欠发达地区失地农民教育培训的供给

    [提 要]完善欠发达地区失地农民教育培训的供给是满足失地农民可持续发展的要求。现有的供给存在一定的不足，在当前已有研究基础上，提出了重视失地农民教育培训供给的新思考：全面和分类分层的供给内容、立足社区的项目制供给路径、制度化的供给资金保障。

    [关键词]失地农民；教育培训；供给

    [作者简介]刘晓丽（1971—），女，井冈山大学政法学院副教授，硕士，研究方向为社会政策、农村社会工作理论与实务。（江西吉安 343009）

    [基金项目]江西省教育科学“十二五”规划基金2015年度项目“欠发达地区失地农民发展型教育培训实证研究——发展型社会政策视角”（15YB074）

    在较低水平的国家社会保障条件和较低的失地农民自身能力素养的实际情况下，缺少社会资本和人力资本的失地农民融入城市是有限的，其带来的社会风险将影响社会的稳定和经济的发展。在发展型社会政策视野下，以社会投资为导向，在政府主导下发动各方力量对欠发达地区失地农民的发展进行积极干预，尽量在人力资本上进行投资，提高参与市场竞争的能力，而不是给予直接的经济补偿和援助；尽量投资和积累失地农民的社会资本，提高其适应性，培养其现代性，以满足其现代化需求。其中，依托失地农民社区，开展对失地农民个人、家庭和社区的教育与培训是这种外在干预的必要手段。提供满足需求的失地农民教育培训供给则是关键问题所在。

    一、教育培训：促进欠发达地区失地农民发展之基本手段

    1.以教育为主要介入手段的外部力量是欠发达地区失地农民发展的有力支持。欠发达地区失地农民的发展，最终要通过失地农民自组织建构，缓解自我排斥，促进社会融合；要通过社区能力建设和失地农民自身能力建设，获得自我发展机会与能力。在増能理论的优势视角下，以能力建设和资产建立为核心，发掘失地农民社区和农民的资产和能力，使得社区和民众成为当地农村发展的主体。这种内生力对于当前欠发达地区失地农民和他们的社区来说先天不足，需要一定外在力量的介入和帮助。而这种外在力量一般是以教育为主要介入手段的。

    一方面，外界力量通过教育培训的方式，一定程度上则能有效提升失地农民的职业技能和文化素养，为失地之后的可持续发展创造了一定的有利条件。

    另一方面，失地农民观念意识的变化和组织化的提高，自身争取其他各种条件的改善和权能的增强则是问题解决的关键。失地农民过于强大的固守土地意识、封闭分散、冷漠、对金钱和利益的疯狂追求等则是其改善自身境况和权能、走向现代的主要障碍。因而培养失地农民的权利意识、民主意识、合作意识、科学意识、契约观念和突破传统等思想意识，对其发展有巨大促进作用。

    2.失地农民的发展不能只靠外力的关注和援助，更是自身的自主自立，避免出现如梁漱换所称的“号称乡村运动而乡村不动“的难局。失地农民开始了艰难的现代化进程，在其进入城市务工后，反观自身，不懈追求，开阔了眼界、学会了技能、增长了见识、也积累了一定的财富。这些失地农民社区建设和自身发展的资本和优势资源，必将在外界力量的辅助下，加速社区建设和自身现代化的进程。

    总之，发展失地农民社会资本和人力资本，提升失地农民参与经济发展的能力，增强失地农民在社区和社会中的依存关系，促进社会融合，促进失地农民的现代化。以上均需要政府主导下的多方力量积极干预进行社区建设，教育培训则是社区建设的重要手段。对失地农民的教育培训可以提高农民素质，推进社区文明，为失地农民及其社区发展提供智力支持。

    二、发展型社会政策视角下欠发达地区失地农民教育培训供给的思考

    发展型社会政策是政府注重就业、劳动力发展和劳动力市场干预管理的政策。促使失地农民可持续发展的有效措施应该是教育和培训的有效供给。

    1.失地农民的教育培训供给重要性和必要性的认识

    要提供高质量的失地农民教育培训，首先要得到各方的重视。根据发展型社会政策的共识要求，即福利的提供既不能完全依赖政府，也不能单纯依靠市场，而是需要构建一种积极性社会政策，使社会各个成分都能够在福利体系中充分发挥作用。因此，投入一定数额的资金进行人力资本和素养的提升，是能一定程度上起到避免或减少今后失地农民群体产生各种重要社会问题（比如贫困、疾病、失业、暴力犯罪等）的几率。政府及社会应该有这样的远虑，加紧相关扶持政策需要架构和完善，在土地出让金和征地补偿中拿出一定数额的专项资金用于失地农民的教育培训。另外，发挥政府、失地农民自身和各方社会力量，拿出一部分资金，建设欠发达地区失地农民发展型教育培训的个人账户和社会账户，建立失地农民个人或家庭发展账户。另外，教育培训的直接提供者，也不能局限于政府机构或公共教育机构，还有更多的其他多专业、多领的其他企业和社会组织可以助力其中。有必要通过积极宣传失地农民教育培训等方式，使失地农民的教育培训获得更多的社会认同，以促进和发动专业社会力量介入失地农民教育培训的提供。

    2.失地农民的教育培训供给目标和内容的科学确定

    作为成人教育的失地农民教育培训的目的不仅仅是职业技能的提升，更是在宏观视野上的農村面貌的改变和农村社会的改造，具体表现在促进或引发失地农民和失地后的农村社区全方位的城市化和现代化转变，积累和建构失地农民群体的人力资本和社会资本。应该根据以上目标设计失地农民教育培训的内容。

    （1）教育培训供给内容的全面性。

    人力资本的建设和社会资本积累需要内容多样且有针对性的教育培训。仅仅是就业创业培训，失地农民及其所在社区存在的实际问题并没有得到很好解决，其真正的可持续发展需求也没有得到满足，需要的人力资本、社会资本以及社会融合并没有获得。根据人力资本理论的主要观点，人力资本的核心是提高人口质量，增加蕴含于人身中的各种思想道德观念、科学文化、生产知识、劳动与管理技能和健康素质的存量总和。介入失地农民人力资本建设的教育培训内容也就应该涵盖职业技能、生产技术、科学文化素养、思想观念、城市生活常识和规范等方面的内容。社会资本是由“社会义务或联系组成”，“是那些实际的或潜在的资源集合体，这些资源是对一个相互熟识和认可的、具有制度化关系的持久网络的拥有，也即与一个群体的成员身份联系在一起。”[1]“特定行为者占有的社会资本的大小，取决于他可以有效加以运用的网络规模的大小，或者与他有联系的每个人依靠自身的身份所占有的（经济的、文化的和符号的）资本的大小。”[2]失地农民的社会资本表现为与失地农民群体的成员身份联系的资源集合体，包括制度性保障的社会资本；社会信任、道德规范和社会网络等关系性社会资本。失地农民有些社会资本的积累，也需要外来力量通过教育培训的介入和引导，主要包括培养失地农民获得社会认同和社会信任所应该具有的思想观念和生活方式等，即人的现代性；提升为了进一步增强制度性社会资本所需要的充分参与、采取有效集体行动的能力等等。

    另外，失地农民社区因为失地后发生的变迁，加上治理相对滞后，社区的认同度和归属感降低，社区凝聚力不足，社区建设和发展需要专业社会力量的的介入，通过各种形式和内容的社区发展模式和社区教育手段促进失地农民及其社区的现代化改造和城市化进程。

    （2）供给内容的分类分层性。不同类型的失地农民需要不同的教育培训。对于失地农民的一般界定为：因市、县（区）人民政府统一征收农村集体土地导致失去全部或大部分土地（征地后以户为单位人均实有耕地面积不足0.3亩），被征地时享有农村集体土地承包权的农户中年满16周岁（含）以上的在册农业户籍人员（除机关、企事业单位在编或离退休人员，征地后重新调剂分配土地超过人均0.3亩耕地的农业户籍人员）。[3]失地农民一个层次多样的人口群体，具有性别、年龄、职业、文化水平、健康状况等多方面的差异性。

    失地农民中有一部分是转移就业良好的劳动力，早已在城区或本社区从事加工业、商业、服务业、建筑业等非农产业。现有研究表明欠发达地区68.7%的失地农民生活收入来源大部分来自非农收入；有一技之长的失地农民虽然有年龄变量（16-59岁），一般有16.3%-34.6%，初中以上文化程度一般是26.2%-90.6%。[4]他们可能需的教育培训极有可能是职业能力的转移升级，或健康精神生活的培育等等。

    没有一计之长的处于劳动年龄阶段的失地农民，或其个体自主提升职业能力积极性十分高的那一部分失地农民，就业创业和职业能力提升培训则十分重要和必要。

    对于60岁以上的失地农民，他们的职业能力培训的需求不高，但其他方面的教育培训需求不容忽视：失地老年人如何适应失地后生活方式和状态的改变，获得一定的制度性养老保障。需要城市生活常识、业余生活安排、政策法规、权利保护及健康方面的社区老年教育。

    因此，欠发达地区失地农民发展型教育培训设计考虑動员和整合多元化的培训资源，发挥社会各方力量为失地农民提供建立在需求评估的基础上的、多样化多层次的教育培训项目，主要包括非农职业技能教育培训项目、社区发展教育培训项目、个人与家庭市民化生活教育培训项目、现代网络信息技术教育培训项目、失地农民社区老年教育等，由失地农民及社区自主选择参加。

    3.失地农民教育培训供给路径的变革

    根据发展型社会政策的实质要求，充分发挥社会各方在公共服务和社会福利建设中的作用，失地农民教育培训服务的供给需要社会力量的热诚介入。促进社会力量对教育的参与，强化社会、社区与教育培训的合作。

    （1）政府和社会以各级各类项目购买的方式提供持续的失地农民教育培训。

    现阶段，欠发达地区基本上是以资金以补贴形式发放给企业或培训机构以及参加培训的失地农民。一方面是统一发放的补贴金额水平低，无法提供高质量的教育培训服务，另一方面是各种低水平的教育培训服务并不能吸引失地农民参加。而相关部门和机构为了完成任务，甚至出现随便拉人代为参加以获取补贴或完成培训任务的现象。

    如何建立高效的失地农民教育培训服务供给模式，是促进失地农民及其社区的发展关键问题。近年来，政府以项目制方式购买公共服务的实践在各地各领域广泛开展，这些实践经验，给汇集整合各方社会力量为失地农民教育培训服务提供十分难得的启示：政府或失地农民社区可以利用项目制，面向各社会力量购买内容丰富、专业有效的教育培训服务。为了保持项目的持续性，进一步完善失地农民教育培训制度，保障筹集人员和经费。

    （2）立足于失地农民社区，为了社区，依靠社区，发动社区是确保教育培训能够满足失地农民多种需求的重要思路。现有的立足于县或乡镇的农民教育，有一定的优势，但存在巨大的不足：参加不便；以政府主导缺乏针对性。社区作为重要的社会力量，是具有共同关系和社会互动及共同服务体系的一群人，具有很强的经济功能、社会参与功能、社会化功能或教育功能、社会控制功能、心理支持功能或情感功能。失地农民社区的发展是外在力量协助社区成员分析问题、发挥其自主性，鼓励其通过自助和互助解决社区问题，强化和恢复社区功能、促进社区发展。发挥社区力量，注重过程性目标，建立长久的制度和社区组织，重建各种社区支持网络，增加互动和交往，认同和投入社区发展。失地农民的教育培训也应是立足社区，以各个失地农民社区为单位进行需求评估定制教育培训项目。提高失地农民教育培训服务供给效率，创造和积累社会资本，促进失地农民及其社区的发展。当前，失地农民教育培训正好可与国家大力发展的城乡社区教育相结合，充分运用已有设施和制度提供满足失地农民多样化教育培训需要的服务。

    （3）借助现代网络信息技术，线上线下相结合。欠发达地区失地农民居住具有聚居性与分散性相结合的特点，人口具有多样性和多层次性特征，这就要求失地农民教育培训具有不容忽视的特殊性，做到教育培训时空的安排具有灵活性、培训内容的设置具有差异性等。借助现代信息技术平台设置内容丰富及多层级的教育培训项目，凭借其开放性及共享性，让尽可能多的教育培训机构助力其中，满足部分有条件的受教育人员参与并从中获取有益信息资源的特殊需要。教育培训的信息化能针对失地农民教育培训的特殊性需求，克服实践中所存在部分问题。另外也为立足社区的教育培训的便利延展和互助学习提供线上支持。

    4.教育培训供给成效的评估和跟踪

    失地农民的教育培训实效评估与监督是另一方面的重要机制保障。发动社会力量，完善评估机制，引进第三方评估，对项目进行评估和后续跟踪评估，也是当前政府购买公共服务实践探索的重要经验。社会力量第三方专业评估机构介入失地农民教育培训效果考核与跟踪，运用专业方法对育培训的效果和已参加过教育培训的失地农民和社区的发展状况进行跟踪调查，将十分有利于失地农民教育培训质量的提升。

    三、结语

    在失地农民教育培训的供给中，不仅要全面科学思考教育培训的目标、教育培训的内容、教育培训的供给路径、效果的监控和跟踪评估等方面的问题。失地农民教育培训的供给还有诸多问题需要考虑，如失地农民教育培训的具体技巧和吸引力问题；失地农民学习能力和学习意识培养问题；还有教育培训供给标准的制度化保障问题都需要进一步思考完善，从而才能全面改善提升失地农民教育培训效果。

    [参考文献]

    [1]（法）布尔迪厄.文化资本与社会炼金术[M].上海：上海人民出版社，1996.

    [2]林南.社会资本——社会结构与行动的理论[M].张磊，译.上海：世纪出版集团，2005.

    [3]《江西省关于进一步完善被征地农民基本养老保险政策意见的通知》.2014.

    [4]黄建伟.失地农民可持续生计研究[M].北京：经济科学出版社，2013.

    [5]鲍海君，何林倩，徐保根.项目管理视野中的失地农民教育培训管理[J].职业技术教，2009，（22）.

    [6]谢俊贵，陈伊哲.失地农民职业转换：技能缺陷与培训对策[J].中国职业技术教育，2010，（9）.

    [7]徐保根，鲍海君.失地农民教育培训的基本内容与政策取向[J].成人教育，2010，（6）.

    [8]骆建艳，周春蕾.基于社区教育的失地农民就业培训体系研究[J].现代经济，2008，（7）.

    [9]鲍海君，冯科.补偿性培训：消除失地农民社会排斥的新思路[J].现代教育管理，2010，（7）.

    [10]《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》·国办发〔2013〕96号.

    [11]《政府购买服务管理办法（暂行）》·财综[2014]96号2014年12月15日.

    [责任编辑：黄贝如]