非学历教育认证的价值、经验与思考
【摘 要】非学历教育认证是提高劳动者职业技能和促进终身学习的重要抓手。同时，超越教育的工具理性，推动教育的工具理性和价值理性融合发展，回归人的主体价值。通过分析国外和国内香港、台湾等地非学历教育认证经验，以鼓励人们在工作场所中不断提升职业技能，依托或建立专门认证机构，并建立相应标准和认证制度以保障认证质量。基于对这些经验的思考，建立我国统一的非学历教育认证，可以从非学历教育认证顶层设计制度架构、认证通道、操作路径和方法、认证机构/平台几个方面进行系统设计。
【关键词】非学历教育;非学历教育认证;价值;系统架构
【中图分类号】G720;G420
【文献标识码】A
【文章编号】1001-8794（2019）09-0077-06
一、非学历教育认证的价值
非学历教育是富有丰富政策学内涵的概念，非学历教育和学历教育是我国教育制度的一对重要范畴，是教育体系的重要组成部分，非学历教育是我国特殊教育体制的产物。“大多数发达国家没有明确学历教育和非学历教育的概念，和非学历教育重叠最多的是终身教育的概念，特别是终身教育中的职业技术培训”，[1]“在我国漫长的教育历史中，‘学历作为受教育的凭证，是现代学校教育制度的产物”。[2]学历教育和非学历教育的产生有着深刻的社会、经济等方面的背景，受我国古代特殊的经济和政治影响，古代教育发展一直是“学在官府”，“学术官守”，由政府举办，禁私学，鼓励官学发展，教育为政治经济服务，主要担负起伦理教化、移风易俗的社会功能，一般广大群众没有接受教育的权利，即“礼不下庶人”、“惟官有学，而民无学”，受教育主要是为政府培养人才，重科举，将人才培养和人才选拔制度统一起来，民众接受教育的主要目的也是“学而优则仕”。这种功利的教育价值导向对现代教育也产生了很大影响，形成了中国特有的“入仕”文化心理结构。自改革开放以来，在强调以经济建设为中心的基本路线的总背景下，对教育提出要主动适应经济和社会发展需要的时代要求，亟须提高教育的社会服务能力，更加强调教育要培养高素质、高技能的人才的工具价值。
（一）非学历教育的内涵
非学历教育在广义上主要是指学历教育以外的，以提高学习者知识、技能和能力、兴趣爱好以及道德情操的教育。狭义上而言，非学历教育主要指各级各类岗位培训、专业技能和专题知识培训、职业技能培训以及社区教育等，教育内容注重实用性和学习者需求，旨在提高学习者知识、技能和能力水平，促进职业技能和专业技术水平的提升。没有严格的入学要求，学时安排相对较灵活，修完不授予毕业证书、结业证书或肄业证书等与学历教育相混淆的证书或文凭，其学习成果多以结业证明、课程或学分证明等形式存在，在人力资源开发和结构优化等方面发挥着重要作用。
（二）非学历教育认证的意义
1.社会服务：助力经济社会发展
党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的领导下，我国经济社会发展取得了辉煌的成就，经济保持合理稳定的增长速度，综合实力不断增强，创新驱动发展战略深入实施，第三产业增值占国内生产总值比例持续增加。[3]随着经济结构的转型升级和经济结构持续优化，经济发展从高速度转向高质量发展，同时，中国也加强了教育、科技等方面的投入，不断提高劳动者素质，提升人力资本水平。在科学技术迅速变革发展的知识经济社会里，阶段性的、一次性的学历教育远远不能满足经济社会发展对人们提出的知识和技能要求，而非学历教育更贴近生产和生活，更能满足人们的实际需求，产生的社会效益更大。相关研究表明，“非学历教育的收益高于学历教育”，“非学历教育具有较强的经济功能”，[4]非学历教育主要针对岗位培训、专业技能培训等，具有短期、快速、灵活和注重实效的特性，能够提高从业者的工作素质和工作效益，进而产生较高的社会收益，助力经济社会发展。
2.制度变革：终身教育体系和学习型社会建设
自上世纪60年代末、70年代初，终身教育和终身学习思想产生以来，迅速在世界上得到广泛传播和认同，掀起具有深远影响的终身教育思潮。随着终身教育、终身学习和学习型社会价值逐步深入，终身教育体系构建和学习型社会建设成为世界各国社会发展和教育改革的一项重要任务。与此同时，我国经济规模迅速扩大，产生了较大的高技术、高质量人才需求，传统的学历教育已经不能完全适應经济社会发展对教育提出的要求，非学历教育的补偿性、延展性、多样性、灵活性更能够满足现代大众的工作和生活需求。非学历教育将人们接受教育的年限延展至人的一生，学习资源覆盖工作、生活、精神的各个方面，学习需求由外部驱动转向内部驱动，是我国终身教育体系建设不可或缺的重要组成部分，它和学历教育共同助力于我国学习型社会建设。
3.价值转向：促进教育工具理性和价值理性整合
“韦伯认为，工具理性和价值理性是人行动中不可分割的两个方面，价值理性解决主体‘做什么的问题，工具理性解决主体‘如何做的问题”，[5]受科学技术的发展冲击，工具理性和价值理性关系逐步异化、失衡，工具理性越位于价值理性，导致人的工具化和技术化，映射在教育中导致教育的功利化，教育目标偏离主体人的价值，转向培养“技术的人”“市场的人”。更多地强调培养“社会的人”，教给人们一套社会行为规范和“谋生之道”，而忽略人的主体价值和“从心所欲不逾矩”的德性，往往导致人与人之间关系的断裂与异化。非学历教育的实用性、多样性、个性化特性不仅能满足教育的工具理性，还能促进教育价值理性的回归，使教育的目的转向实现人的全面发展和意志自由，促进教育的工具理性和价值理性的整合。
二、国内外非学历教育认证经验分析
非学历教育是学历教育以外的教育，要为社会大众提供一套有组织、系统化、适用性较强的学习活动，由于非学历教育学习对象多元化、学习内容庞杂，如何保障非学历教育的专业化和优质化发展，是实现非学历教育的社会效益和经济效益的必要保障。国外非学历教育是伴随着工业化发展而发展的，工业化进程的加快，加速发达国家经济和劳动力市场变化，对技术和管理人才产生了较大的需求，而学校教育根本无法满足社会的人才需求。在实用主义思潮的影响下，产生了一些专门培养和提升职业技能和能力的新型教育机构，如美国的初级学院和社区学院。英国的威斯康星大学就提出了大学的第三职能：服务社会，以适应经济和社会发展需要。这些随着社会发展而产生的新的教育形式是现代非学历教育的雏形。
（一）发达国家非学历教育认证现状
发达国家的非学历教育是随着经济发展而发展的，因此，都非常重视非学历教育发展，其教育理念具有较高的社会认知度，法规制度也较为完善。
非学历教育认证内容主要包括课程认证和机构认证两大块。美国的正规和非正规高等教育课程认证有两种模式：课程认证和机构认证，机构认证主要以州或几个州为一个单位，以会员的形式加入组成认证协会，以保证认证机构的权威性和公正性。在课程认证方面主要以培养专业能力为目标，对课程审核标准主要包括机构组织、师资队伍、课程内容、支持性资源、经费等方面，机构认证标准则因机构间的差异给予较为宽松的标准。[6]
欧盟国家非常重视非学历教育认证，为人们提供就业指导并策划教育培训，以鼓励公民在工作场所中不断提升职业技能，促进公民自我发展职业能力，进而提升国家的竞争力。[7]如法国建立了专门的先前经验认证机构，评审委员会根据评估结果和相关标准给申请者完全资格或部分资格，并明确资格里所包含的知识、技能和能力。这种非学历学习认证由国家领导推动和宣传，在全国范围内开展，建立完整的认证制度架构、专门的评估中心、评估委员会和全面有效的检测与评价系统，并给予充足的经费支持，以保证认证质量。[8]
英国关于开放学习相关认证制度以课程认证为主，以开放远距离学习品质审议会为主要认证机构，该机构的主要职责是参照课程办理机构自定课程目标和审议会所订标准对开放课程进行认证。标准主要包括以下几个方面：学习成果的成效、评价标准、考核方式、结业证明以及课程证书等;课程内容所包含的课程目标、教材编制、参考资料等;对要参加课程学习的学员需对课程范围、课时、费用、报读资格等方面做相关说明;对开课单位招生、注册、学习支援等行政事项做相应规定。[9]
韩国非学历教育认证制度机构为政府教育部门，隶属于教育及人力资源发展部的教育发展学院的终身教育中心，认证内容主要包括课程认证、指导学生及资讯管理与学分银行咨询服务。举办非学历教育机构主要包括公私立教育机构、职业教育与训练机构、高校的继续教育中心，认证标准涉及机构办学资质、课程标准、学分标准等方面，非学历教育课程一经认证审核，即可开设相关的学分课程。[10]
（二）我国非学历教育认证现状
在我国内地对非学历教育认证方面的工作起步较晚，非学历教育工作开展较为成熟的地方主要在香港和台湾地区。
香港特区政府在2004年2月设立香港资历架构及相关素质保证机制，搭建了终身学习平台。2008年5月，香港正式推行资历架构，资历架构是一个“跨界别的资历级别制度，涵盖学历及不同行业所需的七级资历阶梯”，[11]用以协助进修人士和劳动人口跨区域和国际间的流动。在资历架构的统筹下，香港成立了行业培训咨询委员会，主要负责对有关行业的主要职能范畴制定能力标准说明，同时，鼓励各企业及教育和培训机构广泛采用行业能力标准说明，契合行业实际建设以能力为本的所需课程。2013年，推行資歷名銜计划，旨在规范资历架构中资历名称使用，鼓励教育和培训机构颁授资历架构的认可资历和开办相关进修课程可使用的资历名称。因此，如果行业或培训机构所建课程是以能力标准说明为基准，且通过香港学术及职业资历评审局评审，可以登記在資歷名銜中。
台湾为推动终身学习，提升国民素质，2002年，教育主管部门颁布“终身教育法”，明确要求：“终身学习机构要将个人参加非正规教育的学习成果等级，作为学习成就认证的参考”，“建立学习成就认证制度”。2003年，教育主管部门出台“非正规教育学习成就认证办法”，搭建起正规教育和非正规教育沟通的桥梁。同时，于2006年，教育主管部门委托台湾师范大学成人教育研究中心为“非正规教育认证中心”，以推动和落实非正规教育学习成就认证制度，并制定了“非正规教育课程认证试办作业要点”。非正规教育课程认证中心主要负责相关终身教育机构申请、受理、审核及登记非正规教育课程认证，评鉴、核发、撤销或废止已取得认可证明书的单科或学程非正规教育课程学分证明。同时，与各大专院校及终身学习机构合作建立非正规教育课程联盟。
通过对国内外相关非学历教育认证制度经验的分析，在非学历教育认证时涉及认证标准、认证机构、政策支持保障等几个因素。美国、英国以及我国台湾注重课程建设，制订了详尽的关于课程目标、学分、课时、评价标准和考核标准来保证非学历教育的质量，我国香港非学历教育认证路径与欧盟国家做法相似，依靠资历框架建立行业能力标准说明，并在此基础之上建立资历和相关课程，以保障非学历教育可以根据统一的标准和原则有质量的进行认证和转化，同时还依靠政府政策大力支持，有机构直接承办共同推进非学历教育认证。通过对国内外非学历教育认证做法的梳理，为我国建立统一的非学历教育认证制度提供了较好的实践经验。
三、关于我国非学历教育认证的思考
非学历教育在我国的范畴主要包括各种培训、进修和研修班等，没有毕业证书，一般有结业证明。非学历教育曾主要是由成人（继续）教育院校或培训单位来承办，不被国家认可，不能与学历教育成果相互认证与转换，非学历教育仍徘徊在学历教育系统之外。但现阶段，随着经济社会的转型发展，我国正在大力倡导建设终身教育体系和学习型社会，建立各级各类教育体系横向沟通、纵向衔接的终身学习“立交桥”。非学历教育认证是评价和承认人们在不同阶段和环境中获得的广泛的先前经验的重要抓手，以激励人们处处、时时学习，提高职业技能和个人素质与情操。为此，就如何借鉴和参考国内外非学历教育认证发展经验，结合我国实际，更好地推动我国非学历教育认证实践发展，笔者思考如下（如图1）：
（一）支持体系：健全非学历教育认证顶层政策架构
综观国内外非学历教育认证经验，都是由政府牵头组织开展，并将非学历教育认证放到支持经济社会创新发展的战略地位，从开始就将非学历教育与学历教育紧密联结在一起，为非学历教育发展和认证的可持续发展提供基本保障。非学历教育认证是一项较为系统和庞大的社会工程，作为鼓励国民参与终身学习意愿，应建立非学历教育认证制度，并将非学历教育成果作为入学采认、学分抵免或迁升考核的参照，政策的支持是保障工作有效开展的动力，其政策最大的意义在于建构学历教育和非学历教育体制之间连接的桥梁，是落实终身学习理念与建构学习型社会的具体方法和路径。
1.制度建设：非学历教育认证的有力抓手
由教育职能部门牵头协调各行业成立行业指导委员会，搭建工作平台，推动以行业指导委员会为主体，协同相关专业专家完成有关行业能力标准开发工作。同时，对基于行业能力标准开发课程的评审相关工作提供指导和服务，保障行业能力标准和岗位能级单元证书建设的质量。对行业进行深度分析是能力标准开发的根本前提，要深刻剖析行业背景，深入了解地区和国内乃至全球行业发展现状，深度解析行业发展趋势和发展前景，深层挖掘行业的人才需求。只有通过对行业全方位的深刻分析，才能使能力标准说明完全契合行业实际，使行业的现实性和前瞻性良好地结合，更好地服务于行业人才的培养、评估及有效配置，同时，形成基于行业能力标准说明的能力本位课程，鼓励及促进国民终身学习。
2.完善法规：非学历教育认证的有力保障
我国教育法治建设之路任重而道远，尽管在“教育基本法、基础教育、高等教育、职业教育、民办教育等方面制定了相应的法律或条例”，[12]但在成人教育、继续教育、社区教育以及各级各类培训活动等方面非学历教育的法律法规建设仍为空白，亟待正视和完善。在我国传统教育认知影响下，非学历教育在教育系统中处于“庶出”地位，社会认同度较低。要推动非学历教育发展，政策支持是最直接、最有力的手段，应从中央到地方、从教育内部到行业领域乃至全社会重视、参与和推动非学历教育认证建设，加快非学历教育建设进程，进而促进终身教育体系构建和学习型社会形成。
3.社会舆论：非学历教育认证推广应用的外部土壤
随着信息技术飞速发展，促进自媒体的快速普及，人们的生产和生活发生了深刻变化，信息传播的方式和手段越来越多样化，信息传播的速度和产生的社会影响重构了信息传播和人们社会交往的秩序。利用新媒体的快速化、普及化和深远影响的特性，坚持正向的非学历教育价值舆论导向，是修正非学历教育“庶出”社会心理的必要手段。同时，其隐形作用还表现在引导社会大众的功利教育观转向重视人的主体价值，潜移默化的改变“应试”和“应市”[13]教育现状，提高教育的人文关怀，促使教育的社会价值和个体价值的融合，为非学历教育发展营造良好的外部环境。
（二）认证通道：建立国家资历框架（学习成果框架）
非学历教育认证作为个人学习成就的重要指标，能推动人们提升职业技能和终身学习，促进学习者和劳动者跨区域和国际间的流动，增加国际间的合作机会。[14]非学历教育成果必须通过正式评审/认可，证明已达到相应资历级别通用的标准，才能保证其质量，才能提高其社会认可度和流通性。欧盟国家、东盟国家都已建立了国家和区域参照资历框架，确保所有的学习成果包含的知识、技能和能力内容、等级、标准都是明确的、透明的、可比对的。我国香港也建立了地方资历框架，还成立了专门的资历架构秘书处和评审局，建立了相应的质量保证机制，加强了和欧盟资历架构的比较和衔接研究。框架的建构都是以学习成效为基础，以提高资历的透明度和可比对性，使其更加符合国际质量保证原则。
因此，我们要进行非学历教育认证首先得建立资历框架，将非学历教育学习成果统合在一个完整的资歷系统，搭建其与学历教育连接的通道。资历框架，顾名思义，就是将所有资历联系在一个统一框架中形成的一个横向可比对、纵向可衔接，全面的、整合的、可视化的资历能级图，又称学习成果框架。欧盟议会对资历框架的定义为：“根据知识、技能和能力要求，构建一个连续的被认可的资历阶梯。”资历框架由一系列资历、等级、等级描述等核心要素构成，涵盖学历教育和非学历教育以及职业标准，具体可以辐射到基础教育、职业教育、普通高等教育、职业资格等级等，同时还需要从知识、技能和能力等方面对所需要达到水平建立通用标准。
目前，国家开放大学建立了涵盖学历教育学习成果、非学历教育学习成果以及无一定形式学习成果的10级学习成果框架，具体包括普通高等教育、职业教育、职业资格证书和培训证书类型学习成果，并对学历教育学习成果从知识、技能和能力等方面，对各等级的通用标准进行了描述。欧盟和香港构建了八级和七级资历框架，并从知识及智力技能;过程;应用能力、助兴和问责性;沟通能力、运用信息科技及运算能力四方面对各个级别应达到的水平形成了一套资历级别的通用标准。要进行非学历教育认证，沟通学历教育和非学历教育，建立一套既符合我国实际，又能与国际上其他国家资历框架衔接联系的国家资历框架是根本前提。
（三）标准体系：建立非学历教育认证的操作路径和方法
非学历教育的范畴较广，正式环境中的各级各类培训、进修和研修班、辅导班以及非正式场所中所获得的知识、技能，如果缺乏一套可操作的标准体系、评估手段和评价标准是难以对非学历教育成果进行认证的，同时，也无法保障认证质量。我们可以从国内外非学历教育认证经验中看到，要建立一套标准体系，其中最为核心的是关于非学历教育内容的界定和规范的标准。因此，要构建我国非学历教育认证体系，首先得有一套具有公信力的标准体系，以规范非学历教育认证的内容要素，明确非学历教育认证方法和路径，以提高认证质量，有效推动优质非学历教育资源建设和共享，促进非学历教育改革。标准体系是非学历教育认证的内核，非学历教育建设能否实现其社会效益、经济效益和人文主义关怀，标准体系建设是关键。结合目前已开展工作的实际，可以从以下维度建设标准体系：
1.能力标准
行业能力标准是一系列有关行业的各级能力标准。梳理行业各级各类工作所需知识、技能和能力标准，通过资历框架将行业标准与教育标准整合起来，形成关于各级各类行业的能力标准。能力标准的开发是基于行业发展背景、本地以及国内其他地区乃至全球行业发展趋势和前景，梳理行业的主要职能范畴，制定以岗位能力为本的行业能力标准说明。能力标准说明由一系列的能力单元构成，并以资历框架为基准，将能力标准与资历框架相应等级匹配，形成整个行业系统各级各类工作的能力矩阵，从量和质两方面来体现行业能力要求。能力标准说明的开发有助于各教育和培训机构以及其他开展继续教育机构的课程设计更贴近于行业能力要求，同时，岗位能力标准的可视化，也有利于个人进行职业能力发展规划。
2.能力单元
能力单元是行业能力标准的最小单元，是由一系列连贯的、明确的岗位能力标准描述构成的，其主体部分主要包括学习成果和评价标准两部分。能力单元是行业岗位能力标准的最小单位，每一项能力都用简洁、准确、通俗易懂的语言描述其包含的知识、技能和能力水平。主要包括：名称、编码、应用范围、等级、学分、能力、评核指引等部分要件。
3.岗位能级单元证书
岗位能级单元证书是通过行业中某一职能范畴的具体岗位能级的全部课程或能力评估而获得的课程成果证明。要开发某岗位能级单元证书，以资历框架下的行业能力标准为参照，选择该岗位涉及的能力单元，以教育教学规律为指导，编制基于行业能力标准为本的能力单元证书。岗位单元证书开发实质上是在资历框架下形成充实的资历目录，以规范非学历教育市场秩序，引导形成统一的、科学的非学历教育秩序。
4.课程标准
课程标准是岗位能级证书所含课程的具体化说明，以能力单元为基准，以教育教学规律为指导，形成课程体系的课程标准，对课程目标、课程内容、学分标准、评价标准以及考核方法等方面给予指导和规范。课程大纲主要包括：课程名称、课程目标、资历框架级别、课程结构、评价标准，建议考核方法以及师资和教育条件做相关要求说明。其中课程目标和评价标准是课程标准的核心，是形成以能力为本和成效为本非学历教育课程的关键所在。
（四）认证机构/平台：建立学分银行
建立了政策体系、资历框架和标准体系，非学历教育认证的顶层设计基本就完成了，但还需要一个落实政策的载体即平台或机构，具体执行和落实非学历教育认证相关事务。美国的认证机构主要是以州或几个州为一个单位，并以会员的形式加入认证协会。欧盟建立了专门的认证机构、评估中心和评委会。英国也以开放远距离学习品质审议会为认证机构。台湾专门建立了非正规教育认证中心，以主要负责、推动和落实非学历教育的申请、受理审核及登记相关事务。韩国主要有终身教育中心和学分银行联合推动落实非学历教育认证。因此，要真正落实非学历教育认证政策，需要依托或搭建专门的政策执行机构。
目前，我国尚未建立任何非学历教育认证相关的机构和单位，但国内开放大学和广播电视大学正在大力建设终身教育学分银行。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、《教育部关于推进高等教育学分认定和转换工作的意见》、《国家教育事业发展“十三五”规划》等一系列文件都在提出要“加快构建终身教育制度，制定国家资历框架，推进国家学分银行建设”，把学分银行建设作为终身教育体系和学习型社会建设的重要抓手，学分银行建设价值和任务与非学历教育认证不谋而合。根据国内现已建设的学分银行现状来看，其目标定位是“构建人人皆学、处处可学、时时能学”的终身学习环境为目标，以学分的认证、积累与转换为基本业务，建立一系列学历教育和非学历教育标准体系，以建立学历教育和非学历教育连接通道。同时，有些学分银行还建立了专家委员会，建立了集终身学习档案管理、学习成果认证、积累与转换、大数据分析等功能于一体的信息平台。总体来看，学分银行建设的政策价值、运行内容以及支撑平台都比较适合非学历教育认证，可作为直接承担非学历教育认证的主体。
四、结束语
加强非学历教育认证是劳动者技能提升，进而提高人力资本存量和质量，为国家经济高质量发展提供可持续发展动力的重要抓手。同时，非学历教育认证也能促进学历教育和非学教育的融合发展，促进终身教育体系和学习型社会建设。要明确非学历教育认证的顶层设计政策制度架构、“资历框架+标准”的运行内核，以及运行机制的设计要兼顾到“人”的价值，重视人的主体价值建构。如果忽视非学历教育认证中人的主体价值，构建的仍旧还是只有“术”不见“人”的“应市”教育。
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