试析我国行政复议中止制度
王由海 曾刚
摘 ? ? ?要：目前在我国，由于行政復议和应诉案件积压、复议程序过于封闭、复议资源配置不足以及行政复议中止审批权主体模糊等原因，导致行政复议中止的“兜底条款”被反复适用，以致出现行政复议中止程序滥用的现象。行政复议中止滥用的危害表现为大量的行政争议无法通过复议途径解决，行政复议救济渠道不畅，严重侵害了行政复议及时和便民原则。因此，我们应当从行政复议人员队伍专业化、完善公开公正的行政复议程序、引入行政复议中止定期评估制度以及明确行政复议中止审批权主体等四个方面对行政复议中止制度予以完善。
关 ?键 ?词：行政复议中止;行政复议程序;审批权主体
中图分类号：D922.11 ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ?文章编号：1007-8207（2019）06-0100-09
收稿日期：2019-05-13
作者简介：王由海（1993—），男，浙江温州人，华东政法大学硕士研究生，研究方向为行政法学及基层治理;曾刚（1979—），男，湖北京山人，华东政法大学讲师，硕士生导师，法学博士，研究方向为行政法学。
基金项目：本文系国家社科基金青年项目“公用事业公私合作中垄断问题的法律规制研究”的阶段性成果，项目编号：15CFX065。一、问题的提出
自1950年12月15日政务院颁布《行政复议委员会组织通则》起，“复议中止”现象就随之存在。[1]但1990年的《行政复议条例》却没有相应的规定，1999年颁布的《行政复议法》仅在第26条及第27条规定，有权处理机关在审查具体行政行为的依据时，行政复议活动可以中止。对中止的其他事由，实践中往往适用《行政诉讼法》有关中止的规定，但是，由于《行政复议法》没有明确规定，也面临逾期作出行政复议决定的责难。[2]面对实践中种类众多的复议中止行为“于法无据”的窘境，《行政复议法实施条例》制定过程中，许多地方和部门提出《行政复议法》关于行政复议中止情形的规定太少，复议实践中案件情况复杂，行政复议审理期限比较短，又难以及时结案，因此，应增加行政复议中止的种类。[3]结合行政复议实践需要，参照司法实践经验，《行政复议法实施条例》第41条规定了7种复议中止情形，具体包括：⑴作为申请人的自然人死亡，其近亲属尚未确定是否参加行政复议的;⑵作为申请人的自然人丧失参加行政复议的能力，尚未确定法定代理人参加行政复议的;⑶作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的;⑷作为申请人的自然人下落不明或者被宣告失踪的;⑸申请人、被申请人因不可抗力，不能参加行政复议的;⑹案件涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的;⑺案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的。同时，《行政复议法实施条例》第41条还设置了“其他需要中止行政复议的情形”这一兜底条款。此兜底条款首先来自复议实践，2003年“非典”疫情的发生导致许多行政机关的复议工作被迫中止，《国务院法制办公室对国土资源部〈关于请明确行政复议案件审查程序有关问题的函〉的复函》（国法函[2003]203号）明确指出：“因防治‘非典型肺炎疫情，致使行政复议机关无法正常开展调查核实证据工作，或者妨碍申请人、第三人依法行使行政复议参与权并且该当事人明确表示不放弃相应权利的，行政复议机关可以决定在疫情持续期间中止有关行政复议案件的审查，并通知申请人、被申请人和第三人。疫情解除后，应当立即恢复对有关行政复议案件的审查。”
从法律条文看，行政复议中止规定具有内容法定性与形态多元性的特点。从实践看，行政复议中止程序的使用率过高，且大部分以“其他需要中止行政复议的情形”理由作出行政复议中止决定。笔者统计上海市某行政复议机关近3年的复议中止率：2015年为16.8%，2016年为22.16%，2017年为20.46%。可见，面对大量的复议中止案件，实践中出现两种趋势：一方面，行政复议中止的时间在半年到几年不等，甚至出现“复议终止”现象;另一方面，《行政复议法实施条例》第41条第1款第8项“其他需要中止行政复议的情形”本是兜底规定，却被反复适用，违背了立法初衷。立法的初衷是希望复议中止能减少内部审批程序，提高行政复议案件办案质量和效率，切实做到“定纷止争、案结事了”。[4]另外，行政复议中止仅指暂时停止，并非行政复议审理程序的彻底终结。在《行政复议法实施条例》颁布之前，学界对行政复议中止的讨论与关注极少，《行政复议法实施条例》颁布后，研究行政复议制度的学术著作、基础教材在涉及复议中止程序时都照搬法条，很少关涉该制度的实施现状。面对当前行政复议法理论与实践的脱离，急需学界与立法者对复议中止的实施状况予以关注。二、行政复议中止的实践考察
（一）行政复议中止的现实运作
法社会学奠基人埃利希在解释法律与社会之关系时指出：在当代以及任何其他的时代，法的发展的重心既不在于立法，也不在于法学或司法判决，而在于社会本身。[5]依此解释，行政复议中止应置于行政复议法所实施的社会环境中考察。笔者统计了2012-2013年部分行政复议中止案件（见下表）。
实践中行政复议中止的适用情形：⑴因当事人的原因而中止，当事人因自身客观原因不能参与行政复议程序，如因民事诉讼而中止，或者客观情况发生变化，申请人要求调解;⑵因行政复议机关原因而中止，包括案情复杂而中止、复议机关案件数量积压而中止行政复议两种情形;⑶行政机关与申请人达成默契而中止，主要是为配合复议机关调查证据。这三种情形中，因行政复议机关原因而程序中止最为多见，而行政复议机关不断中止行政复议程序的直接压力往往来自日常行政应诉案件数量积压过多。行政复议中止程序客观上能够缓解办案压力，使许多案件进入“冷冻期”，甚至能起到缓解矛盾的作用。为此，行政复议机关受理行政复议案件后，先通过《行政复议延期通知书》向申请人作出复议延期通知，将行政复议审理期限延长30日，在此之前再作出行政复议中止决定并邮寄《行政复议中止通知书》，复议中止的理由极为简单：“因案件需要调查，根据《行政复议法实施条例》第41条第1款第8项的规定，本机关决定中止行政复议。”
（二）行政复议中止滥用的原因剖析
⒈《行政诉讼法》修改带来的影响。2015年《行政诉讼法》修改给行政复议制度带来了巨大的冲击。一方面，《行政诉讼法》修改后确立了行政机关负责人出庭应诉、复议机关共同被告等制度，导致行政机关应诉案件激增，但我国并不具备专门的行政复议机关和复议人员，行政复议机关疲于应付，客观上影响复议工作的效率。行政复议机关共同被告制度推行后，复议机关“要么在准备出庭应诉，要么在出庭应诉的路上”成为常态，大量的工作时间和工作精力被迫向行政应诉转移。另一方面，行政诉讼中滥诉、缠诉案件增多。自2007年《政府信息公开条例》实施以来，以解决拆迁补偿等问题为目的的政府信息公开申请日益增多，[6]已成为法院行政审判案件的主要类型，尤其是立案登记制实施后。对于申请人提出的政府信息公开权利滥用的现象，行政机关尚无很好的对策，政府信息公开黑名单制度也囿于合法性而没有发挥预期的作用。此外，政府法制机构的设置和人员配置并没有随新法的实施而增加。在实践中，行政复议机关为了防止两线作战，被迫利用行政复议中止程序，缓解复议案件积压带来的压力。
⒉行政复议程序过于封闭和行政化。我国行政复议制度设定之初，立法者就将行政复议定位为行政机关内部自我纠错的一种监督制度。[7]行政复议过于强调监督功能，这一方面反映在复议程序设计上强调行政机关内部的行政监督，程序过于封闭，当事人缺乏有效的复议参与程序;另一方面反映在审理方式上就是按照内部的监督程序进行，排斥司法（诉讼）程序的安排。我国行政复议程序过于强调复议机关的主导地位，复议申请人既缺乏有效途径向行政复议机关表达自己的意见，也没有途径与被申请人围绕行政争议展开辩论，导致无法有效参与和影响行政复议程序中止等决定的形成。复议申请人递交行政复议申请书后，唯一能做的就是消极等待行政复议机关的结果，致使复议中止失去申请人的认同基础。
⒊行政复议资源配置不足。目前，县级以上政府和政府相关部门都具有行政复议权，复议机构设置分散造成行政复议工作任务分布不均，资源得不到合理配置。当前，我国行政争议大部分发生在基层，区县政府行政复议资源配置的现状与中央提出的将争议化解在基层、化解在初发阶段不符合。区县政府法制机构人员配备短缺，严重影响了依法行政工作的推进和政府法制事业的发展。合署办公的政府法制机构多数无独立办公经费，混编混岗、人员相互挪用，有的身兼数职。在区县一级，法制机构某种程度上成为政府办的内设机构，致使法制机构在履行职责时，统筹协调、组织推动能力不明显，普遍存在“小马拉大车”情形。
另外，由于我国没有专门意义上的行政复议机关，立法规定由行政机关负责法制工作的机构承担行政复议工作，行政复议机构存在职能多元、行政色彩浓厚的特点，对行政复议案件的审查无异于行政机关其他部门对普通行政事务的处理。同时，政府法制机构的职责并非只有行政复议一项，还承担备案审查、监督协调、法规规章或规范性文件起草、宣传咨询等众多法定事务，非复议工作挤占、侵蚀复议工作空间和时间的情况大量存在。[8]行政复议机构职能的多元化以及复议人员的非专业化使其难保证将全部精力投到复议案件的办理中，这在客观上造成大量复议案件的积压，唯有通过复议中止来缓解办案压力。
⒋复议中止审批权的模糊规定。行政复议中止决定的审批权或者决定权事关复议申请人的行政复议救济权利保护，也是行政机关内部行政监督体系的重要组成部分。《行政复议法》《行政复议法实施条例》没有明确规定行政复议程序中止的审批权主体是行政复议机关还是行政复议机构。行政复议中止程序被认为是行政复议审理过程中的程序性事项，对当事人的实体权利义务不产生实际影响，因此实践中行政复议机构就可以决定行政复议中止。具体而言，往往是由具体行政复议案件的经办人自己决定是否中止复议程序，然后按照相应内部程序规定由行政复议机构进行盖章，行政复议机关负责人与行政复议机关并没有介入，缺乏有效的内部监督程序。但是，因为行政复议中止决定与行政相对人的合法权益有关，所以“批准”程序具有外部化的法效力。从程序公正原则出发，若把涉及行政相对人权益的批准程序作为一个内部程序由行政机关在自己的办公室处理是不妥当的。立法的疏忽给行政复议机关工作人员极大的行政裁量权，复议中止的主动权掌握在案件经办人手中，权力又缺乏有效限制，导致复议中止制度成为缓解办案压力的温床，客观上加剧了行政复议案件的久拖不决。三、行政复议中止滥用的危害性分析
（一）行政复议救济渠道不畅
行政复议申请主要采取书面审理方式，这是考虑到行政复议是行政机关的行政监督活动，应当体现行政活动的特点，贯彻并符合效率原则，防止因为繁琐的程序设计影响行政复议的及时进行。[9]依此目的，行政复议本意是尽快给申请人向人民法院寻求最后的救济提供机会，减少不必要的时间和精力消耗。而当前行政复议机关发出的《行政复议中止通知书》多缺乏行政复议中止理由的说明，同时又未给申请人相应的陈述与申辩的机会。行政复议程序由行政复议机关依职权推进，复议申请人缺乏基本的参与途径。基于内部监督机制功能定位下反司法化的程序定位背离了行政复议作为一种争议裁决活动的特性，程序与实体背道而驰。[10]过分忽视申请人作用的制度安排，复议申请人寻求获得有效行政救济的成本大大增加，必然导致申请人放弃行政复议。从多个国家的实践来看，行政复议案件的数量也高于同期行政诉讼案件的数量。我国行政复议案件与行政诉讼案件每年的数量基本持平，与立法所預设的行政复议制度成为解决行政争议主要渠道的定位并不相符。行政复议中止制度的滥用，使得相对人的合法权利得不到及时保障，大量行政争议无法消化在复议渠道中。没有申请人的诉求，行政复议也就丧失了基本功能。《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国行政复议法〉实施情况的报告》指出：“从检查情况看，进入复议渠道的行政争议总量较少，多数省市进入信访渠道的行政争议数量比进入复议渠道的高出十几倍甚至几十倍。”相对人之所以不愿意选择行政复议，核心原因就在于行政复议的功能错位，不能为相对人提供有效的权利救济。[11]事实上，在任何国家，公民、法人或其他组织与行政主体之间的纠纷都不可避免，但如果这种纠纷不及时地予以解决，将导致矛盾激化并造成公众对政府普遍的不满和信任危机。当前，行政复议机关滥用复议中止程序，使得行政复议救济渠道不畅，大量行政争议无法通过复议及时解决，导致出现公民不申请行政复议而去信访的现象。
（二）违反行政复议及时与便民原则
《行政复议法》第4条规定：“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则。”行政复议及时原则和便民原则属于行政复议法的基本原则，行政复议及时原则是指行政复议机关应当在法律许可的期限内，以效率为目标，完成复议案件审理工作的一项基本行为准则。只要行政纠纷发生，并经公民申请，就可以通过它及时解决。[12]行政复议及时原则包括：受理复议申请应当及时，审理复议案件的各项工作应当及时，作出复议决定应当及时，对复议当事人不履行复议决定的情况，复议机关应当及时处理。[13]行政复议的中止会导致行政法律关系处于悬置状态，行政纠纷如果得不到及时解决，复议申请人的合法权益将得不到有效维护，行政机关的行政效率也大打折扣，难以实现行政目的。行政复议便民原则是指行政复议应便利于公民、法人和其他组织参加，为他们在复议活动中行使各种权利提供方便。[14]行政复议活动方便百姓，体现“复议为民”的宗旨，实实在在保护公民、法人或其他组织充分行使行政复议申请权，百姓才会乐于选择行政复议渠道。行政复议便民原则包括：方便当事人申请，不收取费用，行政复议权利告知，切实解决实际问题。[15]正如章剑生教授所言：百姓不愿意行使权利的根本原因不是人的權利意识淡薄，而是国家围绕权利保护所建立起来的行政救济制度不能吸引人民去向国家行使权利保护的请求权，行政救济的全部功能在于权利保护。[16]
当前，以政府信息公开为主的复议案件激增，大量的复议案卷积压在行政复议阶段。而复议中止程序的滥用使得诉讼时效制度暂停，行政争议停滞解决，不符合行政及时与行政效率原则。行政复议机关在主持复议活动中，应努力为申请人提供便捷，力争把行政争议消解在复议阶段。应充分发挥行政复议在解决行政争议中的优越性，而不至使利害关系人再将行政争议诉讼到法院，耗费当事人大量时间与精力。四、行政复议中止的制度完善
根据全国人大常委会五年立法规划安排，《行政复议法》修订在即。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》提出总体要求：“公民、法人和其他组织的合法权益得到切实维护，公正、高效、便捷、成本低廉的多元化矛盾纠纷解决机制全面形成，行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中的作用充分发挥，通过法定渠道解决矛盾纠纷的比率大幅提升”。行政复议中止制度，作为改进和创新行政复议审理方式的一大亮点，充分发挥行政复议解决行政争议便捷高效的优势，有利于增强行政复议的公信力和权威性。因此，要对现行复议中止程序予以完善，保障行政复议中止制度的良好运行。
（一）建立专业化行政复议工作人员队伍，缓解办案压力
行政复议中止程序滥用的直接原因是案多人少、复议专职人员匮乏。因此，应当为行政机关配备更多的行政复议人员，并且形成专职队伍。当前，伴随着国家机构改革深入展开，全国各地司法厅（局）陆续完成重组，将司法厅（局）与政府法制办职责整合，重新组建司法厅（局）。在此背景下，应当继续对现有的行政复议体制予以改良，加强行政复议工作人员队伍建设，以推进行政复议工作专业化。浙江省实施的“行政复议局”模式值得关注，根据《浙江省人民政府关于深化行政复议体制改革的意见》（浙政发[2017]24号）要求，2018年，浙江省全面推进并基本完成行政复议体制改革，做到一级政府行政复议工作以“一个口子”对外，形成一支稳定、专业的行政复议人员队伍，即义乌市的“行政复议局”模式——将一级政府各部门为被申请人的行政复议申请，原则上由行政复议局“集中受理、集中审查”，形成复议专职队伍，专职办理复议、应诉案件，以提升行政复议的职业化和专业化，对症解决复议机构多头分散引发的问题。[17]笔者建议，《行政复议法》修改时应明晰行政复议制度未来走向，设置独立的行政复议机关，保障行政复议人员的最低配置和专业水平，提高复议工作人员相关待遇和保障水平。
（二）完善行政复议程序，增加复议程序的公开度与参与度
行政复议属于行使行政权的活动，行政复议程序不但符合一般的行政程序规定，而且还应具有比一般行政活动更为公开透明的程序制度设计。但是，我国行政复议以书面审查为主的制度设计，导致《行政复议中止通知书》更多是依据“书面案件材料”做出，申请人和被申请人对复议审查决定无法了解，更无法形成双方当事人共同参与的程序安排。行政复议机关仅凭书面材料做出复议决定，审理程序不透明，导致审理程序无法接受有效监督，不利于行政争议的彻底解决。《行政复议实施条例》第33条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据，对重大、复杂的案件，……必要时，可以采取听证的方式审理。”这反映出行政复议对司法程序合理因素的借鉴，增强行政复议的公正性与公开性，增强政府公信力。尤其是在申请人与被申请人对案件基本事实的阐述有出入、提供的证据材料互相冲突的情况下，行政复议机关应当通过实地调查核实复议中止的事由，与行政复议参加人等进行当面沟通，了解情况、听取意见，尊重行政复议参加人的程序性权利，克服书面审理的弊端，提高行政复议审理的透明度和权威性。此外，应该加强行政复议中止的理由说明，说明理由的内容应当包括事实、依据及其裁量的理由。
行政程序是一个交涉的过程，复议程序是行政程序的重要组成部分，应当努力将公正程序的各项基本原则引入行政复议程序，切实保障申请人的各项程序权利。行政复议机关应当遵守行政复议的期限规定，尽快作出复议决定，终结程序，定分止争，实现由行政复议机关主导向当事人程序权利保障的转型，使行政复议程序从封闭走向透明与公开。程序公开原则要求行政机关在处理复议案件时应该以公开方式进行，将复议程序中止的依据与证据摆在双方当事人以及第三人面前。行政及时原则一方面要求行政机关遵守时限以及敦促复议当事人遵守期限，另一方面也有尽快处理的用意，复议机关不得随意拖延，让申请人空等结果。便民原则是一个立意颇佳的指导原则，兼具“检讨性”及“指示性”，前者可使行政复议规定受到此原则的检验，一切所涉及的制度，只要不违反复议制度的任务，都应该尽量采纳便民的原则;后者可促使各行政机关在办理行政复议案件时都应秉承便民的原则。[18]
（三）行政复议中止审批主体法定化
虽然行政复议中止决定属于行政机关内部程序规定，但该内部程序如果没有法定化，欠缺法律规范约束，则会产生负的外部性，不仅会影响行政复议机关的公信力，还会损害行政相对人的合法权益。为了充分保障行政复议申请人和第三人参与行政复议的权利，行政复议中止程序审批主体应当法定化，笔者认为，应当由行政复议机构负责，但内部审批程序上，需要复议机构负责人同意，而不是案件经办人自我决定。另外，继续完善行政复议法律责任制度，行政复议中止审批权赋予行政复议机构同时，将行政复议中止程序案件处理情况纳入本级政府目标责任制中，行政复议机构负责人要定期听取复议案件经办人对复议中止案件进展情况的汇报，并明确行政复议工作人员滥用行政复议中止程序将要承担相应行政责任。行政复议机构就可以决定行政复议中止，而不必由行政复议机关决定，是基于减少内部审批程序和提高行政复议效率的考虑。由于复议案件数量众多，行政复议机关负责人又非复议专业人员，如果都由行政复议机关决定，行政复议机关负责人是否同意往往会取决于法制办负责人签字，最终导致复议中止审批权沦为形式。
（四）引入行政复议中止定期评估制度
《行政复议法》规定，行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定，但是法律另有规定的除外。立法之初，行政复议决定的期限规定是为了尽可能迅速有效地化解行政争议，稳定行政管理秩序，保障行政相对人的合法权益。[19]当前行政复议中止被滥用，成为行政复议机关缓解办案压力的常规方式，严重侵蚀了复议制度的优势。因此，建立行政复议中止定期评估制度就显得尤为必要。行政复议中止决定本身为行政复议决定的组成部分，所以定期评估的期限应当为60日，与行政复议决定作出的期限保持一致。行政复议程序中止60日后，行政复议机关应当评估导致复议中止的事由是否仍存在，具体的程序为行政复议机關再次启动调查程序，与行政复议参加人等进行当面沟通，了解情况、听取意见，形成调查笔录。《上海法治报》曾经刊登一则法院对行政机关复议中止的判例，便是涉及行政机关的复议中止程序合法性证明问题。定期复议中止评估形成的调查笔录可作为行政诉讼的证据，避免因程序问题而遭败诉风险。对复议中止评估后，如果复议中止的事由消除了，应当尽快恢复行政复议案件的审理并告知有关当事人。如果行政复议中止仍需继续，则需提供更强的说明理由，对复议中止的当前情况、阻碍事由等进行说明。
随着国家机构改革的深化，行政复议机构开始大规模清理行政复议中止案件，以迎接与司法行政机关的合并。行政复议中止程序的完善无疑是一次良好的制度矫正。程序正当已经成为依法行政的基本要求之一，完善行政复议中止程序的重心应当在于完善公开公正的行政复议程序，贯彻落实行政复议公开、及时和便民原则，建立行政复议中止的调查程序、定期评估机制。同时，积极完善行政复议中止程序审批权主体和充实行政复议专职人员。
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（责任编辑：张 ?艳）
Abstract：Suspension of administrative reconsideration means that the administrative reconsideration procedure shall be continued after the administrative reconsideration organ suspends the hearing of the reconsideration case after the legal situation is pointed out and the obstacles are removed.In practice，due to the backlog of administrative review and response cases，too closed review procedures，insufficient allocation of review resources and vague subject of administrative review suspension right，etc.，the “for the loss” clause of administrative review suspension has been repeatedly applied，and the abuse of administrative review suspension procedure has occurred.The harmfulness of administrative review suspension is manifested in the fact that a large number of administrative disputes cannot be solved through reconsideration，and the relief channels of administrative review are shrinking day by day，which seriously infringes the principle of administrative review being timely and convenient to the people.To this end，we should perfect the suspension of administrative reconsideration from four aspects：enriching the administrative reconsideration personnel，perfecting the open and fair administrative reconsideration procedure，introducing the system of periodic evaluation of suspension of administrative reconsideration，and clarifying the subject of the right of suspension of administrative reconsideration.
Key words：suspension of administrative reconsideration;procedure of administrative reconsideration;subject of examination and approval power
