增长与创新的耦合：改革开放40年

    摘 要：改革开放40年，地方政府经历了深刻转型，地方政府既是经济增长的追求者又是社会创新的推动者，而两种角色在不断竞争与协同中发展变化。本文试图在回顾改革开放40年的基础上，梳理两种角色的关系，并将“增长者”的角色和“创新者”的角色同时进行讨论，用“增长者—创新者”的双重角色分析框架审视地方政府创新的变迁规律，剖析地方政府创新背后的推动逻辑与模式特征，并展望未来地方政府创新的可能路径。

    关 键 词：改革开放40年；地方政府；政府创新；企业家精神

    中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）12-0007-12

    收稿日期：2018-11-20

    作者简介：郎玫（1981—），女，云南昆明人，兰州大学管理学院副教授，行政管理博士，研究方向为政府绩效管理、政府创新、制度与演化分析的一般方法。

    改革与创新是始终贯穿于改革开放之中最关键的主题，地方政府是改革与创新最关键的主体。回顾地方政府创新的行为模式是展望未来地方政府创新的基础，所以，在改革开放40年之际，总结和回顾地方政府创新的变迁路径是非常重要的工作。本文试图从地方政府长期以来存在的两种角色中重新梳理地方政府的创新行为，将作为“增长者”的地方政府和作为“创新者”的地方政府放在一起进行分析，这是由于今天一座座城市的崛起离不开地方政府曾经作为“增长者”的功劳，而一项项制度、政策的创新也必须归功于地方政府的“创新者”角色。而这两种角色在整个地方政府发展的过程中是怎样发挥作用的；将两者放在一起分析，又能得出怎样不同的结论；不同的角色配比又是如何共同影响地方政府创新的效率。这些问题如果单纯地在创新角色中是无法获得答案的，而将两种角色共同考虑，就能够发现地方政府创新更复杂的内在逻辑。

    一、地方政府“增长者——创新者”的双重角色的分析框架

    （一）地方政府不同角色的制度分析框架

    制度领域的分析框架是为了更清晰地表明地方政府创新变化的路径，及其在不同领域之间的转化带来的影响。不同制度领域中的行为反映了地方政府创新行为的侧重点与特征。在改革开放初期，地方政府作为市场主体参与到经济领域之中，其既是经济制度的制定者，同时也是经济领域中的活动者。中央政府在政治领域中通过经济分权将市场建设的权力下放到地方政府，地方政府通过在经济领域中对经济制度的创新来完成其促进当地经济发展的目标。此时，地方政府既是规则的制定者，同时也是市场的参与者。在经济分权面前，资本是稀缺资源，经济体系的建立过程使得GDP增长成为地方政府的根本动力，地方政府更多地选择从资本的积累和资源的截留来发展本地经济。地方政府通过这一轮经济分权来构建地方经济发展的基础。随着改革的深入，国有企业改革将其内在的隐蔽性失业进行剥离，进一步明晰中央政府与地方政府的产权关系，将社会事务的管理从企业中剥离给了地方政府，而地方政府此时必须从公共物品供给和公共服务的提供上来重新定位政府职能。地方政府在政治领域中接受了中央政府的经济分权，当改革到来的时候，地方政府在政治领域中的创新活动就变得丰富起来，地方政府必须通过偏好的整合来形成公共物品供给的决策依据。在整个改革过程中，不但地方政府所涉及的制度领域多元化了，同时其内部的结构也多元化了。我们将地方政府转化的结果用三个主要的领域来表示，即政治领域、公共资源领域、社会领域（如图1所示）。地方政府创新的转化是将地方政府在经济领域中的动力转向这三个领域，因为地方政府在市场基本构建成功以后，必然要让市场经济的私人参与者自身来完成市场交易，以避免政府过多干预而导致企业活力的降低。在政治领域中，地方政府主要通过中央政府的政治与经济分权来进一步完成政府职能转变，将职能的重心转向公共服务的领域上来。公共资源领域是地方政府供给公共物品的主要活动场所，公共物品的供给既包括生产性的公共物品（如道路、铁路），也包括非生产性的公共物品（如教育、医疗），这两者的结构也影响着地方政府行为的价值取向与改革的路径。社会领域是地方政府与社会团体结合的制度领域，在公共物品供给不断深化的过程中，向社会的授权就需要在社会领域中完成。社会领域更多地是地方政府与社会团体共同塑造公民偏好的过程，其中包括社会话语体系的建立，公民参与社会事务的途径等。地方政府在社会领域中的行为会与政治领域相互补充，形成地方政府治理结构的基础。

    地方政府创新的层次与内容在这一过程中不断得到重塑。最初，创新在中央政府与地方政府之间展开，争夺中央分权的自主权是创新的主要内容，在这一背景下就必然使得地方政府的创新需要在经济创新上大做文章。而随着市场雏形的建立，各地方政府则纷纷就制度创新为主要目标展开竞争，特别是在中央政策还没有明确的前提下进行创新，并通过实际的创新绩效来获得中央政府的合法性认可。这一时期，随着市场创新的成熟化，创新的内容开始转化，并呈现出不同领域的多元化趋向，特别是针对公共资源领域，通过服务方面进行创新成为了创新的主流，而政府去中心化、與社会合作则强化了社会领域创新。从图1中不难看出，地方政府创新的层次在上移，主体在多元化。而这一趋向变迁的动力与政策环境的变化密不可分，环境的变化导致了不同主体的制度需求的改变，计划经济向市场经济的转型是大的制度背景，而身在其中的公众则是最为微观的非正式制度的适应者。地方政府一方面要响应中央政府改革的制度激励，另一方面要回应来自于当地具体改革中主体的问题与困境。地方政府在制度需求与制度供给中间寻找均衡点，制度的均衡能够使得地方政府的效用最大化。另一个最为关键的动力来源于技术的变化，大数据、区块链技术在帮助政府部门重新审视新技术给管理带来的可能，这也使得地方政府创新的一个很重要的维度在向技术支持类的创新延伸，而这种创新往往是能够超越政治、经济、社会、公共资源领域的限制，更有可能去打破政治、经济所生成的壁垒，从技术手段上改变地方政府创新的方向。

    （二）“增长者—创新者”双重角色之间的关系

    以上制度分析框架对地方政府不同层次参与的内容进行了分析，而在这个过程中，地方政府“增长者—创新者”双重角色存在不同的组合关系（如图2所示）。根据两种地方政府角色——“增长者”与“创新者”以及两种角色不同的表现，既是主动也是被动，存在以下四种组合：

    组合1，主动的“创新者”与主动的“增长者”，该组合是指地方政府作为发展主体，其创新也更为主动。主动的“增长者”往往是发生在改革的后期，作为地方发展的一级行政机构，地方政府更清楚自己的定位，较少干预市场并有步骤地推进地方经济发展。主动的“创新者”更符合熊彼特创新标准，是针对地方发展瓶颈进行的创新，创新的领域会更多集中于地方政府与社会、公共资源领域的结合，而不是直接干预经济领域。符合这种组合的地方政府现阶段并不多见，因为地方政府往往会由于外界环境变化而改变增长的方式，比如当经济下行压力较大的时候，地方政府干预市场、干预经济的力度就会增加。相对静态的组合与相对动态的制度分析框架能够反映地方政府的实际情况。

    组合2，主动的“创新者”与被动的“增长者”，该组合下的地方政府更倾向于将增长与创新割裂开来，即增长上存在被动性而创新上能够大刀阔斧地开辟路径。这种组合的地方政府依然是较为成熟的，即使在增长上存在被动性，但其创新的活力却比较旺盛。这在地方政府制度竞争的时期，表现得较为明显，制度竞争的指向更多不是经济领域，而是公共资源领域。党的十八大以来的地方政府创新因为技术的嵌入，其创新更多体现为主动性创新，与这种组合较为相似。

    组合3，被动的“创新者”与被动的“增长者”，该组合下的地方政府是典型的改革开放初期到分税制改革前期的地方政府，地方政府关注经济领域竞争，但采取的方式往往较为封闭，创新也完全是围绕经济领域展开，不是对新环境的创新性发现，更多是服务于经济增长。

    组合4，被动的“创新者”与主动的“增长者”，该组合下的地方政府较为符合现阶段欠发达地区地方政府的发展模式，特别是近几年经济下行压力有所加大，欠发达地方政府在增长上压力很大，往往表现为增长的主动。该类型的地方政府往往通过地方政府与企业进行合作、补贴的方式来直接介入市场，或是通过产业政策大力保护地方企业，保证地方企业的竞争力。而另一方面的创新则显得很被动，创新主要服务于增长，并将重心放在社会、公共资源领域，导致公共服务效率不高，创新环境恶化。

    综上所述，四种组合主要是为了更好地揭示“创新者”与“增长者”的关系，并通过与制度分析框架共同考量，以此来揭示地方政府在改革开放40年间所存在的不同发展轨迹与不同发展模式。

    二、作为“增长者”的地方政府及其特征

    （一）地方政府“增长者”的路径依赖

    自1978年以来，我国强调以经济建设为中心，通过改革开放来提高经济效益和社会福利水平。为了加快经济发展，政府深度介入市场，在很大程度上充当了地方经济发展的企业家角色，“企业家型”政府便得以形成。从地方层面看，曾经出现了“一放就乱，一管就死”的循环，但得益于中央政府在政治、经济领域的放权，虽然在资源配置上一度形成要素竞争和资源的重复建设，但对于地方政府而言，作为“增长者”的地方政府初现雏形。在1994年分税制改革以后，建立了稳定的财政分权制度。在分税制的体制下，从财权上将中央政府——地方政府的关系进行了界定，进而保证地方政府财税的稳定性，地方政府有能力深度介入地方经济发展。“企业家型”政府即地方政府，在经济领域的行为如同企业家一样在尋找让地方经济发展的潜在机会，这种角色在市场经济初期是有积极意义的。从地方政府层面减缓了制度变革所带来的摩擦，而在政治、经济领域的分权则给予了市场充分的发展空间，成为了市场经济的缓冲器。当然，在整个改革中，“企业家型”政府的“增长”机器的角色也给整个资源配置造成了一定的负面影响。在改革开放初期，从计划经济向市场经济的转型，首先要解决的是要素资源的问题，由于地方经济的自主权使得地方政府将资源要素锁定在本地，造成要素流动的壁垒，由于地方保护、重复建设等资源配置的扭曲困扰着全国的经济发展格局。这一阶段，地方政府的“要素竞争”行为是“企业家型”政府最为重要的表现形式。这也是中央政府—地方政府多次陷入“分权—收权”怪圈的主要原因。分税制改革使地方政府的资源要素争夺也在短缺经济结束后展现出新一轮的变换，时间为1994-2004年，主要特点是地方政府以“经济竞争”为主，此时要素资源的争夺虽然还是地方政府的主要理念，但是其形式已经发生了变化，资本、劳动力等要素随着市场的发展逐渐解除了限制，自由流动的壁垒在减小。由于资本流动性限制的取消，以资源为竞争的地方政府开始慢慢转变了行为模式，此时地方政府所面临的压力也开始呈现多元化。在这一阶段，体制机制上的束缚，中央政府在改革过程中能否占据改革的主动，能够得到更多政策的扶持，成为了地方政府考虑的主要问题，而其行为则从市场的主动参与者变为了间接参与者。地方政府在区域内已经进入了经济制度构建、经济制度规范的制度竞争阶段。制度竞争主要是指地方政府作为制度供给的主体在所面临的压力下进行制度供给的行为，并通过地方政府的行为推动制度变迁的过程。①制度竞争所呈现出的特点不同于要素竞争时期，其竞争的内容是制度创新所带来的先行优势，政府行为的直接干预性已经弱化了。

    在市场化过程中，地方政府的角色发生了变化，但由于地方政府发展的惯性使然，地方政府的行为呈现出严重的路径依赖状态。地方政府作为“增长者”，甚至是不得不作为“增长者”，大大制约着地方政府行为向公共领域的转化。地方政府多元的价值取向在这个时期主要集中于经济领域，而远远没有向公共服务供给者的角色转化。地方政府是地方经济发展的主要推动者和主要的资本积累者，使得地方政府行为出现了以地方经济发展为主要乃至唯一目标，而忽视了作为公共经济的主体和公共物品的主要供给者的角色，地方政府因而演变成为一种“新古典式”的经济“增长者”。而地方政府普遍出现的创新行为也围绕并服务于经济发展而展开。地方政府的“凯恩斯冲动”既是发展路径依赖的表现，同时也是地方政府自身的理性选择，在显示机制只能通过政绩来简单直接表现出来的时候，地方政府的行为必然会导向对增长的倾斜。表1中所示的在不同时间节点上地方政府行为的表现，可以更加集中地反映出地方政府“增长者”的潜在冲动及其形成的原因。

    表1 地方政府行为在各个阶段的表现①

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    （二）地方政府“增长者”角色被动性的表现

    在地方政府转型的过程中，一直受到“增长者”带来的影响，在新一轮制度变革已经到来的时候，地方政府依然为地方经济的增长疲于奔命，在中央政府全面转型的背景下，地方政府仍然难以摆脱增长机器的束缚。地方政府增长机器是典型的新古典经济学的产物，创造有效需求，在任何时候都要成为供给制度的主体，特别是有较强谈判能力的地方政府能消化掉中央政策供给，通过自身的创新来让中央政府鉴定或是确认其创新的合法性。在这一阶段，地方政府对于市场的管理还远远没有淡出的意愿，然而其给经济社会带来的弊端已经有所显现。作为“企业家型”政府直接参与市场竞争造成较大的挤出效应，其弊端在市场经济发展过程中已经显露无疑。最大的问题正是由于在市场竞争中的主动性，使得在地方政府创新中完全围绕经济发展而展开，创新的目的完全是服务于“增长”，在这个过程中，地方政府的创新完全是被“增长”所裹挟。所以，在“企业家型”政府转型的过程中，地方政府的转型步履维艰，更困难的是一直以来的被动适应以及在经济领域的活跃和在政治领域的蹒跚学步，导致地方政府职能的转变困难重重。地方政府的“增长者”角色需要地方政府永远在寻找地方经济发展的均衡点，其永远不可能是主动的创新者，并越来越难看到的是创新所带来的机会。

    三、作为“创新者”的地方政府及其特征

    （一）地方政府创新的特征

    如果放宽创新的概念，将创新视为是对一种新奇活动的探索，或是将地方政府的试错和模仿也放入其中，这样来理解今天地方政府的创新行为可能是更加符合现实。地方政府对创新的理解远远没有达到熊彼特对创新的要求①。借用熊彼特的创新理论框架是为了回答在创新领域中地方政府往往表现为被“增长机器”所累，无法成为真正的创新搜寻者进行创新，由于路徑依赖而被锁定在低效率的创新层次上。如果采用熊彼特对创新的定义，中央政府的创新可能更为适合用熊彼特对创新的描述，同时可以总结出地方政府创新的特征。

    改革开放是中央政府重要的战略性改革，其一是确定从计划经济向市场经济的转型；其二是改革国有企业，实现政府的公共服务职能定位。中央政府的这两次改革更适合熊彼特式的创新理论。如果将熊彼特的企业家精神理论用于公共领域进行类比，首先，这两者符合熊彼特创新最基本的条件，是一种创新而不是一种发现。熊彼特在论述如何区分创新时这样表述：“发明是新工具或新方法的发现，创新则是新工具或新方法的实施”。发明是一种理念和理论的提出，不论其是在政治讨论中还是在政府执政中，但是创新需要具备的是这一理念或理论付诸实施的具体方式，并且加以实施。其次，熊彼特对其创新的精髓论述为“创造性毁灭”，也就是称为创新的行为，是对市场现有均衡的一种破坏，而不是要使其趋向均衡。如果从政治领域来说，创新是政治家改变现有利益集团实力对比的一种行为，而不是将利益集团的行为引向均衡化，创新意味着利益群体的重新划分，是对原有政治、经济、社会格局的一种完全的重构。当然，这种重构不会是休克式的，重构所打破的均衡会产生新的“游戏规则”，地方政府的创新则是这些“游戏”中更为微观的创新主体。再次，熊彼特的创新行为不是对需求的适应性改变，而是通过创造新需求来改变均衡格局，在政治领域中，可以将这种行为理解为对政治权力体系的重构和对公众偏好的引导，进一步改变社会演化的方向。最后，关于创新过程中的企业家精神，熊彼特在论述企业家精神的时候，将创新归结为由企业家精神引领的企业家活动，企业家是个体同时也是由个体组成的在经济市场上活跃的群体，他们主宰着各个行业与企业的创新行为。企业家精神是推动资本主义发展的根本动力，企业家精神的减少就意味着资本主义的生产动力的枯竭。在政治领域中，企业家精神是通过政治家来完成的，其活动的范围和内容都有不同，不同层级的政府也存在着巨大的差异，政治家要通过其个人的企业家精神来推动政府的改革。

    上面所说的中央政府的两次改革就此四点而言，更加契合熊彼特对创新的描述。计划经济向市场经济的转型是中央政府基于政治改革下对经济领域的调整，没有政治改革的先导，市场经济的建立也不可能得到全国的响应。而市场经济的改革是对原有生产关系、分配体系、信念体系的一次完全重构，是对原有体系的一次新需求的塑造。其中中央政府表现出来的“企业家精神”和决心可谓是改革成功最为根本的保证。改革的决心以及早已深埋在社会改革中的意愿使得改革的阻力达到最小，通过乡镇企业作为改革的缓冲器，使得改革一步一步推进，双轨制的过渡也保证了改革不会一蹴而就，而是在渐进的需求制度变迁中的最小扰动。国有企业的改革是对我国整个社会最为重要的一次变革，国有企业在计划经济时期不仅承担着生产的任务，还承担着社会管理的职能，企业员工所组成的小型社会需要企业来负责。国有企业在管理着员工的社会事务，承担着政府的部分职能。政企分开的改革彻底打破了这一利益关系，将企业从社会管理职能中解放出来，同时将政府的职能定位在社会管理、社会服务以及建立社会保障体系上，这是我国社会发展也是经济发展必要的基础。这一次改革同样符合创造性毁灭的创新，改革是对既有利益格局的一次重新分配，将社会所形成的固有思维完全打破，将社会与企业的关系重新厘定。创造了企业、政府、社会三者新的角色，一方面，改革是对市场经济改革深化的一种必然响应；另一方面，改革确定了未来政府管理社会公共事务的职能，将政府行为划定在公共资源领域与社会领域中，定位了政府的行为方向。中央政府所重塑的社会分配格局通过一系列的政策实施来完成，最终将社会再一次引向均衡，直到下一次创新来临之前，新均衡的形势能够保证下一次创新的酝酿。

    中央政府的创新之所以能够符合熊彼特关于创新的要素，是因为其创新主体的权力是完全合法的，其创新的合法性蕴藏在改革之中。而地方政府则无法拥有这样的权力，其行为不但要受到中央政府的制约，同时其创新行为的风险性也蕴藏在无法得到中央政府的认可之中。地方政府的创新基础孕育在中央政府与地方政府的关系之中，其分权的强度与广度都限制着地方政府创新的范围和力度。所以，地方政府创新往往表现为以下几个特点：

    第一，创新范围有限，创新具有被动性。地方政府创新的领域很小，大范围、大规模的创新会导致创新风险进一步上升，所以，适应性创新要比完全开拓式的创新风险更小。在地方政府创新中，被动适应性的创新即为解决一个突出问题的创新较为普遍存在。第二，创新的主体多元。地方政府的多领域创新会导致创新主体多元，创新的最初推动者可能是市县的一把手，也可能是某部门主管或是项目团队等。同时，创新主体进行创新的动力也有很大差别，外生动力与内生动力相结合是地方政府创新的主要动力，而响应中央的号召是创新中比较普遍的动力。第三，创新的内容分布多样，地方政府创新具有明显的内容变化，即整体趋势是从经济领域的创新转向到公共领域的创新，从直接作为市场主体的创新到作为地方政治家的创新。同时，东西部地方政府的创新又存在较大的差异，从地方政府创新来看，总体呈现出创新内容多层次、创新区域多梯度的局面。第四，创新制度化、形式多样化。创新最终能制度化是长期存续下去的方法，主要包括中央或上級领导认可，直接获得合法性；地方政府在宪法许可范围内进行制度化；通过上级的推广默许而获得合法性。

    （二）地方政府创新可持续性问题

    地方政府创新的实践通过“中国地方政府创新奖”得到了很好的总结。2000年，中共中央编译局比较政治和经济研究中心、中共中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合设立了“中国地方政府创新奖”，它是“中国地方政府改革与创新”研究与激励计划的主要内容。这一计划聚集了国内数十名政治学、行政学、法学、社会学等学科的专家，他们根据创新程度、参与程度、效益程度、重要程度、节约程度①和推广程度等六项标准对政治改革、行政改革和公共服务三大类别的政府创新进行科学评估、奖励、研究和推广。“中国地方政府创新奖”对地方政府创新的分布、特征、发展作出了重要贡献，其形成的案例库成为分析我国地方政府创新的最为重要的资料来源。在地方政府创新案例中，也有很多学者发现地方政府创新的可持续性已成为创新的突出问题。高新军（2010）认为获得“中国地方政府创新奖”的项目，“也有差不多三分之一名存实亡了”。[1]中国地方政府创新在何种导向下会演变成持续性不足的问题，确实值得我们反思。王焕祥和黄美花（2007）基于管理学和新古典经济学理论给出了地方政府创新可持续性的概念，并分析了其决定因素，构建了地方政府创新可持续性模型。[2]此后，他们进一步通过实证研究分析了东西部地方政府创新制度化能力及其可持续性（2008）。[3]韩福国等学者也进行了有益的尝试，他们通过典型案例的相关分析确定了对地方政府创新持续力具有重要影响力的九大因素，基于此初步建立了政府创新持续力的测评指标和回归模型，并用此指标和模型对政府创新的持续力进行评价，提出了创新持续力的研究范式。[4]包国宪，孙斐（2011）从演化视角提出了我国地方政府持续性不足的分析框架，试图将创新的外生化因素内生化到模型分析中。[5]陈雪莲（2009）从对地方政府创新案例的深入研究中分析影响创新可持续的问题，并着重从干部认知的视角诠释了地方政府创新的内在动力问题。[6]郎玫（2018）以西北地区案例为例，提出政策周期与项目周期协同性对创新可持续性存在的影响。[7]

    地方政府创新的可持续性不足直接反映并佐证了以上对地方政府创新提出的结论：首先，地方政府创新的内在结构具有被动性，即地方政府的创新是一种适应性的创新，同时地方政府的创新也是一种被动均衡的创新，其创新的目的是为了重新达到一种制度均衡。其次，地方政府创新的内在动力不足，即地方政府的创新主体直接导致了创新是否具有可持续性，然而对创新主体行为的模式、行为的环境、行为的规律并没有进行深入的分析，创新主体的随机性行为直接导致了创新成为一种随机性行为。再次，地方政府创新的内容具有偏向性，地方政府创新内容的偏向性即地方政府的创新行为更偏向于政府的工具理性，而较少地致力于解决政治领域的偏好分散以及集体行动的价值理性问题，这是地方政府创新中企业家精神缺失的典型表现。最后，地方政府创新的间断性即地方政府创新往往不是在一个演化发展中的产物，其创新时而会表现出间断性，其创新的结果有时候不是对现有制度的最小扰动，而是完全不分时间地点的机械化创新，只求新而不求与地方制度的相关匹配性。地方政府的创新行为总是期待着从一种均衡走向另一种均衡，完成一个比较静态的过渡，而中间的过程则不是创新所关注的，创新的副产品通常需要地方来承接。地方政府更多的是制度的“适应者”，而远不是熊彼特所强调的“创新者”。

    （三）地方政府创新变化的结构特征

    改革开放40年，地方政府创新呈现出阶段性变化特征，每一次的变化都如分析框架所指出的是政策环境变化与技术变迁共同推动的结果。在这个过程中，可以根据地方政府创新内部发展的特征，将其分为三个阶段，每一个阶段的地方政府创新都具有内在结构的差异。综合以上的总体演化框架，将时序发展考虑进来，可以将地方政府内部发展的结构性特征总结如下表2所示：

    表2 不同阶段地方政府创新的结构性特征

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    1978-1998年，地方创新主体比较单一，政府作为制度供给的唯一主体，主要通过制度创新来推动市场改革。1978年，计划经济向市场经济转型，经济制度严重不符合实际情况，地方政府在中央政府放权的推动下，作为参与市场的主体来营造地方市场经济的环境。在这一时期，创新的动力主要源于地方分权，政治与经济的分权给予了地方政府更大的灵活性，并使得地方政府之间进一步封锁经济资源，展开以经济建设为主的竞争。创新的领域和内容必然是围绕经济领域展开，地方政府的注意力完全在经济建设和要素的争夺上。创新的特点是以地方保护为主，当然也势必造成了各地重复建设等问题。

    1999-2012年，地方创新主体逐渐从单纯的政府变为市场主体的参与，这一过程使得政府在提供公共物品和公共服务的过程中能够考虑市场主体来进行生产，从而将公共物品的决策过程和生产过程分开。就创新动力而言，市场逐步的成熟使得市场资源的再次整合和制度激励成为了地方政府竞争的核心，市场主体的崛起能够帮助地方政府逐渐淡出在市场上的直接竞争，而向市场资源分配方式和制度供给的方式转化。创新的领域也开始交叉，从经济领域向政治领域过渡，这种向政治领域的过渡并不是指地方政府在进行政治型的创新，而是指地方政府在通过更多的政策和制度供给来进行创新，所以创新的内容自然而然转向了政策创新和制度创新，这类创新可以说是地方政府在通过创新行为获得中央政府的首肯，进而巩固地方发展的先发性优势。在这个过程中虽然以创新为主的地方政府竞争依然非常普遍，但在地方政府创新的过程中更多地发生了政策扩散和政策学习的现象，区域协同性的创新和治理也初现端倪。

    2013年至今，地方创新主体发生了深刻的变化，以地方政府为主的创新已经逐渐转变为多元主体，特别是社会主体所进行的创新，这要归功于上一个时期对社会主体的培育和市场主体的成熟。创新的动力也出现了较大的变化，党的十八大提出顶层设计以来，很多改革都是在成功的地方实践模式基础上进行的模式推广，可以说，创新在很大程度上是中央政府主动推动的，从地方政府创新这个层面推开的中间扩散型创新，更多被底层设计的创新所替代。比如行政审批制度改革的整体推进、公立医院改革的整体部署，都反映了中央在整体制度设计推进过程中的角色转化。在另一个层面上，社会需求也得到了充分的重视，大量从基层展开的创新，为了回应公民需求的基层创新孕育而生。与前一个时期中间扩散不同，这一时期，自上而下与自下而上的创新成为了交叠性共同影响地方政府创新的内容和方向。创新的领域进一步深化，从经济、政治领域更多地转化到了公共管理与社会管理的层面，这一转变也标志着地方政府创新更多存在于具体的管理过程之中，在精细化管理方面有了深入的推进，创新走向更为精细化的时代。也正是如此，创新的内容更多集中于管理流程的优化，其中技术的推动可见一斑，而政治类的创新在逐渐收缩。从区域创新的角度来看，创新示范和创新学习大大提升了创新扩散的广度与深度。

    四、未来地方政府创新的趋向

    综上所述，改革开放40年地方政府创新的层次、结构、路径都发生了较大的变化，最关键的两个环境变量是政策环境和技术变革，对于未来创新而言，这两者的影响还要加强。在此，对于中国地方政府创新未来发展趋向，笔者提出如下可能的进路：

    一是政治领域的创新更多以顶层设计为推进方式，较少出现地方政府自主试验的模式。从1999-2012年的政治类创新而言，最大的问题在于，地方政府所进行的政治创新往往面临难与现有的政治模式协同与融合的困难。很多地方政府在进行政治类创新的过程中往往会将原有的政治机制置之不理，从而大大削弱了创新带来的增量效应。政治领域的改革更多依托底层设计来进行是成本最小的，并能够最大程度考虑政策之间的兼容性。

    二是创新的变化速率在加快，这是由于创新与技术结合，而不是与权力分配结合，技术创新有“摩尔定律”的作用，其变迁的速度是以几何级数来进行的，而权力分配的变化则具有刚性。在未来地方政府创新过程中，由于技术嵌入的作用，创新的变迁速率会大大提升。而这种技术嵌入的变化会反向影响创新中的固有权力分配方式。同时，一旦技术创新嵌入政府管理，政府管理的流程就会更为科学化的发展，其自身的发展逻辑就会被打破。技术驱动的地方政府创新，不仅能提供更有效率和公开的操作方式，由于数据之间的相互关联，也可以使得传统的监管模式发生变化，而这种变化则使得管理不再依赖于人来审批、审核，而通过底层数据之间的关联来保证数据的真实性、可靠性和透明性。大大降低了传统人为管理所带来的寻租成本，使得整个管理流程自动运行，这个层面的运行效率可以说在某种程度上是不可逆的。

    三是在创新过程中，主动“增长者”和被动“创新者”的模式与被动“增长者”和主动“创新者”的模式会长期并存，这是在地方政府创新能力存在差异的情况下必然的结果。主动“增长者”与被动“创新者”是地方政府还没有能够转化为制度环境的主动“创新者”，即使在顶层制度存在供给的前提下，依然只能够跟随而缺乏创新的自主性，地方政府依然承担着主动“增长者”的角色。如西部欠发达省份的地方政府，这种模式还将在一定时期内存在，而这种模式所存在的后发劣势也将在地方发展中展现。与此相对应的是，被动“增长者”与主动“创新者”的模式，该模式中地方政府能够放弃地方发展的主动权而转向主动创新，顺应社会发展的诉求，重新定位，努力营造发展的环境。从地方政府实际情况来看，一些东部省份地方政府已经展露出主动“创新者”的态势，成为了熊彼特所谓的“企业家”。

    四是从增长和创新的角度重新看地方政府创新的过程，是地方政府内在发展过程中所呈现出的特征。单纯地看待创新而忽视地方政府最重视的角色——“增长者”，是很难全面展现中国地方政府創新发展过程的。而我们最终希望地方政府形成这样一种态势，即“增长为创新服务，创新为增长创造环境”。

    【参考文献】

    [1]高新军.地方政府创新如何可持续？（上）[J]南风窗，2010，（23）：26-28.

    [2]王焕祥，黄美花.中国地方政府创新的可持续性问题研究[J].上海行政学院学报，2007，（11）：20-26.

    [3]王焕祥，黄美花.东西部地方政府创新制度化能力及其可持续性的实证比较[J].社会科学辑刊，2008，（01）：78-82.

    [4]韩福国，翟帅伟，吕晓健.中国地方政府创新持续力研究[J].公共行政评论，2009，（02）：152-169.

    [5]包国宪，孙斐.演化范式下中国地方政府创新可持续研究[J].公共管理学报. 2011，（01）：104-113.

    [6]陈雪莲，杨雪东.地方政府创新的驱动模式——地方政府干部视角的考察[J].公共管理学报，2009，（03）：1-11.

    [7]郎玫.地方政府创新的项目周期与政策周期协同性对创新可持续性的影响研究——来自于西北地区案例的实证经验[J].演化与创新经济学评论，2018，（02）：35-37.

    （责任编辑：刘 鹏）

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    Reform and Opening-up

    Lang Mei

    Abstract：In the past 40 years of reform and opening up，local governments have undergone profound transformation.Local governments are not only the pursuers of economic growth but also the promoters of social innovation.The two roles are developing and changing in constant competition and coordination.On the basis of reviewing the 40 years of reform and opening-up，this paper tries to sort out the relationship between the two roles，and discuss the roles of the “growth” and “innovator” at the same time.It examines the changing law of local government innovation with the dual role analysis framework of “growth-innovator”，analyses the driving logic and mode characteristics behind local government innovation，and looks forward to local government in the future and there is a possible path of government innovation.

    Key words：40 years of reform and opening up；local government；government innovation；Entrepreneurship