“三农”问题与农村社会保障制度建设
高美红
［摘要］经过30年的飞速发展，我国经济步入工业化增长的快车道，但现代化的成果并没有均衡地在城市和农村之间被分享，农村和农民除了贡献之外，所享有的经济现代化成果极其有限。坚持科学发展观，实现全民共建共享和谐社会是我们建设的目标，要想实现这一目标，必须重视农民问题和农村的社会保障制度建设。
［关键词］农民；农村；社会保障；发展
［中图分类号］Ｆ20［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2009）01－0038－03
“三农”问题仍然是当前制约我国经济社会发展和迈上新台阶的一个根本问题，其解决途径、方式和时机面临严峻的约束条件。取消农业税、免收农村义务教育费、完善农村合作医疗体制、建立农村养老保险和最低生活保障制度等措施，是针对“三农”问题实施的政策举措，减负与稳定是这些措施的核心指导思想。党的十七大报告提出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活”，“探索建立农村养老保险制度，全面推进新型农村合作医疗制度建设”，“完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平”。对于如何看待“三农”问题和农村社会保障制度建设，本文拟从原因、约束条件和政策选择三个方面对此予以分析。
一、“三农”问题与农村社会保障问题
我国“三农”问题的产生和农村社会保障制度建设的迫切性源于国内经济社会发展的阶段性特征和开放条件下国际经济竞争两个方面的因素，同时也受体制改革的内源性因素的影响。
1．市场经济条件下的要素获利能力与农村贫困
我国市场化改革的过程是一个伴随着对外开放逐步深化的过程，也就是说，农村经济社会发展问题从一开始就受到了国际化因素的影响。计划经济时期，农村经济社会发展的突出问题是缺乏活力，开放的市场经济条件下，农村经济社会发展的根本问题是与农民相关的生产要素的获利能力问题。
中国自1978年底以来的改革取得了巨大成就，高增长率、高投资率、大量外资流入、进出口贸易快速增长和各行政区划之间对资本和要素的竞争，是这一时期经济增长的基本特征。这种持续性的经济增长是与自由竞争的深化、生产要素（特别是资本）的有效配置密切相关的。30年高速经济成长是我国改革开放的喜人成果，同时，这种增长恰好与自20世纪90年代以来的新自由主义市场经济思想指导下的全球经济繁荣相契合。
这里需要指出的是，当我们选择以市场化和自由竞争推动经济快速增长的时候，参与财富创造的各种生产要素，包括资本、劳动、土地、技术等，在获取收益的能力方面是存在巨大差别的。在中国30年经济增长过程中，从要素禀赋的角度看，相对低廉的劳动力成本决定了我们的比较优势和竞争优势集中在劳动密集型产业。低成本劳动力同时意味着劳动力的边际生产率较低，意味着劳动力市场是充分竞争的，也意味着“劳动——资本”契约曲线上的福利配置均衡点相对远离资本原点而接近劳动原点，因为劳动的垄断程度低，在财富分配博弈中处于弱势地位。在资本相对劳动处于强势地位的一般背景下，农村劳动力的获利能力更低，导致“三农”问题日益严重。
其一，中国改革开放以来的经济现代化和市场化是梯度推进的。农村中的大部分人口刚刚甚至还没有被卷入到财富迅速增长的现代化进程中。农村相对缺乏资本，只有部分劳动力加入到了开放的市场化经济循环中，分享到了经济繁荣的成果。以民工形式参与到现代化经济增长中的农村劳动力，不但要自己负担跨区域迁移的巨大成本，甚至户籍制度和城市准入加大了这种成本。
其二，资本的强势不但表现在对缺乏组织的单个劳动力个体方面，而且相对于劳动力，资本可以选择落户的区域，其流入流出的相对成本更低。各行政区域竞争资本的ＧＤＰ优先政策强化了资本的这种优势，为了竞争稀缺的资本，地方政府倾向于保护资本的利益，基础设施建设、投资的制度环境建设都是资本导向的，这更增强了资本相对劳动的获利能力。
其三，在原有的户籍制度下，劳动力属于非完全流动生产要素，拥有使用权的土地作为农民生存的最后保障不可以转让，农民除了劳动力之外没有其他要素可以参与现代化经济活动获利。同时，农村集体土地的工业用途、商品住宅用途、经济开发用途和基础设施建设用途的征用，存在广泛的违背农民利益的做法，造成农民失去最后保障的风险越来越大。
其四，从历史角度看，中国农民历来没有把自身的保障寄托在国家或政府身上。建国后形成的社会福利体系也没有覆盖到农村。这样，城乡差距的日益扩大，青壮年劳动力流入城市或工业区，失地农民逐渐增多，可利用的农业资源的人均占有量的日益减少，导致农村的养老、医疗、生活救济问题日益突出。
2．经济起飞阶段的增长极化效应与城乡差距
中国经济是刚刚步入工业化起飞阶段的经济体。在1949年建国后，为这种工业化经济起飞做了长时间的准备，其中农业部门作出了巨大贡献。根据罗斯托的经济增长阶段论和缪尔达尔的累积循环增长极理论，在经济起飞阶段，产业增长极、城市增长极和潜在增长极是推动经济增长的发力点。我国的非均衡跨越式发展战略正是这一理论的实践。在非均衡跨越式发展的布局中，有限的资源、资本集中于特定区域、特定产业，从而实现发展目标。但在这一发展过程中，农村地区的资源、资本、人力将流向增长极，造成农村部门发展停滞。我国农村改革以来经济增长的波动和“三农”问题的累积，实质上正是这一发展战略的一个结果。增长极发展和盈利能力饱和之前，缪尔达尔所说的“回流效应”不可能出现，那么，要制止农村地区相对贫困化，就必须从公共政策入手。
当前农村地区出现的资本短缺，青壮年劳动力短缺，教育、医疗、救助等可持续发展资源不足，是东南沿海地区和发达城市增长极化现象的自然结果。如何通过公共政策促使资本和其他资源向农村地区转移，是一个必须认真考虑的问题。2005年取消农业税、2007年底新《劳动法》的出台以及人民币升值对劳动密集型加工出口企业成本的提升等等因素，都在一定程度上加速了“极化”地区的产业转移和对资本、劳动力类型的重新选择，将在一定程度上推动一些产业链条向农村延伸，从而把更多的农村经济资源和农业人口卷入经济现代化的进程。
3．特殊行政体制下的资源配置与增值财富分配
改革开放以来，我国经济持续增长的最大动力就是地方政府的投资冲动。特别是上个世纪90年代财政分灶吃饭改革和税收体制改革以来，吸引资本和经济资源流入，做大ＧＤＰ，成为地方政府一切工作的重心。搞好投资环境，加大招商引资，成为各级政府的头等大事。因为，这样做一方面利于地方财政开源，另一方面满足官员政绩考核的ＧＤＰ要求。这也是中央政府宏观调控历来以“防止过热”为政策主线的重要原因。
而以招商引资为目的的投资环境建设，包括物质和非物质环境两个方面。在非物质环境方面，除了一般性的保护产权的法制体系外，就是建立一套对资本有利的包括投资优惠、低环保标准、低劳动保护标准、增值分配等在内的向资本倾斜的制度体系。物质环境主要是有利于投资的基础设施建设。就非物质环境而言，向资本倾斜，从公权的角度进一步降低了劳动者在分配领域的博弈能力，特别是降低了农民工与资本所有者的谈判能力，血汗工厂、拖欠民工工资等现象的出现，正是这种制度安排的产物。其中，受到伤害最大的正是以农民工形式存在的农村劳动力。而向资本倾斜的投资环境基础设施建设，资金来源往往是通过公共财政，但投资形成的公共基础设施的受益方往往不可能是农村和农民。然而，通过农业生产资料涨价机制、资本利得税机制，农民在这些财政资源的形成中是作出了贡献的。
同时，从社会稳定和管理效率出发长期实行的户籍管制和迁移限制，也加大了农村劳动力作为劳动要素跨区域流动的成本。目前，如果完全取消户籍管制和迁移限制，那些公共产品资源丰富的地区将受到巨大的来自贫困地区的人口迁入压力。在这种情况下，将要求中央财政在地区公共产品的均衡供给方面进行干预。
4．“效率与公平”二难目标中的优先选择与公共物品配置
在近30年来的经济增长中，“效率优先，兼顾公平”的政策指导方针功不可没。效率优先，鼓励竞争，为中国经济增长增添了动力和活力。应当说，一直以来，渗透着新自由主义精神的政策措施较好地体现了效率优先的要求，但兼顾公平的精神不能说得到了很好贯彻。这一方面是因为，社会各界本身对公平、公正、平等、平均主义的认识存在重大差别，另一方面是因为，在很多时候，效率和公平本身就是一对两难的矛盾体。自由竞争和公平竞争，本身就会导致结果的贫富分化，这一问题需要公共政策予以调节。但必须承认，改革开放以来的经济增长政策在很多时候既缺少增长的环境关怀，也缺少增长的人文关怀。
经济增长的环境关怀和经济增长的人文关怀是经济个体的社会责任，更是国家的责任，现代政府的主要职能是提供市场无法有效提供的稀缺的公共物品，增加对弱势群体的人文关怀，加大农村部门的公共物品投入，是政府不可推卸的责任。但农村基层政权恰恰因为财政资源的不足和职能定位的偏差，缺乏有效提供诸如医疗、养老、教育、救助等必需的农村公共物品的能力。这也是造成“三农”问题和农村社会保障问题突出的原因。
二、农村社会保障作为公共物品的供给及其约束条件
解决“三农”问题是一项复杂的系统工程。新农村建设是一项可行的政策组合，预期将能够兼顾农村稳定、增收和保障等多个政策目标。这里仅从公共物品提供的角度探讨农村社会保障制度建设的约束条件。
农村社会保障制度建设是一项规模巨大的公共物品供给，涉及到资金筹措、投入机制和管理体制等多个方面。应该说，以农村合作医疗、免费义务教育、特殊困难户的养老与救助为主的保障体系建设在我国已经有一定的积累和基础。我国政府于2002年开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，政府、集体、个人多方筹资，目前正在30个省、自治区、直辖市的310个县（市）进行试点。这项由农民自愿缴纳、集体扶持、政府资助的民办公助的合作医疗制度，按照有关部门的安排，2006年，全国试点县（市、区）数量达到全国县（市、区）总数的40％左右；2007年扩大到60％左右；2008年在全国基本推行；2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标。
农村社会养老保险制度建设始于1986年制定的“七五计划”中关于建立农村社会养老保险制度的要求。经过20年的不断努力，农村养老保险取得了很大成绩。到2005年底，全国已有31个省（区、市）的1870个县开展了农村社会养老保险工作，5500多万名农民参加了农村社会养老保险，占应参保人数的11％，基金累计达300多亿元，有250多万农民领取了养老金。但由于农村社会养老保险制度在要不要建立、有没有条件建立、怎样建立这个问题上，长期以来，在认识方面还没有做到完全统一，导致此项制度近年来一直处于停滞状态。
农村最低生活保障和救助体系的主要对象是农村特困户。据统计，目前我国有2610万农村人口年人均收入不足668元，4977万农村人口年人均收入不足924元，他们处于绝对贫困线与相对贫困线水平。另外，失地农民的保障措施期待规范完善。近年来，我国的城市化和工业化发展导致上亿亩农田或土地被占用。在农民献给城市上亿亩土地过程中，普遍的现象是：“务农无地，就业无岗，社保无份”。据统计，现有失地农民人数已接近5000万人。这些失地农民仅靠低价的征地补偿维持，已无法保障他们的长远生计。对纯农户来说，失去土地便意味着生活保障的丧失。这方面的情况已经引起中央政府的高度重视，2005年以来，这方面的补救措施在逐步加大。
但已经建立起来的农村社会保障基础仍存在许多问题，比如：层次低、范围小、覆盖面窄；社会化程度低、保障功能差；农村社会保障模式存在弊病；社会保障基金管理缺乏法律保障，难以保证保值增值；社会保障管理分散等。出现上述问题的关键是农村社会保障制度建设仍面临一系列严峻的约束：
1．一个最大的外部约束是全球化条件下的国家经济发展的指导思想问题
农民作为一个群体，在全社会经济发展中居于什么地位，他们的根本利益是什么，对这些利益如何予以保护，必须提到战略高度予以认识。应该说，30年高速经济增长中，仍然存在牺牲农民利益的做法。比如，在市场开放、城市化、工业化过程中，农民利益没有得到应有的尊重和重视。
建国以来，严格的户籍管理制度剥夺了农民选择迁移享有城市公共物品的权利，这有历史的原因和基于社会稳定的考虑。但改革开放后，农民的困境很大程度上是增长优先、城市优先、工业化优先的自由竞争经济发展逻辑造成的，存在对农民利益的忽视。在加入世贸组织谈判过程中，农业补贴减让幅度超过了普通发展中国家，更别说与欧美国家的农业扶植政策相比。在与东盟进行自由贸易协定的谈判过程中，零关税的主要领域正是农产品。农民仍在为其他社会利益集团继续作出自己的贡献和牺牲。
在政府决策机制中，近些年来对于利益集团的批评不绝于耳，但农民作为最大的利益集团，很少听到他们对政府决策的影响，听到和看到的都是一些权力机构对农民利益的漠视。经济发展指导思想的调整，提高经济增长的环境关怀和人文关怀，是农村社会保障制度建设的关键。
2．社会保障投入主体与投入来源约束
农村社会保障体系的受惠对象是广大农民，但农民不应成为保障资金的主要来源。这一点共识正在逐渐形成，但在执行过程中，仍需要认真贯彻。农村基层政权和地方财政在农村社保资金投入上也有很大的局限性，一方面，因为农村地区发展不平衡和一些地区的贫困使得地方财政资源不足，甚至一些地区拖欠教师工资，拖欠基层政府普通工作人员工资的情况仍相当严重。另一方面，基层投入、基层管理的农村社会保障模式难以体现公平、效率的保障目标。
3．农村基层政权的改革与建设制约
在我国目前的行政管理模式下，基层或地方政权的职能定位还缺少公共物品提供的激励。行政管理体制的改革是地方公共物品供给效率提高的前提。
三、政策思考
以上分析表明，我国“三农”问题的出现和农村社会保障制度的缺失既有市场化改革初期经济发展思路的原因，也有经济增长模式的原因，还有行政体制和政策指导思想方面的原因。在当前条件下，要有效解决三农问题，建立有效的农村社会保障制度，必须采取综合配套措施，除了加强农村社会保障体系的制度化建设之外，需要在以下环节重点关注：
其一，调整国民收入分配格局，国家财政支出、预算内固定资产投资和信贷投放，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入。
其二，通过拓宽农民增收渠道、保障务工农民的合法权益、稳定完善和加强对农业和农民的直接补贴政策，以及加强扶贫开发工作，“四管齐下”解决增收难题。
其三，要稳定和加强对农民和农业的直接补贴政策，完善国家对农业和农民的支持保护体系。对农民实行的“三减免、三补贴”和退耕还林补贴等政策，深受欢迎，效果明显，要继续坚持和强化。
其四，加快农村基层政权的改革，健全村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。
其五，要切实转变乡镇政府职能，精简机构和人员，5年内乡镇机构编制只减不增。妥善安置分流人员，确保社会稳定。
其六，要完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障。
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责任编辑荀福文
