借力东西扶贫协作助推西部脱贫奔康
课题组
摘要：自2017年乐山市“三县一区”和浙江“两区一县一市”开展东西扶贫协作，突出产业扶贫、汇聚多方力量、注重智力扶贫，取得了较大成效。但在实际工作中还存在着考核指标不统一、高质量发展基础薄弱、彝区劳务输出意愿低、政策机制不完善等问题。为此，要进一步完善考核指标体系、拓宽扶贫项目投资门类、创新民族地区劳务协作模式、完善政策机制，以便更加有效地推进浙乐扶贫协作。
关键词：东西协作;脱贫攻坚;产业扶贫
中图分类号：F12
文献标识码：B
文章编号：1009-6922（2019）01-64-06
一、浙乐扶贫协作的现状及做法
（一）乐山片区基本情况
乐山全市面积1.28万平方公里，人口351.84万，下辖11个县市区，2017年GDP为1507.79亿元，建档立卡贫困户为4.52万人，贫困发生率1.9%。县区结对情况是绍兴越城区对口马边彝族自治县、台州椒江区对口峨边彝族自治县、衢州江山市对口沐川县、金华浦江县对口金口河区。三县一区总面积占全市51.6%，人口19.3%，GDP11.6%，贫困村占86.7%，沐川为乌蒙山片区贫困县，并已于2017年获批摘帽，马边、峨边、金口河属小凉山彝区，也是四川45个深度贫困县除“三州”之外仅有的三个。目前浙江省委选派乐山挂职干部9人，专技人才在岗51人，县区选派挂职干部5人，共计65人。
小凉山彝区的一区两县与大凉山彝区一样，都是全国典型的“直过民族”贫困地区，深度贫困与恶劣自然条件、落后思想观念、复杂社会问题相互交织，作为“一步跨千年”的民族，治愚、治病、治毒、治超、控辍、保学、外出务工等任务繁重，属于典型的贫中之贫、困中之困。目前还有建档立卡贫困户2.76万人，贫困发生率8.4%，远高于全省的2.7%、全市的1.9%，50%以上的贫困村没有特色产业、贫困群众来自产业收入不到20%，80%贫困务工人员没有一技之长;教育方面，马边、峨边近五年有250余名教师流失，在小凉山彝区开展东西部扶贫协作面临的以上特殊困难，迫切需要精准下药。
（二）浙乐扶贫协作工作开展情况
1.突出产业扶贫。扶贫的关键是增收，增收的基础和保障是产业。针对“两县一区”50%以上的贫困村没有特色产业、贫困群众来自产业收人不到20%的突出问题，浙乐扶贫协作将帮扶资金和项目紧紧瞄准建档立卡贫困村、贫困人口，全力聚焦在产业帮扶上。一是狠抓富民产业。2018年，“三县一区”实施的扶贫协作项目50个，其中产业扶贫项目就有38个，覆盖建档立卡贫困户1.86万余人，带动了1622人脱贫。二是加强项目管理。以项目为抓手，前期抓报批，建设抓进度，采取每日微信沟通、半月工作例会、会后通报和强化督查的方式，实施订单谋划、清单管理、买单验收构成的闭环管理，确保所有产业扶贫项目按期建成。三是招引企业投资。在立足扶贫资金“精准滴灌”到户到人的同时，立足实际，突出产业，千方百计招引浙江企业到“三县一区”投资发展本地具有相对优势的特色农产品、旅游产品和工业产品。截止2018年10月底，“三县一区”先后引进浙江“四市”的企业15家，共计新增投资7.998亿元。四是创新模式载体。借力电子商务，让“乐山号”特色产品“插翅东飞”。越城马边打造“边货人城、越商走马”东西协作交流品牌。沐川江山联合打造“沐品进江”品牌，在江山电商产业园建设“沐品进江”主题馆;江山还在沐川实施“甜蜜奔小康”项目，利用沐川优良的生态环境和养蜂产业基础，在沐川发展“甜蜜（养蜂）产业”。椒江开展“台绣”与峨边“彝绣”精准对接，帮助峨边彝族妇女居家就业致富。浦江持续推介金口河旅游，组织干部职工和劳模赴昭化疗休养，促进金口河康养旅游发展。
2.汇聚多方力量。扶贫，单靠财政资金是远远不够的。一年多以来，浙江驻乐扶贫工作组广泛动员浙江各方力量，汇聚多方智慧，同心协力助推扶贫协作。一是协调“四市”合力攻坚。浙乐扶贫协作是乐山“三县一区”与浙江“两区一县一市”对口，即形成了“一市对四市”的架构。为有效整合浙江“四市”后方的帮扶力量，克服力量分散、合力不够的现象，乐山片区工作组成立了临时党支部，以党建引领片区工作，提出了“浙乐协作一家亲、脱贫攻坚走在前”的理念，凝聚起了一支团结协作、合力干事的紧密型团队，充分发挥桥梁纽带作用调动后方资源合力攻坚。二是整合“四方”聚沙成塔。2018年，浙江“四市”在共计提供财政扶贫协作资金13170万元的同時，还积极动员帮扶地社会各界捐款捐物1226.125万元，行业帮扶资金284万元，企业帮扶资金942.125万元，为乐山“三县一区”扶贫攻坚提供了有力的资金支持。“三县一区”和市本级均建立了相对完善的东西部扶贫协作资金管理办法，保证了96%以上资金用于县以下基层。三是通过“结对”帮扶下沉。帮扶各方力量不仅要“合起来”，还要“沉下去”。浙乐扶贫协作将结对向下延伸到部门、乡镇、村、学校、医院、企业各层次各领域，量身打造“帮扶行动方案”，确保帮扶方案接地气、能执行、出效果。例如，近一年多以来，对口帮扶峨边的椒江区，向峨边提供技术、设备和专业人员，建成了妇科、儿科等6个医疗工作室，在卵巢肿瘤减灭术、无痛分娩、肱骨头置换等10来个领域开展了峨边历史上首例医疗手术，大大缓解了峨边群众就医难、就医远的问题。截止2018年10月底，帮扶双方已建立乡镇结对12对、村对村结对11对、医院结对10对、学校结对15对。完成“万企帮万村”结对数50个。
3.注重智力扶贫。浙乐帮扶双方在筹集和提供扶贫资金物资的同时，高度重视对“三县一区”贫困群众的智力扶持和脱贫致富内生动力的培育，帮助他们摆脱“意识贫困”和“技能贫困”。一是深化干部人才交流。截止2018年10月底，浙江“四市”先后选派14名党政领导干部、89名专业技术人员到乐山“三县一区”挂职、帮扶。浙江干部人才挂职交流中涌现出的“全家档”“夫妻档”以及他们的感人事迹让“三县一区”人民感受到了来自浙江帮扶浓浓的温情和温度。与此同时，乐山“三县一区”先后选派31名党政干部、81名专业技术人员赴浙江“四市”挂职、学习。二是强化就业技能培训。针对彝区80%贫困务工人员没有一技之长，帮扶双方根据企业岗位要求，积极组织开展订单式的用工培训，截至2018年10月，开展贫困人口就业培训2408人次，帮助他们尽快提高就业素养和工作能力。三是实施致富带头人培训。一年多以来，为有效提升贫困村致富带头人的经营管理、沟通外联和产业发展能力，以农产品经纪人知识、农产品营销、农产品电商等为主要内容，通过系统化培训、个性化学习，生产基地现场演练等方式，分23批，为“三县一区”培训了397名致富带头人。四是探索跨省培养就业。对初、高中毕业未能就业的升学建档立卡贫困学生，进行定向培养和推荐就业。两地职中以“1.5+1.5”合作办学就业模式，峨边每学期送50名贫困职中学生到椒江学习实习、推荐就业，目前已有10个峨边学生在椒江就业。
二、浙乐扶贫协作中的问题及原因
（一）考核指标不统一
1.浙乐考核指标存在“东高西低”。东西扶贫协作考核指标体系对促进扶贫协作精准化、实效化发挥了很好的指挥棒作用，但由于浙川两省考核指标项设置不同、指标计算标准不同、指标数生成机制不同，由此产生的浙乐扶贫协作考核指标差异，无形中加大了扶贫实际工作难度。例如浙江省对“携手奔小康”中的企业投资额指标（东部结对区县到西部对口区县企业投资），越城区为5600万、椒江为8800万、江山为5500万、浦江为5000万，共计2.49亿元，而在四川省的指标体系中，该指标乐山全市仅为510万。结果是大多数指标西部可以完成但无法满足东部要求，造成东部来的扶贫挂职干部深感“压力山大”。
2.考核指标缺乏“因地而异”。浙江“四市”对口帮扶的乐山“三县一区”里既有未脱贫摘帽的“两县一区”（马边和峨边一计划2019年国检、金口河--2018年国检），也有已脱贫摘帽的沐川县一2017年已经通过国检。沐川县相对于尚未脱贫的“两县一区”对项目和资金投向有着不同的需求，更加侧重于巩固脱贫成果、扶智扶志拔穷根、产业升级换代、基本公共服务再上台阶、快速融入城市经济圈、与东部建设长期合作共赢发展机制等。但是目前扶贫协作考核指标体系是“一刀切”，没能因地而异，未对已脱贫县和尚未脱贫县在考核上加以区分。
（二）高质量发展基础薄弱
1.引导东部企业投资有难度。“三县一区”，特别是马边、峨边、金口河，地处小凉山腹地，距离乐山中心城区均在100公里以上，运输成本高，因此招商引资非常困难。另外，“三县一区”90%以上是山地，土地资源紧缺，本县（区）可合作的龙头企业少，虽然浙乐双方多次组织东部企业主赴“三县一区”考察洽谈，但东部企业主的投资意愿都不高。
2.“三县一区”发展二三产业有难度。“三县一区”急需发展附加值更高、增收空间更大的工业投资项目和旅游开发项目，并以此带动贫困群众脱贫奔康，但因“三县一区”缺土地、缺人才、缺技术、缺经验而难以展开。特别是峨边县和金口河区又因“地无三尺平”而无法建工业产业园区和扶贫车间，只能将产业项目锁定在狭窄的特色种养殖业领域，导致产业项目选择余地小，完成产业项目投资指标难度较大。
（三）彝区劳务输出意愿低
1.主观上彝区群众外出就业意愿不强。不同于四川省达州、巴中两市贫困劳动力总量大（分别为39万和22万）且均为汉区，我市贫困劳动力总量小（仅有10万）且一半以上集中在小凉山彝区，劳动力输出就业增收困难大。由于受封闭的生活环境、别样的民族习惯、落后的思想观念等诸多因素的影响，不少彝族困难群众都不愿意外出务工增收，宁愿且习惯在家守着自己的“一亩三分地”。据调查，今年共组织开展“东西劳务协作”专场招聘会8场提供了就业岗位2万多个，而实际只有64人到帮扶地就业。彝区人均受教育年限仅为7.5年，绝大多数贫困群众的收入基本来源于自家的小农经济。这些原因导致彝区贫困群众不仅缺乏脱贫致富的内生动力，也缺乏适应东部就业的知识技能。
2.客观上乐山本地就业具有吸引力。目前，乐山市的经济发展水平在四川省相对靠前，特别是随着“一总部三基地”建设的持续推进、乡村振兴战略的实施，乐山对本地劳动力的吸纳能力还在增强。作为贫困群众，他们扣除生活等成本，去东部务工的收入与在本地务工的收入差异并不明显。所以，“三县一区”的部分贫困群众宁可在乐山本地找工作，也不太愿意去东部务工。
（四）政策机制不完善
1.政策上扶贫协作还不完善。省级层面的政策在保障扶贫协作工作顺利有效推进上已经起到了积极的作用，但是随着东西部扶贫协作工作不断深入和深化，一些政策真空开始显现出来，急需省级层面进一步的制度供给。例如，省级推进“飞地园区”建设的相关政策细则尚未出台，引导西部劳动力输出的鼓励政策和东西部扶贫招商引资项目政策还需进一步细化。
2.机制上全市协同局面还未形成。东西部扶贫协作要见实效，构建起双方有效对接、行动协同的机制非常重要。目前，浙乐双方在扶贫协作的对接协同上已经成效初显，但双方县级层面的职能部门之间、双方企业之间以及被帮扶方的乡镇村与帮扶方在对接交流、合作共事等方面，目前还缺乏有效的协作协同机制。东西扶贫协作涉及面广、任务繁重，急需省、市级层面进一步传导压力，促进县、乡两级进一步激发认识自觉、执行自觉。
三、对策建议
（一）进一步完善考核指标体系
1.加强浙川指标对接。东西部扶贫协作工作考核指标体系的出台，浙江省在前，四川省在后。实践已经证明，浙乐双方指标因缺乏对接而造成的同一指标项差别过大，会增大实际工作的困难和扶贫干部的压力。因此，浙川两省要对接好双方的指标，总的原则是：类别相同、项目一致、同一指标项任务值差异不要过大。这样，才能让帮扶方和被帮扶方都有比较一致的目标参照，避免“各说各话”，实现行动协同，形成工作合力，提升扶贫协作绩效。
2.因地制宜调整指标。在已脱贫摘帽县和未脱贫摘帽县开展东西部扶贫协作，工作的难度不同，工作的重点也不同，应该有不同的工作要求和考核指标。目前存在的“一刀切”问题必须解决。建议在现行省级考核指标体系基础上分别设置已脱贫摘帽县和未脱贫摘帽县、民族地区和非民族地区的考核类别、项目和考核标准，使考核更加有针对性，进而更好地发挥考核指标在扶贫协作上的导向作用。
（二）进一步拓宽扶贫项目投资门类
1.增加“飞地园區”相关设施投资门类。鉴于贫困地区尤其是民族地区产业基础薄弱、产业空间狭窄、产业协同缺乏上下游链接、产业要素缺乏保障，很有必要在相关规定中增加“飞地园区”相关设施投资门类，以便在资源、要素、产业链基础相对较好的区县建立“飞地园区”，更好地帮助贫困群众脱贫。
2.增加“产业融合”发展相关投资门类。当每一种产业向上升级的时候，都会带来要素重新定价的机会。增加“产业融合”发展投资门类，努力实现贫困地区一二三产业融合发展，对脱贫奔康意义重大，可让贫困地区的农林牧渔等传统优势产业直接演变成兼有休闲旅游、文化教育、品牌创意和商贸服务等多功能的产业，拓展增收空间，让贫困群众在这种演变中直接受惠获利。
（三）进一步创新民族地区劳务协作模式
1.创新西部劳动力向东输出的工作方法。以更大力度的激励措施、政策宣传、组织动员、就业招聘、业后配套服务等举措，增强西部困难群众就业东部的意愿，提升西部困难群众就业东部的期望值和获得感，消除西部贫困群众东部就业的后顾之忧，努力把西部劳动力向东部输出从现在的“难事”变成以后的“易事”。
2.创新少数民族地区贫困人口就业方法。在继续做好工作，积极鼓励西部少数民族困难群众走出大山就业增收的同时，通过建设和发展“飞地园区”“扶贫车间”“领养+入股”等方式促进彝族等少数民族贫困群众在家门口就业，实现“一人就业，全家脱贫”。与此同时，创新精神扶贫工作的方式方法，扭转“等靠要”思想，激发贫困群体的内生动力，根除贫困群体“头脑中的‘贫困”。
（四）进一步完善政策机制
1.政策供给上不断创新。针对东西扶贫协作中出现的新问题，省级层面要加快出台“东西扶贫协作飞地园区建设指导意见”;细化东西部扶贫招商引资项目政策和鼓励西部劳动力输出政策;对于时间紧迫性强的脱贫项目开辟绿色通道，特事特办;设立“东西扶贫协作奖”，以省委省政府名义表彰东西扶贫协作工作成效显著的先进集体和个人。
2.机制供给上持续发力。结合脱贫攻坚和乡村振兴等中心工作，把东西扶贫协作纳入区域经济发展的重要方面来谋划安排，进一步健全东西双方各个层级的扶贫协作联席会议机制、会商机制、协调推进机制、信息通报机制，抓好双方高层议定事项和年度扶贫协作重点工作的落实。
责任编辑：康璇
