑事案件程序规定》，当问题发生时也会导致权责混淆。
三、 指定居所监视居住执行监督措施的完善
（一） 完善法律法规等相关内容
无论是《刑事诉讼法》、《公安部办理刑事案件程序规定》还是《人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定》，对于指定居所监视居住的规定都比较笼统。而在公安部《公安部办理刑事案件程序规定》中更是根本没有提及指定居所监视居住的决定和执行应当受到检察机关监督这一内容，仅靠最高人民检察院的《规定》或者是本市人民检察院发布的《实施细则》进行监督，缺乏强有力的法律依据。因此，必须从法律层面上完善指定居所监视居住的有关规定，确保有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。只有具有普遍约束力的法律规范后，指定居所监视居住的决定和执行才能更为严谨，社会效果、法律效果才能进一步改善。
（二）完善决定适用指定居所监视居住的批准程序
《刑事诉讼法》第73条仅规定了对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查的，经上一级人民检察院或者公安机关批准，可以在指定的居所进行。对于因无固定住处在指定的居所执行的，并没有规定需要上一级人民检察院或者公安机关批准。也就是说，办案机关可以自行决定是否对犯罪嫌疑人进行指定居所监视居住，缺乏了外部权力的监督，很可能会导致权力的滥用。所以有必要对所有的指定居所监视居住都增加审批制度，对于公安机关报请的指定居所监视居住案件由同级人民检察院侦查监督部门批准，下级人民检察院报请的指定居所监视居住案件由上级人民检察院批准，这样就可以有效防止指定居所监视居住的滥用和误用，也有利于刑事执行检察部门及时获取信息。
（三）明确建立公检两家信息互通机制，文书送达制度
目前《刑事诉讼法》以及公安部《公安部办理刑事案件程序规定》都没有提到公安机关在决定、执行指定居所监视居住后，应当将决定、执行的相关文件向同级人民检察院通报，仅有本市级人民检察院自己发布的《实施细则》规定，“人民检察院发现执行机关对犯罪嫌疑人、被告人执行指定居所监视居住后三日内，未通报同级人民检察院造成执行活动监督缺失的，应当监督执行机关予以纠正，”然而这仅仅是检察机关的内部规定，这就导致了刑事执行检察部门在执法时缺乏强有力的法律依据。因此需要在检察机关和公安机关最高层面上进一步明确指定居所监视居住信息互通机制，确保公安机关在对犯罪嫌疑人、被告人执行指定居所监视居住时，在三个工作日内将指定居所监视居住执行通知书送达同级检察机关刑事执行检察部门。解决执行监督缺失或滞后的问题。
（四）完善指定居所监视居住的场所和执行主体
指定居所监视居住场所和执行主体的问题，应当有法律法规明确规定，执行指定居所监视居住最好的地点是第三方管理经营的正规酒店、宾馆等场所，并对这些场所进行安全改造，增设监控视频，医疗设施等，使之能符合执行场所的法律要求。在执行主体上，明确执行主体应为公安机关的民警，并明确执行时的人数和要求，减少社保队员，护工，居委会等的代执行，保证执行活动的合法安全。
（五）细化指定居所监视居住执行监督的内容、方式
指定居所监视居住的监督主要是为了保障被监视居住人的合法权益，保障指定居所监视居住执行活动的顺利进行，因此，监督内容除了刑事诉讼规则规定的5种情形外，还应当对指定居所监视居住的手续是否符合法律规定、指定的居所是否符合法律要求、执行的主体是否合法、对于被监视居住人的人身强制程度是否合适、执行的主体是否符合规定等做到全面监督。
同时，应当细化指定居所监视居住执行监督的方式。刑事执行检察部门除了巡视检察、询问被指定居所监视居住人、调阅卷宗外，还可以通过回看录像检察执行情况、被指定居所监视居住人是否遵守规定、执行机关执行活动是否合法等；检察被指定居所监视居住人身体情况，检察其是否遭到刑讯逼供、是否有自伤自残行为等；调阅指定居所监视居住卷宗，询问办案机关，了解指定居所监视居住的时间是否合规，后续刑期的折抵是否正确等。
指定居所监视居住是限制人身自由的非羁押性强制措施，加强对其的执行监督不仅可以约束决定机关和执行机关的行为，防止权力的滥用，还可以弥补现阶段法条中的空白，减少执行中可能出现的问题，从而维护刑事被执行人的合法权益，维护社会和谐稳定。
参考文獻：
[1]李文博.论指定居所监视居住的执行监督.北京：中国检察出版社.2016.
[2]张华.浅思指定居所监居措施的现实意义.中国检察官.出版信息不详.
[3]李继华，等.指定居所监视居住法律监督实证研究.中国检察官.2016（225）.
[4]曾杰.指定居所监视居住执行监督的立场与重点.中国司法.2015（5）.
[5]王江伟.指定居所临视居住执行监督工作机制构建.中国检察官.2016（235）.
摘 要 2012年我国《刑事诉讼法》经过修订之后，对于指定居所监视居住作为羁押代替措施进行了修改完善， 进一步完善了我国的刑事强制措施体系。但是，在司法实践中，由于指定居所监视居住的相关规定仍然比较粗疏，因此在刑事执行监督过程中存在各种问题 ， 影响指定居所监视居住执行监督效果。本文结合刑事执行检察工作实际，对指定居所监视居住的执行监督现状进行分析，就存在的问题，提出完善建议，为加强和规范指定居所监视居住执行监督检察工作，健全指定居所监视居住执行监督机制提供参考。
关键词 指定居所 监视居住 执行监督
作者简介：朱军，上海市杨浦区人民检察院检察官；林宣妤，上海市杨浦区人民检察院检察官助理。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.043
一、指定居所监视居住执行监督现状
指定居所监视居住执行监督，是指人民检察院依法对指定居所监视居住的执行活动是否合法进行法律监督的活动。它是对指定居所监视居住进行检察监督的重要组成部分，也是刑事执行检察监督的重要内容。根据《刑事诉讼法》第73条第4款的规定可知，指定居所监视居住的检察监督包括对决定的监督和对执行的监督两个部分。根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（下简称“刑事诉讼规则”）第120条的规定，对指定居所监视居住的执行活动是否合法实行监督的主体是检察机关刑事执行检察部门。而从“刑事诉讼规则”第120条的规定来看，执行监督内容：一是对当事人诉讼权利的保障，具体包括：（1）知情权。执行机关应当在执行指定居所监视居住后二十四小时以内通知被监视居住人的家属。（2）控告申诉权。处理对监视居住人及其法定代理人、近亲属或者辩护人对执行机关违法行为的控告。二是对刑讯逼供或变相刑讯逼供的防范。内容包括：（1）监视“居所”的适用，不得在羁押场所、专门的办案场所执行。（2）不得对被监视居住人刑讯逼供、体罚、虐待或者变相体罚、虐待。三是对执行机关渎职行为的监督。如，为被监视居住人通风报信、私自传递信件、物品等。
虽然修改后的刑事诉讼法对于监视居住作为羁押代替措施从适用条件、审批程序、监视方法、检察监督等各方面进行了修改完善，但在司法实践中，指定居所监视居住的实施和执行监督并不尽如人意。具体表现在：
（一）适用条件特殊，使用率较低
指定居所监视居住强制措施作为监视居住的特殊执行方式，除了满足适用监视居住的必备条件外，还必须具备适用指定居所监视居住强制措施的特殊条件，这就导致由于条件的不成熟、警力资源有限、执行难度大、法律规范缺乏可操作性等因素，指定居所监视居住在实践中的适用率比较低，存在一定的虚置化现象，并未充分发挥其作用。
（二）违规违法现象较严重
由于目前法律相关规定的粗疏性，指定居所监视居住在执行过程中存在不少问题。诸如执行场所的选择不恰当、执行主体不适格、执行对象不合规定、对被监视居住人的人身强制程度不合适，以及不通知家属或不告知权利、不落实相关执行措施等问题大量存在，导致指定居所监视居住执行中大量不规范甚至不合法现象的产生。
（三）執行监督难度大
由于目前法律法规对于指定居所监视居住执行监督的方式方法、频率、信息来源等都没有细致的规定，导致司法实践缺乏可操作性，有的决定机关与监督机关之间的信息通报制度或者文书送达制度尚未建立起来，或虽建立了相关制度却没有效运转，监督机关对于指定居所监视居住的情况根本不掌握，所以也就监督无门，更勿谈监督到位了。
二、当前指定居所监视居住执行监督中存在的问题
（一） 决定机关不及时告知，监督缺乏信息来源
这是导致指定居所监视居住执行监督无法发挥功效的最大问题，纵观《刑事诉讼法》、《公安部办理刑事案件程序规定》、最高人民检察院发布的《规定》，均没有明确规定公安机关在决定指定居所监视居住后应当在多长时间内通知检察机关，也没有规定在执行指定居所监视居住后应当告知检察机关。仅有本市检察机关发布的《上海检察机关关于贯彻<人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定>的实施细则》（以下简称《实施细则》）中提及公安机关在对犯罪嫌疑人作出或者执行指定居所监视居住决定后，应当在三个工作日内通知同级检察机关侦查监督部门或监所检察部门。但是这一《实施细则》既没有和本市公安局、本市高级人民法院等单位联合发文，也没有抄送这些单位，仅在本市的检察机关中传阅，这一《实施细则》的强制约束力可想而知。2014年9月25日印发的《第二十三次公检联席会议纪要》提到了公安机关执行指定居所监视居住的，应当在三个工作日内通知同级检察机关监所检察部门。但在实际的刑事执行检察中可以发现，检察机关和公安机关之间存在着信息壁垒，公安机关在执行指定居所监视居住后往往不会主动通知，也不知道应该主动通知检察机关的刑事执行检察部门，导致刑事执行检察部门对决定和执行的情况无法掌握，自然也就监督无门了。
（二） 决定机关不通知或不及时通知家属
《刑事诉讼法》第73条第2款规定，“指定居所监视居住的，除无法通知的以外，应当在执行监视居住后二十四小时以内，通知被监视居住人的家属。”公安部《公安部办理刑事案件程序规定》第109条规定，“指定居所监视居住的，除无法通知的以外，应当制作监视居住通知书，在执行监视居住后24小时以内，由决定机关通知被监视居住人的家属。”虽然刑事诉讼法与公安部规定均明确了应当在执行监视居住24小时内通知被监视居住人家属，但在实践操作中，仍有部分办案部门不严格执行这一规定，有些是办案部门考虑案件侦查的特殊性不通知家属，而有些确是应当通知家属的案件，被监视居住人也提供了家属的联系方式，办案机关却没有通知或不及时通知。
（三）执行的场所不合理，存在办案隐患
在刑事执行检察中发现，指定居所监视居住的场所选择较为随意，多数执行机关会选择在宾馆、救助站等地点执行，虽然这些地点具备了正常的生活、休息条件，但是因为场所较为开放，缺乏必要的安全措施及监管监控、医疗条件，难以防止被监视居住人自伤、自残的风险，也难以应对突发疾病等情况。且这些场所出入人员混杂，容易发生串供、通风报信等问题。而有些区的执行机关则专门修建了一个固定居所用来监视居住，专门修建固定的居所这一行为十分不可取，专门修建后的居所和看守所有什么区别呢？这只会成为看守所之外的另一个羁押场所，而公安机关也会将其变成办案场所，这明显违反了刑事诉讼法规定的不得在羁押场所、专门的办案场所执行指定居所监视居住的要求。若是在专门修建的固定居所内执行指定居所监视居住，且缺乏相应的机关进行监督，被监视居住人的合法权益难以获得保障，刑讯逼供、变相羁押的可能性也将增大。
（四） 执行主体不合理，权责不清晰
在实际的检察中可以发现，在对被监视居住人指定居所监视居住时，很多公安机关以警力不足为由不亲自执行，因为指定居所监视居住最长的期限为六个月，每次又需要配置最少2名民警进行监视，需要耗费一定的警力，所以公安机关往往会委托其他机关或者人员代为执行，比如社保队员，护工，居委会等，这违背了《刑事诉讼法》及《公安部办理刑事案件程序规定》，当问题发生时也会导致权责混淆。
三、 指定居所监视居住执行监督措施的完善
（一） 完善法律法规等相关内容
无论是《刑事诉讼法》、《公安部办理刑事案件程序规定》还是《人民检察院对指定居所监视居住实行监督的规定》，对于指定居所监视居住的规定都比较笼统。而在公安部《公安部办理刑事案件程序规定》中更是根本没有提及指定居所监视居住的决定和执行应当受到检察机关监督这一内容，仅靠最高人民检察院的《规定》或者是本市人民检察院发布的《实施细则》进行监督，缺乏强有力的法律依据。因此，必须从法律层面上完善指定居所监视居住的有关规定，确保有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。只有具有普遍约束力的法律规范后，指定居所监视居住的决定和执行才能更为严谨，社会效果、法律效果才能进一步改善。
（二）完善决定适用指定居所监视居住的批准程序
《刑事诉讼法》第73条仅规定了对于涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查的，经上一级人民检察院或者公安机关批准，可以在指定的居所进行。对于因无固定住处在指定的居所执行的，并没有规定需要上一级人民检察院或者公安机关批准。也就是说，办案机关可以自行决定是否对犯罪嫌疑人进行指定居所监视居住，缺乏了外部权力的监督，很可能会导致权力的滥用。所以有必要对所有的指定居所监视居住都增加审批制度，对于公安机关报请的指定居所监视居住案件由同级人民检察院侦查监督部门批准，下级人民检察院报请的指定居所监视居住案件由上级人民检察院批准，这样就可以有效防止指定居所监视居住的滥用和误用，也有利于刑事执行检察部门及时获取信息。
（三）明确建立公检两家信息互通机制，文书送达制度
目前《刑事诉讼法》以及公安部《公安部办理刑事案件程序规定》都没有提到公安机关在决定、执行指定居所监视居住后，应当将决定、执行的相关文件向同级人民检察院通报，仅有本市级人民检察院自己发布的《实施细则》规定，“人民检察院发现执行机关对犯罪嫌疑人、被告人执行指定居所监视居住后三日内，未通报同级人民检察院造成执行活动监督缺失的，应当监督执行机关予以纠正，”然而这仅仅是检察机关的内部规定，这就导致了刑事执行检察部门在执法时缺乏强有力的法律依据。因此需要在检察机关和公安机关最高层面上进一步明确指定居所监视居住信息互通机制，确保公安机关在对犯罪嫌疑人、被告人执行指定居所监视居住时，在三个工作日内将指定居所监视居住执行通知书送达同级检察机关刑事执行检察部门。解决执行监督缺失或滞后的问题。
（四）完善指定居所监视居住的场所和执行主体
指定居所监视居住场所和执行主体的问题，应当有法律法规明确规定，执行指定居所监视居住最好的地点是第三方管理经营的正规酒店、宾馆等场所，并对这些场所进行安全改造，增设监控视频，医疗设施等，使之能符合执行场所的法律要求。在执行主体上，明确执行主体应为公安机关的民警，并明确执行时的人数和要求，减少社保队员，护工，居委会等的代执行，保证执行活动的合法安全。
（五）细化指定居所监视居住执行监督的内容、方式
指定居所监视居住的监督主要是为了保障被监视居住人的合法权益，保障指定居所监视居住执行活动的顺利进行，因此，监督内容除了刑事诉讼规则规定的5种情形外，还应当对指定居所监视居住的手续是否符合法律规定、指定的居所是否符合法律要求、执行的主体是否合法、对于被监视居住人的人身强制程度是否合适、执行的主体是否符合规定等做到全面监督。
同时，应当细化指定居所监视居住执行监督的方式。刑事执行检察部门除了巡视检察、询问被指定居所监视居住人、调阅卷宗外，还可以通过回看录像检察执行情况、被指定居所监视居住人是否遵守规定、执行机关执行活动是否合法等；检察被指定居所监视居住人身体情况，检察其是否遭到刑讯逼供、是否有自伤自残行为等；调阅指定居所监视居住卷宗，询问办案机关，了解指定居所监视居住的时间是否合规，后续刑期的折抵是否正确等。
指定居所监视居住是限制人身自由的非羁押性强制措施，加强对其的执行监督不仅可以约束决定机关和执行机关的行为，防止权力的滥用，还可以弥补现阶段法条中的空白，减少执行中可能出现的问题，从而维护刑事被执行人的合法权益，维护社会和谐稳定。
参考文獻：
[1]李文博.论指定居所监视居住的执行监督.北京：中国检察出版社.2016.
[2]张华.浅思指定居所监居措施的现实意义.中国检察官.出版信息不详.
[3]李继华，等.指定居所监视居住法律监督实证研究.中国检察官.2016（225）.
[4]曾杰.指定居所监视居住执行监督的立场与重点.中国司法.2015（5）.
[5]王江伟.指定居所临视居住执行监督工作机制构建.中国检察官.2016（235）.
