乡镇政府工作流程的优化路径

    赵国成

    乡镇政府工作流程再造是政府向服务型转变的主要改革方式。乡镇政府流程再造的特点是以服务为中心，通过业务流程优化实现更好的服务水平。选取某镇目前实施的企业登记审批流程为分析对象，对其现有的业务流程进行分析，确定再造的类型和方法，结合电子政务进程对该流程进行优化，并在新、旧程序流程图的基础上比较该项业务的时间、服务质量、成本与灵活性等方面的改善情况，为乡镇政府部门的相关业务流程的优化提供启示。

    乡镇政府流程再造是指以顾客满意度为目标，检查组织内与组织间的信息和作业流程，通过流程分析，为提升流程绩效，修正或重新设计流程，以达到流程简化、高效、成本降低与质量改进的过程。政府流程再造的特点是以服务为中心，所达到的效果包括以下至少一点：①流程作业时间缩短，②服务质量提升，③成本降低，④灵活性提高。

    乡镇政府流程再造的讨论范围是面向企业和公众的政府事务性操作流程。本文以某政务网在线事务审批流程为分析对象，在原有的程序流程图的基础上对其流程操作进行具体诊断，确定再造的类型和方法，对流程进行优化，并在新、旧程序流程图的基础上比较该项业务的时间、服务质量、成本与灵活性等方面的改善情况。

    一、案例描述与分析

    乡镇行政审批服务大厅是乡镇人民政府设立的面向社会公众办理行政审批事项和相关服务事项的场所，具有集中审批、统一收费、综合服务三项基本功能。

    1、集中审批县级行政审批事项。

    2、大厅内行政审批服务事项涉及的所有收费，均在大厅的收费银行实现“一个窗口、一个网络”统一收费和即办即收。

    3、提供综合服务。除行政审批事项外，与办理审批事务密切相关的服务类事项，如公章刻印备案、组织机构代码证办理、电子身份证（数字证书）办理等均在大厅实现“一站式”办理。大厅还为公众提供应急和特需服务、全程导引服务、上网服务、三维模拟查询及商务中心服务等。本文以企业注册登记联合办理为分析案例，目前该业务采取“统一受理、相互抄告”等联合办理的流程，申请人在大厅“一次性”递交申请材料，“一次性”领取全部证照，从原来审批申请人需往返6次、耗时1个月，到联合办理后申请人仅需往返2次，耗时8个工作日;已经有了较为显著的改善。本文将分析该流程在此基础上的改进优化空间。

    二、联合办理流程具体如下

    1、申请人从镇工商局网站、大厅网站办事指南等渠道，了解企业登记注册联合办理流程和条件，准备申请材料。

    2、申请人在工商局网站上申请名称预先核准。

    3、名称核准后到大厅工商局和企业注册联合办理窗口（联办窗口）咨询准备注册登记材料等有关事宜，领取申报所需的各类申请表单。

    4、申请人到工商窗口递交工商登记材料。

    5、审核通过后，到联办窗口同步提交工商、公安、质监、税务申请材料。

    6、联办窗口向部门发送网上信息，工商、公安、质监、税务部门实行联合办理。

    7、申请人在联办窗口取得营业执照后，携带现金存款凭条（机打联）、经办人身份证、法人身份证（或护照原件及复印件、外地法人需带暂住证）、营业执照复印件、委托书，到公安窗口领取公安备案章，之后到联办窗口盖章后领取组织机构代码证。承诺时限为4个工作日。

    从上述程序可以看出，申请人可以一次性在线下交齐所有申请材料，在4个工作日内，再次前往线下办事大厅领取证件。这一定程序上给申请人提供了较为清晰与便捷的渠道，但仍有流程改进的空间。

    三、流程再造分析过程

    1、乡镇政府流程需要再造的信号

    （1）在申请人从网上了解应准备哪些材料的过程中，我们发现乡镇政务网下的网上服务大厅没有提供涵盖所有所需材料的单一页面，服务大厅网站没有在申请人前期准备材料时提供足够便捷的信息咨询服务;无法在线下载表单，而需要现场领取。

    （2）申请人备齐材料到达办事大厅后，因为事先并不知晓排队人数，也没有网上预約功能，所以面临等待时间过长的情况，会出现工作过程不畅快的情况。

    （3）申请人由于前期准备材料阶段的信息混乱，易出现同时准备多个部门所需的材料时忙中出错的情况，多个部门的材料之间可能出现重复等现象。

    （4）工商、公安、质监、税务部门实行联合办理的过程中彼此是并行的，并不知道彼此的办理进度，对申请人的材料没有实现共享，存在潜在的有大量的材料会重复审核等状况。

    （5）在整个办理的过程中，乡镇政务网的网上服务大厅所实现的功能仅仅是提供了不完整的材料准备信息，提供了办理流程信息，停留在信息发布的阶段，没有充分利用信息化技术资源，实现在线事务处理。

    2、我们发现，线下的联合审批窗口同时承担了咨询功能、审批申请功能、申请资料提交功能和审核结果反馈等功能。部分功能完全可以通过在线的方式实现。

    3、流程再造的类型与方法

    （1）申请人可通过在线查询的方式从单一页面了解所有材料准备的信息，

    （2）申请人可通过在线登记的方式，将多个部门共同需要的信息现行填写;各部门单独需要的材料，如果能够通过在网上填写或材料上传的方式解决的，在单一网站进行填写或上传;

    （3）能够实现申请人网上预约材料递交时间。这样就压缩了不必要的等待时间，为乡镇政府服务部门和申请者来说都是提高效率的做法。

    （4）申请人一并提交多个部门的材料后，各个部门实现并联处理，实现跨政府部门、跨层级部门流程的高度协同优化，这需要对政府信息资源数据库的高度共享和整合。

    我们采取的方式是利用信息技术降低业务流程的中介度，主要是利用网络信息技术，增加前置的网上操作环节，降低线下无谓的等待时间。将部分信息和材料的提交提前至网上进行，减少线下操作的复杂程度。

    4、再此基础上，经过优化的流程。新的流程实现的前提是网上服务大厅的功能大大增强，申请人可以通过网上服务大厅完成名称的预先审核和银行账户验资，并进行申请资料的上传或填写。若存在必须线下提交的材料，申请人在完成线上填写后可以在线即时申请线下材料的提交时间。

    而线下的联合审批窗口只留下咨询和接收材料的功能，其他四大部门所需要的线下材料由线下联合审批窗口统一处理。因为申请人已通过在线的方式上传了材料，所以各部门都应共享网上服务大厅的申请人资料数据库，虽然仍然是各部门并联处理，但是从申请人角度，避免了重复填写或提交资料的成本。

    5、在此基础上，我们从时间、质量、成本和灵活性等四个维度（即TQCF）上进行对比新旧流程的实现效果。

    （1）从流程作业时间上看，改善后的流程减少了线下等待的不确定时间，在提前通过网上提交部分材料后，联办大厅的线下处理时间相应也会减少。

    （2）从效果和质量上看，线下材料的减少有利于差错和疏漏的减少。建立统一的网上信息查询的平台有利于申请者在材料准备时减少差错的出现。

    （3）从成本上看，主要节约了双方的时间成本，如果全部材料都可以通过在线上传的方式进行，则申请人只需要前往线下办事大厅一次，即可办完所有程序。

    （4）从灵活性上看，增加了网上服务大厅的实际功能，大大降低了纸质材料出现错误后补救的成本，众多环节均可前移至在线办理，线下服务大厅仅仅承担了接收纸质材料的功能。

    6、优化后该审批流程

    线上服务大厅和线下服务大厅的功能相互补充，能够在确保审核的有效性的前提下，资料可通过在线上传的方式进行审核，线下服务大厅只是为了方便上网不易的公众，或者接收需要保存纸质原件等其他实物材料。线下服务大厅的信息基础也是依托于线上服务大厅，而服务大厅的信息数据库后台应与其他部门的后台相互联通，实现信息共享。将审批过程尽可能地转移到线上进行，同时也便于申请人在线随时跟进申请进度。

    向服务型政府转变，需要政府部门采取“行政职能转变与电子政务服务提升”的同步改善的策略，将政府的行政服务流程在线化的前提是明确政府的权力清单和权力边界。在服务性质的职能实现上，政府的便民化流程改造值得鼓励，更应努力实现便民服务的在线化程度，向在线事务互动处理阶段发展。

    四、建议与展望

    作为服务型乡镇政府建设的重要组成部分的政府运行流程，再造必须紧紧依循新型公共服务和民生社会建设两个维度，必须依次经历完善传统服务流程和构建新型公共服务流程两个渐进阶段，必须兼顾实体性和虚拟性两种类型流程的再造。

    政府流程再造通常是以方便民众、操作简易、办事及时为标准的政务流程革新，其有代表性的表现形式是许多地方政府正在开展的一站式服务、窗口式服务。这种政府流程的再造只是工作流程的简化或重组，主要是以减少办事程序、缩短办事时间为目的部门间办事项目的简单整合或联动。而我们所追求的与电子政务推动相结合的政府流程再造，是希望政府能够提供新型的公共服务，政府能够利用技术资源，提高为民众的服務水平，建立人民与服务者之间的一种互动的过程，双方可以交流信息、相互协商、达成一致。

    乡镇政府在发现现有的审批流程存在进一步便民的改善空间后，如何将这种意识转化为政府流程再造的实际行动，需要从政府自身转变职能、向服务型政府迈进开始。服务型政府运行流程的设计与推行是与信息化、网络化时代的通讯传输技术的进步相适应的。在改革现有政府结构方式和运行机制、实施流程再造时，必须充分考虑到人类已经进入信息化和网络化时代的这一现实背景，乡镇政府的政务流程结构必然会出现符合公共信息存储、提取和传输新需求的变化。向服务型政府转变，需要政府部门采取“行政职能转变与电子政务服务提升”的同步改善的策略，将乡镇政府的行政服务流程在线化的前提是明确政府的权力清单和权力边界。

    未来，政府流程再造的价值取向仍然是以为公众便利需求而服务。在逐步实现前台实体大厅统一窗口和在线服务大厅的功能整合后，应进一步解决部门之间、层级之间的数据库碎片化问题。地方政府流程再造下一步的主攻方向就是整体服务，实现“前台”与“后台数据库”的“无缝隙”的信息共享与协同服务，建立跨部门、跨地区的“纵向”与“横向”相结合的协同政务服务机制和一体化服务网络。

    应进一步深化政府职能转变改革，特别是利用电子政务推进过程实现政府事务的透明化。应加强政府服务职能的顶层设计与制度安排，进行乡镇政府服务标准化建设，继续清理行政审批权力。

    （作者单位：210094南京理工大学）