浅析日本湿地保护立法及其对南沙湿地生态公园的启示

    谢婕?罗伟杰

    日本为世界上发展生态旅游最为成熟的国家之一,由于其为岛国,因此其湿地多为滨海湿地,与南沙湿地类型类似,在湿地立法保护上,其通过注重民众参与度;基本上由学者和地方代表组成审查机关;制定法规依法引导当地的综合治理等措施来进行湿地保护。如何对湿地进行保护,推进湿地的立法,已成为我国现今非常热门的话题,日本湿地保护立法的一些经验值得借鉴。

    日本;湿地保护立法;南沙湿地生态公园

    2002年被联合国选定为生态旅游年,此举掀起了生态旅游一个新的高潮,生态旅游为当今世界旅游业在可持续发展的大背景下,发展的新思路和新方向。虽日本于1990年左右才提出生态旅游,但毋庸置疑,其通过多年的不断实践、调研、整合,综合政府的力量,其已成为世界上生态旅游发展较为成熟的国家,其中最具代表性的为《生态推进法》的颁布与实施。

    湿地的保护与开发为生态旅游的一个重要组成部分,日本为岛国,因此即便内陆湖泊也有延伸至海洋的部分,故其湿地通常多为滨海湿地。日本的湿地消失速度极快,湿地保护刻不容缓,其特点是制定法律的同时,日本社会组织发挥了重要作用。毫无疑问,总结日本湿地立法保护的经验和做法对南沙湿地生态公园——广州市最后一片大面积滨海湿地,具有一定的借鉴作用。

    一、日本湿地的定义和现状

    1. 概念

    日本将湿地定义为:湿地的重要特征首先是潮湿;第二是地下水位;第三至少在一年

    的某段时间内,土壤处于饱和状态。此定义强调土壤和水分,没有提到植被。

    2. 日本湿地公园的类型

    日本的湿地公园类型大致包括如下两种:

    (1)自然湿地公园:该类湿地公园的生态系统自然演替,人类干扰程度微小,多在湿地自然保护区基础上发展起来。如日本北海道的钏路湿地公园等。

    (2)以湿地特色旅游为主的湿地公园:该类型湿地公园为根据当地湿地自然条件和国内外旅游市场需要,以展示湿地结构、功能、类型为基础,以湿地科研技术为依托,集参与性、知识性、娱乐性、科学性为一体的湿地公园。如东京湾的野鸟公园、箱根湿地公园等。

    3. 日本湿地保护立法的现状

    日本于2003年提出“观光立国”的国策,将旅游业的发展视为一种国家行为,而旅游

    业发展的基础则离不开对资源的保护。日本是个极度重视自然资源保护的国家,其国内虽尚无一部专门针对湿地保护的综合立法,但已有相对一部分法律针对相关的湿地保护,如《自然保护法律》、《鸟兽保护及狩猎法》、《频临野生动植物保护法》、《河川法》等法律为针对湿地生态系统中单项自然资源或特定保护区域的立法,《水污染控制法》、《湖泊水质保护特别措施法》、《渔业法》等则针对影响湿地保护的生产、开发活动的管制,此外,公害救济法和污染控制法对湿地保护也具有法律效力。

    (1)注重民众参与度

    在日本的湿地保护体制中,十分重视与积极调动民众的力量,其依靠的不仅仅是国家的

    力量,更重视当地居民的参与,如《自然环境保护法》中的意见征询制度和听证会制度。又如滋贺县政府启发民众参加琵琶湖环境的自觉性,倡导“琵琶湖与人共生”的基本理念,组织其参与保护琵琶湖的各种活动。

    日本政府在对湿地进行保护的过程中,尊重民众的自主性,在合理分配任务的基础上,促进民众与政府的信息交流、相互协作,充分发挥个人、地方居民、企业、行政机关、研究单位等各个主体间的特性,相互合作,共同保护湿地。

    (2)基本上由学者和地方代表组成审查机关

    虽日本民间认为,审查机关存在太多权限,为政府办事的目的过于明显,希望能够加大

    地方自治体的管辖权,但当政府和当地人民团体在建设公共设施项目的意见上存在分歧时,由第三者审查机关出面调查孰是孰非,也不失为一个适当的方法。

    (3)制定法规依法引导当地的综合治理

    各地方部门因地制宜的制定适合当地湿地保护的法规,如前已述及的琵琶湖,06年末,

    滋贺县政府在原有立法的基础上先后制定了一系列的法规和条例,对琵琶湖周围地区的生活污水和工业废水排放、湖泊与河流的堤防建设等做了明确的具体规定,使各项治理工作有章可循。通过此举,及之前地方部门制定的相关法规,到2020年琵琶湖水质可恢复至20世纪70年代水平;到2050年,可恢复至20世纪60年代的水平。

    二、南沙湿地生态公园保护立法现存问题

    现今中国关于湿地的新闻报道,屡现诸如此类的字眼:“XX湿地日趋萎缩,保护无法

    可依”,不难看出,湿地的保护立法在中国已经是非常迫切的一个问题。

    南沙湿地位于广州市的南端,地理位置优越,被称为广州的“城市之肾”,其旅游定位为生态旅游,游客多为珠三角一带每天生活在钢筋水泥里的城里人,综合上文所述,发展生态旅游的基础为保护湿地资源,尤其在湿地资源快速退化的现今,关于南沙湿地生态公园的保护立法现在以下两大问题:

    1.缺乏专门的湿地立法

    首先,我国没有一部完全关于湿地专项保护的立法,这使得各地方的相关法律法规缺乏国家统一立法的指导,犹如群龙无首。

    其次,虽我国某些地区颁布了湿地保护的地方法规和实施细则,但仍然存在诸多不足,如重视法律义务、轻视法律权利;主观性规定居多、客观性规定欠缺等等。

    最后,虽《广东省环保规划纲要》特别将南沙确定为“生态脆弱区”、“环境敏感区”,但南沙湿地并没有专门的立法保护,只是靠诸如“生态优先”这样的原则指导湿地的保护与发展,是远远不够的。

    2.缺少公众参与制度

    公众参与可以粗略地划分为当地居民参与、当地社区参与和非政府组织参与。目前,

    我国湿地的法律保护主要依靠的是政府的力量,而不是像国外发达国家依靠居民、社区和非政府组织。例如笔者与2013年1月26日中午12点正登陆在南沙湿地公园的主页

    (www.nssd.com.cn)可见,其“专家献计”的版块,最后更新时间为2011年5月11日,并且专家门所发表的文章都不是专门针对南沙湿地的;同时,笔者在相同的时间登入主页内的“会员天地”版块进行搜寻,希望获得公众参与的相关信息,但笔者同样发现会员最后发表留言的日期是2011年10月5日,从参与的内容不难看出,目前南沙湿地公园的公众参与主要倾向于基础级得科普教育,尚未让公众触及湿地保护的事前决策、事中观察及事后监督中。

    三、对南沙湿地生态公园保护的启示

    1.因地制宜制定地方湿地保护法规

    日本国内的湿地均按照地方特色制定具有当地特色的保护法规,南沙湿地生态公园可

    参考这一经验,南沙区与广州番禺、顺德等市相临,皆处于珠三角,湿地连为一体,因此,其保护与珠三角的湿地保护也存在割舍不了的相互关系,南沙湿地生态公园因根据此地域特色因地制宜制定地方保护法规,同时,国家也应尽快将湿地保护立法提出日程,对各地的湿地地方保护法规做出指导。

    2.加大公众参与度

    日本的湿地保护体制中,充分尊重民众的自主性,个人、地方居民、企业、行政机关、

    研究单位等相互协作,共同保护湿地。该经验十分适用于南沙湿地生态公园,笔者前文已述,南沙湿地生态公园的公众参与度非常低,因此,如何在立法保护的同时,加大民众、专家学者的参与意识为南沙湿地生态公园日后值得深思的重要课题。

    (作者单位:广东外语外贸大学南国商学院)

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