信访制度的功能及实现途径
宋振玲 赵涟漪
［摘要］信访制度承担了利益表达、民主监督、权利救济的功能，本质上作为一种行政救济手段的信访制度人治色彩浓厚，客观上消解了国家司法机关的权威，其制度的内在困境也日渐凸显。要解决信访问题，就必须重构其制度功能、整合信访组织机构、创新其运行机制。
［关键词］信访制度；功能定位；民主监督；政治参与；一元信访体制
［中图分类号］Ｄ60［文献标识码］Ａ［文章编号］1672－2426（2009）01－0054－02
一、信访制度之现实功能
信访制度是一项极具中国特色的政治制度，若以1951年6月7日政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》为其正式建立的起点，至今已有50多年的历史了。经过50多年的制度变迁以及社会的逐步转型，信访制度从其形成至今，主要发挥了以下基本功能：
1．政治参与和利益表达。公民有序的政治参与和利益表达，实现政府与社会之间的制度化沟通，是构筑政权合法性的重要手段。在信访制度设立的初期，信访体现了党的政权与民间社会的交流与互动，反映了社会对新政权的认同状况。信访作为一种常规制度的出现，则反映了共产党人建立政权合法性的努力。而在我国社会转型时期，社会利益日益多元化在客观上要求社会提供与之相适应的多元利益代表和表达的机制。然而，我国当前社会多元利益表达机制和政治参与体制的构建滞后于社会利益的分化，现行的政治参与渠道无法有效地将各阶层民众的利益诉求有效地传达到政治体制中去。［1］社会各阶层尤其是社会弱势群体缺乏与政府进行利益沟通的有效制度渠道。在这样的社会背景之下，信访制度无疑为社会各阶层尤其是社会弱势群体提供了一条相对公平的制度性表达渠道。
2．权力控制与民主监督。对国家来说，通过信访这种机制可以在一定程度上控制权力的滥用。新中国成立后，我国参照苏联体制形成了一种特定的科层制：一方面，科层组织取代各种传统组织而高度集权；另一方面，科层组织的各种理性化的规范程序又未能充分发育起来。［2］在这种情况下，政策制定者和监督执行者的治理目标过于庞大，而掌握的信息又大量残缺，上下级政府之间由于信息不对称，不可避免地导致委托代理危机，中央政府对地方往往缺乏有效的监督手段以防止权力的滥用，［3］而通过信访，可以使上级官员绕过科层制体系的阻碍，在某种程度上了解下级官员的行政能力、道德水平、政治素质等。对信访所涉及的重大案件，上级机关通过派人到基层调查，实现了上级对基层官员的直接控制，以防止权力的滥用。因此，信访作为对官僚体制的非常规控制功能便凸显出来。对公民来说，通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议以实现民主监督。
3．化解纠纷与权利救济。在我国的信访实践中，一个不可否认的事实是，信访一直是民众实现权利救济的重要的制度性选择。新中国成立以后，由于法制建设滞后经济社会发展的进程，加上传统文化价值观的影响，群众之间、群众与政府之间的纠纷与矛盾，往往是通过基层群众的上访，由高层官员从中进行协调和裁决来予以平息的。当前由于转型时期政府行为的不规范，工业化、城市化进程中许多群众尤其是农民的合法权益遭受侵害，在司法的公正性和权威性尚未真正确立的环境下，信访仍然是群众解决矛盾纠纷、实现权利救济的重要途径。信访救济所具有的实体正义的一面，使其在事实上成为司法权利救济体系的重要补充机制。
在信访制度的功能中权力控制与监督功能是其首要的和基本的功能，也是信访制度其他功能存在和发挥作用的基础。而从当前来看，权利救济功能已经超过另外两项功能成为信访最主要的功能。现实中这样功能定位的直接结果就是，上访反映的问题已远远超过了行政部门管理的范围，使信访部门承载了过多的社会责任，同时消解了司法的权威。
二、信访制度功能之定位
由于信访制度偏离了其“政治参与”功能的制度初衷而承载了本不应承担的权利救济功能，由此造成其既无法充分实现民主监督的功能，又破坏了司法权威，也消解了现代法治国家的治理基础，进而处于进退两难的境地。我们认为，要充分发挥信访制度的功能，应将其功能定位于民主监督与政治参与。
1．剥离信访的救济功能。目前，公民的信访活动多数是针对涉法和诉讼案件的。这使得大量本应并可以通过诉讼途径解决的问题，却涌入了信访渠道，使涉法和涉诉上访与日俱增，致使信访制度与司法救济途径之间产生了张力。而要使信访和司法救济途径在各自的场域发挥其应有的作用，就必须探索符合宪政要求的科学的信访体制，同时要改革完善司法救济制度。为此，需要对信访进行体制改革，以实现与司法救济途径的协调。这首先需要对信访的功能进行准确的定位，信访制度的应有功能在于政治参与和民主监督而不是纠纷解决与权利救济，因此，应析出其纠纷解决与权利救济的功能而保留其政治参与和民主监督的制度功能，将纠纷解决与权利救济的功能还给复议机关与司法机关。因为从我国的国家权力分工、配合与制约的体系来讲，信访制度不应成为解决各种纠纷、矛盾的最终寻求途径。任何国家机关、组织和个人都必须尊重并维护司法权威。司法权威的一个重要体现就是司法救济的终极性。司法终极性的第一个含义体现在法院或其他具有司法性质的机构应是大多数社会纠纷的最终裁决者。司法解决之所以优于其他纠纷解决方式在于其有法定程序的保障，裁决者的中立、纠纷双方地位的平等，并提供了充分的说理场所，充分保证了矛盾和冲突在体制内的解决，并且形式上保证了承担败诉的后果是说理不充分者，正当程序有利于消弭愤怒与不满。而现有的信访制度与之相比，则明显不具有这种特征，而且也不可能、不应具有这种特征。司法终极性的另一个含义是裁决应有既判力，已作出的裁判不允许随意改变。当前我国终审司法裁判的重审是当事人上访、缠诉的重要根源之一，进而一定程度上严重影响了司法裁判的既判力、权威性。
2．完善信访的监督功能。人民群众对党和国家政治生活的广泛监督是社会主义民主的一个重要形式。信访制度就是人民群众对党和政府及其工作人员实行直接的、公开的、有效的民主监督的重要形式之一。公民监督是民主监督的一个重要方面，也是现代国家公民进行政治参与的一个重要方面，而信访则是公民监督的一种具体实现途径，也是公民政治参与和利益表达的一种制度化途径。所谓政治参与，是公民自下而上影响国家的政治统治、政治管理等政治过程的活动，这种活动集中地表现为对政府公职人员产生及政府行政决策过程的影响。
从信访制度的监督功能上来看，无论是制度设计还是实际运作，都符合法治的精神。特别是在当前，随着改革开放的不断深入，长期改革过程中所积累的结构性矛盾凸显的情况下，任何一项改革措施的出台或者调整，都需要党和国家机关能够真正及时地了解民情，把握民心，顺乎民意，确保改革开放的稳步推进和社会的稳定，最终维护和实现好广大人民群众的根本利益。这需要像信访这样的民意表达机制的完善和发展。这就需要强化信访作为公民政治参与的制度化渠道，实现公民政治参与的制度化和有序化，从法律上保障公民合法权利的行使。
三、信访制度功能实现之机制构建
信访作为一种政治沟通机制，存在着国家信访(包括政府信访、人大信访、司法信访)和社会信访(包括党的信访、人民团体信访、媒体信访和单位内部信访等)两个分支，前者无疑是根本和核心。对现行信访制度的长远改革，则要从信访体制的结构调整入手，整合、统一信访机构，并引导信访制度功能的转向。整合信访机构，应以现行的民主制度为依托，在此基础上完善人大信访制度，这样既能很好的完成信访所承载的司法解决之外的剩余功能，又在我国现有的制度框架内走现代法治之路。为此，要在国家信访的层面上，打破行政信访与人大信访并立的局面，将其统一到人大之下，以整合现有的信访资源。各级人大机关设立“信访委员会”，统一受理群众的来信来访，政府内部不再保留信访机构。这种体制我们可以将其称之为“一元信访体制”。
之所以建立人大一元信访体制，这是因为：
1．人大一元信访体制符合我国宪政体制。我国的政体是人民代表大会制，它是社会主义式的民主代议制。根据《选举法》的规定和精神，人大代表有法律上的义务与选民联系，听取其诉愿，为其解决问题。因此，群众上访找人大要比找政府更有理有据。另外，信访所反映的问题多数是与各级行政、司法机关相关的，或者直接就是群众与有关国家行政机关之间的矛盾，或者是民间问题国家机关不解决或解决不好的，针对这些问题，交给政府去处理与正当程序的法治原则无法兼容，而交给各级人大则是符合法理的。人大有义务也有权力对其他国家机关进行有效的监督。
2．人大受理上访有利于提高工作效率减少社会成本。在现行信访体制下，一个地方同时设立行政和人大两套信访机构，对国家而言意味着多一份财政支出，而对上访群众来说则意味着多一回奔波劳碌。建立人大一元信访体制则可以更好地发挥我国民主制度的优势，公民的利益诉求直接向人大代表和代表所组成的机关提出，代议制的运行机制脱离于行政权力的干涉，可以有效地减少效率低下、监督不力等现象的发生，有利于对各种信访案件的高效解决。
3．建立人大一元信访体制，有利于促进民主与法治的发展。老百姓找政府部门上访，目的在于希望获得行政首长的关注和帮助，而事实上行政首长的“关注”常常是抛开法律规则直接运用行政权力进行处理的结果，在这里可能有实质公正，但却缺乏程序正义和规则意识，归根结底是权大于法。而建立人大一元信访体制，由专门的信访机构统一受理，由专职的人员进行督办查处，则完全按照监督程序进行，强化了民主与法律的权威，用法律权威取代个人权威，是规则治理代替人的治理。
参考文献：
［1］马斌．组织创新、权力重组与转型时期信访制度改革［Ｊ］．中国地质大学学报，2006，（4）．
［2］应星．作为特殊行政救济的信访救济［Ｊ］．法学研究，2004，（3）．
［3］陈广胜．将信访纳入法治的轨道［Ｄ］．浙江大学硕士学位论文，2005，（4）．
责任编辑宋桂祝
