论公共政策的时效性
陈唯
伴随着旅游业的发展壮大，旅游业在国民经济发展中的重要性日益凸显。但如火如荼发展的旅游业却曾一度处于政府立法工作确实的环境中。2013年4月25日，十二届全国人大常委会第二次会议通过了《中华人民共和国旅游法》，弥补了旅游业领域的立法空白。《旅游法》的出台有其时代背景、政治背景和经济环境以及现实紧迫性。值此《旅游法》的出台近一年之际，文章围绕《旅游法》中关于旅行社、旅游景区的个别条文结合频频发生的“零负团费”、“导游打人事件”、“景区滞客事件”进行了关于政策时效性的讨论。
一、《旅游法》出台
2013年4月25日，十二届全国人大常委会第二次会议通过了《中华人民共和国旅游法》，自2013年10月1日开始实施。《旅游法》分10章112条，对旅游者、旅游规划与促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监督管理、旅游纠纷处理、旅游法律责任等相关内容作了全面科学的界定。其主要内容是在已有的管理条例的基础上进行立法化，使得已有的条例规定具有了国家法律的强制性。《旅游法》的出台使得旅游业的发展进入有法可依的时代。
二、《旅游法》出台的背景分析
根据世界旅游组织提供的数据，1994年起，国际旅游收入在世界出口收入中所占的比重大8.25%，确立了世界第一大产业的地位，并保持至今。世界旅游组织预测，到2015年，中国将成为世界第一大入境旅游接待国和第四大出境旅游客源国。随着我国加入WTO，国际经济参与度日益提高，旅游业的带动作用也日渐明显。根据国家统计局网数据，截止到2011年，我国旅行社数量增至23690家，接待入境游客13542.35万人，组织出境游客7025万人，并保持不断增长的态势。2009年，12月1日，《国务院关于加快发展旅游业的意见》中提出要把旅游业建设成为“国家战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。“十八大”提出建设“美丽中国”，对旅游业的带动作用予以肯定。与此同时，“旅游城镇化”也日渐受到重视。各地政府将发展旅游业作为带动地方经济发展的重要手段，纷纷开展旅游总体规划和详细发展规划，并针对旅游业的发展做出各种优惠政策，整个旅游行业的发展势头良好。
三、.《旅游法》时效性盘点
公共政策的制定和适用具有时效性，即公共政策是应现实的发展需要，产生于特定的时代背景和经济环境中。《旅游法》的颁布是在旅游业虽不断发展壮大却遭遇种种危机的大环境中，良好的政策支持更是为旅游业的发展提供了助力，而旅游业在发展中的遭遇的各种问题则促进了《旅游法》的出台。
（一）旅行社市场竞争行为规范
《旅游法》第四章“旅游经营者”的第三十五条规定“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。旅行社组织、接待旅游者，不得指定具体购物场所不得另行安排付费旅游项目，但是经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的除外”。价格竞争是市场竞争的重要手段之一，且价格竞争在旅行社竞争中表现更为明显。旅行社的旅游产品是综合了酒店、交通运输、旅游景区等多供应商的结果，各行业部门既是合作关系又是竞争关系，各方希望能够低买高卖，而作为中介的旅行社，为了在激烈的竞争中取得优势，往往会通过低价筛选合作伙伴和排挤竞争对手。而伴随着旅行社数量的不断增加，为了拉拢客源，赢得眼球，低价旅游成为最有效的竞争手段，“零负团费”现象开始横行市场。追求实惠的旅游者在“零负团费”的诱惑下成为价格竞争的牺牲品。正常的交易秩序遭到破坏，不合理的低价竞争成为主流。而与此同时，为收回成本，获取高额利润，旅行社通过低价吸引旅游者，又在游客的行程中安排大量的购物计划，原本完整的行程因为购物安排而变得支离破碎，损害了旅游者的合法权益也影响了旅游者的旅游体验。正是由于种种不良市场竞争行为促使《旅游法》的尽快出台。《旅游法》中关于旅行社行为规范的法律规定以立法的形式禁止不合理的低价竞争，将清理长期扰乱旅游业健康发展的“零负团费”现象。
（二）导游行为的立法禁止与保障
当下导游行为的规范与否与旅行社有直接关系。旅行社在市场竞争过程中获得价格优势将最大限度的压低成本，而导游的工资以及福利待遇则最具有压缩空间。首先，旅游淡旺季明显，拥有固定数量的导游再淡季则会增加运营成本；另外，导游流动性强，为导游缴纳保险和公积金会增加旅行社的成本，而且也不能成为长期保留导游的优势；其次，导游服务公司可以满足旅行社在旅游旺季对导游的需求，这使得旅行社不必自养导游，只需支付导游服务费即可。因此，旅行社行业中导游基本没有基本工资和福利待遇已约定俗成。而旅行社在让导游带团前将旅游团高价卖给导游，导游先垫付团款，在带团过程为了回收先支付的费用，强迫游客购物，“黑心导游甩团事件”、“导游打人事件”的频发也就屡禁不止。《旅游法》中规定“旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用，旅行社安排导游为团队提供服务的，不得要求导游垫付或者向导游收取任何费”，这一规定既为导游提供了收入保障，又对现存的导游恶性事件进行了立法禁止。
（三）旅游景区经营管理行为的法律规范
每年的“十一”、“五一”黄金周，中国国内旅游市场都会迎来空前的高峰期。各旅游景区也会迎来各自的黄金时期，景区门票价格也就水涨船高。景区门票价格的涨本是市场价格规律的正常现象，但很多景区的涨价行为多发生在黄金周到来之际，且涨幅大，且涨价行为对于公众来说并未事先进行听证听取意见。因此景区涨价行为遭到公众反对呼声较高。《旅游法》第四十四条规定“景区应当在醒目位置公示门票价格、另行收费项目的价格及团体收费价格，景区提高门票价格应当提前六个月公布”，该项规定将规范景区门票价格的上涨行为，针对公众的质疑做出应答。另一方面，景区门票的价格上涨并未大幅度减少客流量，景区在旅游旺季人满为患仍然成为黄金周的热门话题。“华山游客滞留事件”、“九寨沟游客滞留景区退票事件”等因景区超负荷招揽游客带来的负面影响不仅是社会影响，还有对景区生态环境的破坏，以及在接下来的发展中的经济影响。《旅游法》中四十五条针对景区超载做出了规定“景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量”。除此之外，《旅游法》还对分散客流提出了建议。尽管《旅游法》对景区流量控制有相关规定，但目前国家旅游局尚未出台关于景区最大承载量的核算标准，且每个景区最大承载量并未对外公布。黄金周期间景区既限制了景区的客源市场又在某种程度上伤害了仅能在黄金周出游的旅游者的利益。景区控制流量，需要更多地调研已推出合理的分流措施。
四、结论
《旅游法》在旅游行业的重重乱象中出台，将会对整顿市场竞争秩序，规范市场竞争行为起到重要作用，也使得蓬勃发展的旅游业有法可依。旅游活动是以人为主进行的，活动过程中的各种突发事件也会让人措手不及。旅游公共管理或许无法预测突发事件的发生，但在事件发生后需要相关部门深刻反思并采取应对措施，并且针对这类事件制定具有约束力的法律法规。《旅游法》要在旅游活动的进行中不断加以完善，针对新出现现象发挥作为公共管理者的作用。
