缺陷汽车产品召回之立法

    ■杜一薇 宁波大学法学院

    摘 要：本文首先从理论角度探讨召回制度设立的原因。通过比较2012年颁布的《缺陷汽车产品召回管理条例》和2004年《缺陷汽车产品召回管理条例》，探讨《条例》的立法进步之处以及立法背后的法律原理，再提出进一步完善的建议。

    关键词：缺陷汽车产品；召回制度；《规定》；《条例》

    自2004年《缺陷汽车产品召回管理条例》实施，我国正式在立法上确立了缺陷汽车的召回制度。然而，无论是在立法层级还是法律的内容方面，均存在着不足，这直接制约了召回制度应有作用的发挥。因此，国务院于2012年颁布《缺陷汽车产品召回管理条例》，这标志着汽车领域的召回制度正在逐步借鉴国外经验和结合国内实际情况下走向完善。

    一、召回制度设立之必要

    召回制度的最大特点，在于其并非是调整平等主体关系的法律制度，而是建立在国家干预之上，是经济法这一部门法的一项特有制度。它体现了经济法的一般价值：即对弱势群体的倾斜保护和对社会整体经济秩序的规制调控。

    召回制度是典型的消费者权益保护制度，但除此之外，现代社会的经济发展赋予了其更大的调节功能。

    首先，高额的召回费用能够促进企业加强管理和规范生产。其次，它能够规范市场竞争秩序，遏制“劣币驱逐良币”现象的蔓延。最后，该制度能在一定程度上调节产业。

    从我国汽车业现状而言，虽然自主品牌汽车发展势头强盛，但同国外汽车相比，仍然有很多弊端。譬如：汽车质量上仍有差距，主要表现在零部件质量和装配质量；车内环境污染严重，损害人体健康；同时汽车产业结构亦不合理。因此，完善我国的缺陷汽车产品召回制度，势在必行。

    二、与《规定》想比，《条例》的进步之处

    新出台的《条例》同2004年的《规定》想比，在以下几方面进行了修改与完善：

    1.法律层级提高

    2004的《规定》是由国家质检总局、发改委、商务部、海关总署联合发布，从法律渊源而言，其属于部门规章，效力较低，缺乏权威性。由于汽车产品生产消费过程中会涉及税务、工商等其他部门，一旦《规定》与其它部门的规定相冲突，则会由于双方均为同一层级的法律渊源，而使得《规定》的适用范围受到限制。

    而新《条例》则是国务院制定的法律文件，其作为行政法规，法律地位仅次于宪法和法律。显然，当其它部门规章和它有不同规定时，会因为效力的层级低而优先适用《条例》。这大大增强了缺陷汽车产品召回制度的权威性和规制性。

    2.召回程序的调整

    2004年《规定》特设一章规定主动召回程序，而在新《条例》中，通篇则不再出现“主动召回”字眼。而仅在第八条中规定：对缺陷汽车产品，生产者应当依照本条例全部召回；生产者未实施召回的，国务院产品质量监督部门应当依照本条例责令其召回。当然，从该条分析来看，虽然“主动召回”概念不再出现，“生产者应当依照本条例全部召回”仍可理解为生产者基于自身考虑，在质监部门强制之前事实的召回为“主动召回”。

    但是，法律淡化“主动召回”概念，显然是有其立法考量的。纵观国外，美国的召回程序分为一般召回程序和简易召回程序（Fast Track Program）。其简易召回程序是指如果企业主动向美国消费品安全委员会报告其产品的潜在缺陷，并在此后20个工作日内自愿与美国消费品安全委员会合作，提交并执行合乎美国消费品安全委员会要求的召回计划，美国消费品安全委员会的工作人员便可以不作出“实质性产品危害”的结论。并且从实践而言，美国将近一半的产品召回是通过简易程序实现的。

    而反观我国，2004年《规定》实施以来，我国汽车主动召回却数量有限。这其中有很多原因，高昂的召回费用使得企业望而却步，转而通过以“优惠服务”的名目悄悄派遣技术人员解决汽车缺陷问题，甚至与消费者“私了”等，来企图避免召回。生产者的召回意识不高亦为重要原因。虽然主动召回从长远而言，是有利于社会整理效率的提高，也有助于厂商树立良好的企业形象，但在目前，我国的实际环境却使“主动召回”机制作用有限，形同虚设。

    因此，新《条例》淡化“主动召回”的说法，能够体现其立法考量：即首先确保存在缺陷的汽车产品能够召回，而这主要还是通过质检总局的介入来实现。在此基础上，确保国产汽车和进口汽车的质量，维护消费者的安全权等权益。随着我国汽车产业的进一步发展和改革、生产商责任意识的加强以及未来我国汽车迈向国际市场的前景，在那种情况之下在重提“主动召回”制度并予以一定的激励措施，势必会起到更好的实际效果。

    3.监管者职责的进一步确定和细化

    由于召回制度是国家干预的体现，监管部门的职责和义务在召回制度的体系构建中起到了举足轻重的作用。然而公权力若没有法律依据，或者导致职责的缺失，或者导致权力的滥用。政府行为应当遵从“法无规定则不可为”的理念，因此，立法明确规定监管者的职责权限很有必要。

    从比较法角度和召回制度应有之义而言，监管者的职责需要履行以下职责：调查缺陷、责令召回、过程监督、信息公布和管理。

    《条例》在规定质监部门展开缺陷调查时，可以进入生产生产者、经营者的生产经营场所进行现场调查，查阅、复制相关资料和记录，向相关人员了解。同《规定》相比，它明确了监管者的行为方式，使得质监部门的调查活动有法可循。同时，也限制了质监部门通过法未规定的其他途径来扩张其权力。

    《条例》在信息公布和管理上规定了多个部门之间的“共享机制”，这是本次立法的一大特色。由于我国很多行政机关在实际履行职责时存在一定的职权交叉，各自为政的后果会使得管理混乱。不同于食品、药品等，汽车产业因其复杂性会涉及到很多部门的监管，如质监部门、交通管理部门、工商部门等等。而“共享机制”的成立，可以有效的加强各部门之间的沟通和信息交流，降低执法成本，提高执法质量，更使得缺陷汽车产品的召回制度在实际操作中增强了可行性。

    信息公布和管理上，《条例》相比较《规定》的另一进步，就在于明确生产者向质监部门上报备案的内容，这有利于监管部门有效监督，同时也为施加对生产者的处罚建立依据。

    另外，在召回过程的监督方面，《条例》规定了“组织与生产者无利害关系的专家对生产者消除缺陷的效果进行评估”。中立与公正是评估机构的应有之义，而目前得到质检总局认可、有能力进行43项汽车强制性标准检验的几家质量检验机构，均与制造商有隶属关系。这会使得评估结果大打折扣。

    4.罚则加重

    2004年《规定》的作用有限，很大一部分原因在于惩罚过轻。根据《规定》第41条和42条，罚款最高只有3万元。而且对于处罚情形规定不够详细。

    针对这些缺陷，《条例》在罚则上做出了很大调整：

    首先，处罚情形分类，并根据不同的情形，规定不同数额的罚款。

    其次，罚款程度总体加重，出了规定绝对数额：最高可罚款100万之外，还规定了比例数额：处缺陷汽车产品货值金额1%以上10%以下的罚款。明显体现了惩罚性赔偿的特征。惩罚性赔偿制度作为经济法中特有的责任形式，为很多国家在产品责任制度中所采纳。例如美国的《统一产品责任示范法》。通过惩罚性赔偿，可以给生产者以有效的威慑和警示作用，促进其改善生产管理，提高汽车产品质量，以更好实现召回制度的事先预防作用以及时候弥补效果。

    最后，《条例》规定生产者不因召回而免除其他法律责任。

    总之，通过明显加重的处罚规定，《条例》必然是生产者意识到，召回不再是可有可无的“鸡肋”，不再是可以侥幸逃脱的“枷锁”，而变成一种具有高度惩处性质的鞭策。

    三、不足与完善之建议

    当然，若是从世界范围内看，新《条例》依旧存在着不足之处，因此，希望在《条例》已有框架基础上在提出一些建议，使得缺陷汽车产品召回制度不断完善，并且成为一种有效的模式为其他缺陷产品的召回提供借鉴。

    1.制订认定缺陷的标准

    《条例》第3条定义了“缺陷”内涵，其核心是“不合理的危险”，危险属于较为抽象的表述。而在该概念中，认定“危险”的“国家标准、行业标准”则成为了至关重要的因素。然而《条例》中却未对这些标准做出进一步界定。而“目前我国汽车标准体系不完善，而且大多是推荐性标准，缺乏强制性”。 因此，可以借鉴类似美国的做法，授权交通管理部门指定相应标准，以确保标准的强制性和全国覆盖性。

    2.适当考虑环保因素

    当汽车的使用超过一定标准而对环境导致污染时，也应该被认定为产品存在缺陷。这在美国、日本等国家已成为现实。例如，美国环境局通过《大气清洁法》监控机动车的排放。而我国的立法，无论是2004年的《规定》还是新出台的《条例》，均对环境问题无所涉及。这恐怕是与我国国情相关。汽车产业的薄弱、自主研发能力的不足，如果过度强调环保因素会一定程度阻碍汽车的发展和竞争力。然而，这不应当是拒绝考虑环保因素的理由。立法具有导向作用，如果法律有所规定，则生厂商必然会引起一定程度的重视，进而在其生产过程中改进技术，研发新产品，以实现相关环保因素的要求，这不仅有助于保护环境，更能够深化产业的调整和转型。

    因而，我认为环境因素也因纳入缺陷的范畴之内，只是考虑到目前我国汽车产业实际情况，在对待这一类汽车产品缺陷时，不召回的罚则可略轻，从而起到引起生产者适当注意的目的。待到汽车产业整体生产能力有所改善的情况之下，再度调整法律，加重罚则，使得环保因素真正成为考量缺陷的重要部分。以此，法律才能起到规制和指引的双重功能。

    3.完善信息披露制度

    《条例》规定了应当建立缺陷汽车产品召回信息管理系统，并且要以便于公众知晓的方式公布受理投诉的电话、电子邮箱和通信地址。我认为，仅仅这样的规定是不够的，即应当制定具体细则来确保该召回信息管理系统能够有效运转。而其中，对于该系统的管理很重要。只有加强管理、及时反馈，才能增加信息流动的畅通性，提高公众的参与积极性，进而有效的监管缺陷汽车产品。

    首先，必须确定信息管理系统的管理者。基于国务院质监部门负责全国缺陷汽车产品召回的监督管理工作，因而可又其进行管理。

    其次，信息管理系统可谓分为内外两部分，《条例》虽有设计，但均不具体。

    内部系统，也就是《条例》规定的多部门之间的共享机制。但是，建立怎样的共享机制，如何建立共享机制，这又是在《条例》生效之后所需进一步要思考的内容。而这些问题，可由国务院另行制定细则加以规定。

    外部系统，则是监管部门和公众沟通的渠道。因此，系统管理者要及时处理公众投诉信息。由于召回制度中的产品缺陷概念不同于一般产品瑕疵，其必须满足“系统缺陷”，即同一批次、同一种产品普遍存在该不合理危险时，方构成缺陷。因此，分门别类管理以及认定何种数量足以引起对汽车产品的缺陷评估，显得尤为重要。此外，我觉得外部系统中应设立两项内容：其一，法律咨询与法律服务。很多消费者的投诉可能是个别现象，在无法“触发”召回机制之时，也应保证其投诉得到合理的法律建议。其二，企业和质监部门联合发布召回新闻。

    参考文献：

    [1]徐士英.《新编竞争法教程》.北京大学出版社，2009.1.

    [2]张云.《我国缺陷产品立法研究》.经济管理出版社，2007.3.

    [3]李爽.我国汽车召回制度现状.世界标准信息,2008-01-05.