浅析流动人口养老保险关系转移接续的利益冲突
常仁珂
摘要：随着我国经济的发展，城镇化步伐的加快，越来越多的流动人口需要转移自己的基本养老保险关系，在此过程中，因我国养老保险统筹层次低，区域经济发展不平衡，地方政府之间存在利益博弈，流入与流出地养老保险基金权益与义务不均等利益冲突导致了养老保险关系转移接续不畅。文章通过对利益冲突的分析，提出科学合理的提高统筹层次，构建完善的社会保障信息网络，借鉴欧盟“分段计算、权益累加”模式，加大中央财政支持力度等建议，改善因利益沖突造成的养老保险转移接续困难。
关键词：流动人口：养老保险关系：转移接续：利益冲突
随着经济社会不断发展，城镇化速度不断提升，我国传统就业结构被打破。新型的就业结构蕴藏了巨大的就业潜力，人口吸纳能力明显增强，从而加快了人力资源的流动速度。与流动人口自身利益息息相关的基本养老保险关系如何伴随人口流动进行转接就显得尤为重要，在现实操作层面，流动人口养老保险关系的转移接续并不顺畅，存在一定的问题，这些问题反过来又阻碍了人口流动，限制了经济的发展。本文从流动人口养老保险关系转移接续利益冲突进行分析，寻求完善养老保险关系转移接续办法。
一、我国流动人口比重大。流动老人规模不断增长
《中国流动人口发展报告2016》显示，2015年，我国流动人口规模达2.47亿人，占总人口的18%，相当于每六个人中有一个是流动人口（图1）。按照目前的趋势，到2020年。流动人口仍不会少于2亿人。根据2015年国家卫生与计划生育委员会专项调查，流动人口中老年人比重达到7.2%，且老化速度快于全国平均水平。
《报告》显示，目前我国流动人口比重大，流动老人规模不断增长。因此，解决好流动人口工作地变换是养老保险的有效转接，流动老人异地养老保险的领取，对整个社会和谐稳定发展意义重大。在人口流动过程中，养老保险统筹层次不高，区域经济发展的不平衡，地方政府之间的利益博奕，流入与流出地养老保险基金权益与义务不均等利益冲突问题成为养老保险转移接续的阻碍因素。
二、流动人口养老保险关系转移接续的利益冲突
（一）统筹层次不高
2016年2月，人社部部长尹蔚民在国新办新闻发布会上谈及养老保险顶层设计时，强调要推进全国统筹。养老保险统筹层次不高成为制约我国养老保险健康持续发展的首要问题，尤其是流动人口转移自己养老保险关系时，较低的统筹层次导致转接障碍层出不穷。当前，我国实行养老保险省级统筹，养老保险跨统筹区移动直接导致利益与责任的变化，这就使地方政府办理养老保险转接积极性不高。同时，全国统一的社保信息网络平台没有建立，各地区的办事流程、信息完善程度不尽相同，进一步影响了养老保险的便携性。
（二）区域经济发展不平衡
我国疆域辽阔，人口众多，区域经济发展的不平衡是一个国家发展的，必经过程。国务院总理李克强曾说“我国存在地区发展不均衡、城乡差距仍然较大的实际问题，这成为困扰经济与社会的和谐发展，阻碍城镇化进程的关键因素。”我国区域经济发展的不平衡主要是东西部地区经济发展差异过大，东部沿海城市经济发展较快，中部地区城市经济发展较慢。西部地区经济落后。
《中国流动人口发展报告2016》显示，2013～2015年，东部地区流动人口占全国流动人口的比例约为75%，西部地区流动人口占全国流动人口比例约为15%，东部经济发达地区流动人口数量是西部地区的五倍。这也印证了人口流动的实质，去往能获得更高的报酬，享受更好的物质生活、文化生活的地方。
改革开放后，我国经济体制变革，中央开始向地方放权，地方政府利益主体地位凸显，而养老保险较低的统筹层次与地方政府的利益紧密相关，这就导致地方政府考虑本地区的经济利益及政府政绩，出台地方性养老保险政策，造成统一性、衔接性较差，导致流动人口养老保险关系转移接续出现政策性障碍。
（三）地方政府之间的利益博弈
我国各项政策在执行过程中，地方政府与同级政府、上下级政府间的利益博弈不断，博弈的主要内容包括财权与政治利益的交换，以及经济增长要素的谋求。目前，我国基本养老保险实行统账结合方式，即社会统筹账户和个人账户相结合方式。参保人员的养老保险基金来自于计入地方统筹账户的单位缴纳部分和计入个人账户的个人缴纳部分。
当参保人员因工作地发生变化时，可能产生统筹基金和养老保险待遇领取产生分离，对地方政府养老带来压力，从而致使地方政策壁垒的产生，阻碍流动人口养老保险关系的顺畅转接。同时，转出地为了本地区的利益，会利用各种理由阻碍统筹账户的转出，这样就为流动人口养老保险关系的转移接续制造了重重困难。
（四）“分灶吃饭”财政体制下流入与流出地养老保险基金权益与义务不均
经济改革之后，中央与地方的财政关系开始了以地方与中央签订财政上的“承包”协议为主，形成了以划分收支为基础的分级包干和自求平衡的财政关系，即“分灶吃饭”。在这种财政体制下，养老保险基金的兜底是由地方政府承担的。当前，我国养老保险基金大部分都是“空账”运行，这一代人的缴费用来给上一代人支付养老金，地方政府养老保险支付压力非常大。当流动人口转接自己的养老保险关系时，地方政府通常会将统筹基金扣除，有些地方甚至使用设置苛刻条件来阻碍个人账户的转移，以此减轻地方财政支付压力，成为养老保险关系顺畅转接的阻碍因素。
养老保险按照工资基数进行缴存，由于区域经济发展的不平衡，不同地区人均工资收入差距很大，如2015年上海在岗职工平均工资为109279元，2015年郑州在岗职工平均工资为52987元。以就业人口从郑州到上海工作为例，郑州的平均工资低，相对缴费少，如养老保险关系转移到上海，上海认同转入参保人员在郑州的参保年限，并以上海标准发放养老金，这样，近一半的差额就会造成上海养老保险基金的缺口。
“分灶吃饭”的财政体制下流入地与流出地养老保险基金权益义务的不均，造成了地方政府对养老保险关系的转接设置障碍，流出地阻碍统筹基金与个人基金的转移，流入地不愿接收，导致养老保险关系转移不畅。
三、改善流动人口养老保险关系转移接续的利益冲突建议
（一）科学合理的提高统筹层次
国家主席习近平在提到国家民生短板时曾指出“要完善职工养老保险个人账户制度，健全多缴多得激励机制。实现职工基础养老金全国统筹”。科学合理的提高统筹层次是解决流动人口养老保险关系转移接续的利益冲突的核心，也是问题的关键。要不断扩大养老保险的覆盖面，提高参保率、缴费率，缓解养老保险统筹基金不足；将财权与事权划归中央，明确各级地方政府的责任与义务，不断提升统筹层次，最终实现基础养老金全国统筹。
（二）构建完善的社会保障信息网络
构建完善的社会保障信息网络，能够提高社会保障部门行政能力，提高办事效率，同时，搭建起从社区街道到中央整个网络服务平台，使得社会保障各项管理更加规范化、流程化和透明化。
通过构建完善的社会保障信息网络，对信息资源进行共享整合，减少社会保险各项业务办理过程中人为的偏差。当流动人口办理养老保险关系的转移接续时，不仅使跨制度、跨地区的业务办理更加便捷，更能最大程度的降低各种风险，规避地方性政策障碍。同时。参保人员通过社会保障信息网络平台可以随时随地的查询养老保险政策、养老保险基金的个人账户、储存信息，能够避免因人为因素出现的权利寻租等问题。
（三）借鉴欧盟“分段计算、权益累加”模式
欧盟为了解决人口频繁流动对养老保险管理带来的不便，推出“欧盟社保法令”，欧盟成员国公民因工作地变动时，原有社会保障权益在原工作地冻结，不随本人转移，而后在转入地缴纳养老保险，待退休时，各国按照参保人员在本国缴纳养老保险的年数及比例支付养老金。我国当前采取的办法是养老保险关系及基金随参保人员工作地的变化进行转接，这样不仅增加程序的复杂性，又会产生流入、流出地各种利益纠葛，从而阻碍养老保险的顺畅转接。
欧盟的办法为我们提供了良好的思路，结合我国统账结合的养老保险制度，流动人口在转移本人养老保险时，可以考虑逐步将个人账户和统筹账户分开，个人账户随人转移，统筹部分在原工作地保存记录，待参保人员达到法定退休年龄后，各地根据参保人员的参保记录，支付养老保险待遇。这样不仅可以减少流动人口养老保险权益的损失，还能规避各转出转出地因自身利益设置的转接障碍，可有效应对养老保险关系转移接续的利益冲突。
（四）加大中央财政支持力度
充分考虑我国区域经济发展的不平衡，加大对中西部地区的财政补贴；切实做到“多缴多补，长缴多补”原则，加大对积极缴费参保者的持续性补贴。中央财政应根据地区经济发展的实际情況，更加细致划分补贴标准，划分多个档次，而不是一刀切的进行补贴，不仅能够深入解决地方政府财政困难，更能规避地方政府因财政问题制造政策壁垒，阻碍流动人口养老保险的转接。对参保者的持续性补贴，可以激励参保者不间断缴纳养老保险，带动未参保人员积极参保，有助于我国基本养老保险的健康持续发展。
