盘活土地资源 试行农村土地承包经营权抵押贷款
黄丽萍 李进
摘 要：农村土地承包经营权抵押贷款的试行，为农业经营主体提供了新的融资方式，解决了资金困难的问题，对壮大新型农业经营主体发挥了重要作用。但在实际的试点工作中还存在着诸多问题，需要从提供政策支持、加强部门合作、加强风险防控、创新信贷设置等方面入手，真正为农业经济发展注入新的活力。
关键词：农村土地；经营权；抵押贷款
中图分类号：F32 文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.03.005
文章编号：1009-6922（2018）03-25-06
乐山市农业大县井研县，土地资源特别丰富。然而“脚下有地，手里没钱”，融资困难是井研农村经济发展的瓶颈。2015年底，井研县经全国人大常委会授权，开展了农村承包土地经营权抵押贷款试点工作，目的是解决农村融资难的问题，以此推进农村土地规模经营进程，激活土地潜能，促进现代农业和农村经济的发展。
一、井研县农村土地承包经营权抵押贷款试点工作的基本情况
乐山市井研县下辖27个乡镇，199个行政村，农业人口316612人，耕地面积605187亩，人均承包地1.9亩。至2016年底，全县共流转土地12.02万亩；专业合作社332个，家庭农场204个；国家级农业龙头企业2家，省级农业龙头企业4家，市级农业龙头企业20家。目前累计已发放农村承包土地的经营权抵押贷款186笔，贷款金额2.33亿元，涉及流转土地3.45万亩，撬动社会投资3.5亿元。
（一）试点工作的基本做法
1.建立机构，强化配合。井研县成立了试点工作专项领导小组，县财政局、融资办等24个单位为成员单位，明确各自职责，落实试点任务，形成了政府主导、人民银行推动、多方参与的工作格局。
2.明确任务，落实责任。坚持“依法有序、自主自愿、稳妥推进、风险可控”的原则，把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为试点工作的根本出发点和落脚点，结合县域实际，深入调查研究，广泛征求意见。在多次讨论和修改、完善后，经乐山市全面深化改革领导小组同意，出台了《井研县农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作实施方案》和《抵押贷款管理办法》《经营权价值评估实施办法》《经营权抵押登记处置实施办法》《风险补偿基金管理办法》《财政贴息管理办法》五个配套办法。明确了试点工作任务、相关部门职责和工作路径。
3.搭建平台，满足资金需求。一是完善了评估机制。井研县农村承包土地的经营权确权颁证、价值评估、抵押登记、流转交易由县惠农服务中心负责，并在前期土地流转收益保证贷款试点的基础上，修订完善了《经营权价值评估实施办法》，为井研县承包土地经营权的价值评估搭建了平台。二是扩大了金融机构参与面。在前期开展的农村土地流转收益保证贷款农行、邮储银行、城商行、农村信用社4家试点金融机构的基础上，增加了工行和农发行。同时指导试点金融机构制定了《贷款业务操作办法》，设计了“金土地”“土地流金”等信贷品种，从贷款期限、贷款额度、贷款利率等方面进行了创新，充分满足农户、新型农业经营主体的资金需求。
4.加大投入，控制风险。一是扩大风险补偿基金规模，实现资金全覆盖。借鉴农村土地流转收益保证贷款“井研模式”的经验，设立首期农村承包土地的经营权抵押贷款风险补偿基金2000万元，试点金融机构在抵押物处置和保险赔偿后不足以弥补贷款本息损失时，不足部分由试点金融机构自行承擔50%，其余50%由风险补偿基金予以补偿。二是实行财政贴息支持。政府对符合条件的借款人按照中国人民银行同期同档次贷款基准利率的50%进行贴息，降低借款人融资成本，让农户和新型农业经营主体享受更多实惠。三是强化保险保障。制定了《井研县农村承包土地的经营权抵押贷款农业保险及保证保险管理办法》，鼓励保险公司参与试点工作，为借款人融资增信，完善风险分担机制。
（二）试点工作取得的初步成效
1.缓解了农村融资困难。在现行经济压力的情况下，贷款难、融资难已成为实体经济最为头痛而又不得不解决的重要问题，以承包土地的经营权作为抵押贷款的试行为农户、农村新型经营主体的融资困难得到了有效解决。在井研县开展的试点过程中，186笔贷款中有76笔为水产养殖方面的贷款，其中有69户水产养殖户拿到贷款资金后与井研县金塔饲料公司合作，将贷款资金直接交与金塔饲料公司购买饲料，金塔饲料公司给出低于市场价20%的优惠。这样使得水产养殖户一举两得，有效缓解了资金压力的难题，同时也降低了养殖成本，使利益得到最大化，保证了产业的顺利运营。
2.简化了贷款流程。在井研县农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作中，银行与企业、业主之间直接发生信贷关系，简化了担保程序，大大解决了无人担保、不愿担保等困难问题，使手续更简便，放款更及时。贷款程序为：申请人向金融机构提交贷款申请→金融机构确定是否发放贷款→借款人或金融机构提交评估申请→县惠农服务中心组织专家评估并出具评估报告→金融机构依据评估报告确定贷款金额→金融机构提交土地流转备案申请→县惠农服务中心对该宗土地备案并出具备案通知→金融机构发放贷款。借款人若能按期还贷，金融机构出具还款证明，借款人向惠农服务中心提交解除土地备案申请，县惠农服务中心撤销土地备案；若借款人无力偿还贷款，则由金融机构委托县惠农服务中心对贷款人抵押担保物进行公开拍卖，拍卖所得收益按比例偿还金融机构所贷款项。
3.促进了农村产业发展。一方面，农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作对于土地的合理流转、土地集中使用和土地的适度规模经营，特别是中小型业主的土地适度规模经营起到了很好的拉动作用。井研县农村土地的承包经营权抵押贷款试行后，土地流转面积增加了2.37万亩，增长率达19.7%，对土地的集中使用和土地的适度规模经营起到了较大地推动作用。同时，在井研县以中小型为主的土地流转经营规模中（全县200亩以下的业主数为1376个，占总数的95.3%），土地承包经营权抵押贷款的试行为中小型业主的发展创造了活力，提供了条件支撑。另一方面，对于抛荒耕地的重新开发和利用起到了推动作用，保护了农村农业用地，提高了土地利用率。在涉及到的因承包土地的经营权抵押贷款而流转的3.45万亩的土地中，重新开发已放弃使用或抛荒的土地近1万亩，约占29%。抛荒地的重新使用，合理、有效地利用国家土地资源，既积极响应了我国目前整合土地资源，大力发展现代农业的决策部署，又为农民创造了经济收入，促进了农村产业经济的发展。另外，以承包土地的经营权抵押贷款的方式改变了过去单一的信贷模式，获得资金的途径变得更加广泛，更多的业主、更多的资金被吸引到农村中来，加快了农村经济形式多样化的发展。井研县原有专业合作社311个，家庭农场183个，试点工作出台之后，新增农民专业合社21个，家庭农场22个，增长率为总数的8.7%；扩建家庭农场49个，扩建率占家庭农场总数的26.8%。
二、井研县农村土地承包经营权抵押贷款试点工作存在的问题
（一）农村土地承包经营权的流转市场不健全
1.承包土地的经营权流转机制不健全。目前，井研县承包土地的经营权流转机制尚不完善，没有专业的流转机构和统一的规划，对流转土地的审查也没有统一的标准。井研县对土地流转面积30亩及以上100亩以下的，由乡镇政府组织审查；100亩及以上500亩以下的，由县农业局组织审查；500亩及以上的，经县农业局初审后，报县政府组织审查；而对于30亩以下的的土地流转审查只需由村委会组织审查，然后报乡镇土地流转服务中心做登记。因此，对于流转土地在30亩以下的便处于一种相对自发、分散的状态。调查发现，井研县流转土地在30亩以下的80%以上都是在自己亲戚、朋友或熟人之间私下协商，经村级单位同意后进行流转。这样不仅容易造成当事双方的土地产权纠纷，还容易造成一些人投机倒把，以较低的价格获得承包土地的经营权，待政府统一规划时坐地起价，影响政府的整体规划和农业经济的正常发展。
2.承包土地的经营权抵押机制不健全。在井研县的试点工作中，金融机构主要是委托县惠农服务中心处理无力偿还贷款的经营权抵押问题。随着承包土地经营权抵押融资规模的不断扩大，再加上农业固有的周期性长、可能面临自然风险等特点，一旦出现贷款无法偿还且金额较大的情况，如何处置土地承包经营权以及如何有效实现土地承包经营权的抵押面临着相当大的困难。而惠农服务中心在处理的过程中处于一个什么样的地位？是否能够全权处理？处理结果是否合法有效？如果在相关机构、部门干预的情况下能否公正、公平地处理？目前尚无定论。
（二）农村土地承包经营权的价值评估机制仍需完善
1.无专业的评估机构。农村承包土地的经营权价值是金融机构授信贷款额度的基础，但目前井研县尚无专业的承包土地经营权价值评估机构。井研县主要是由惠农服务中心负责对承包土地的经营权价值进行评估，专业资质的评估人员相对比较缺乏，评估的权威性不够，对承包土地的经营权价值判定比较模糊，直接影响了金融机构对贷款额度的确定。因此，怎样建立高效、优质的评估团队，如何准确评估承包土地经营权的价值，将是在实践中比较突出的难题。
2.无规范的评估细则。在已发放的186笔贷款中，以土地收益性保证作为价值评估抵押贷款的为95笔，占总贷款数的51%；主要以承包土地的经营权作为价值评估贷款的为39笔，占比20.9%；以承包土地的经营权为辅的评估方式抵押贷款的有28笔，占15%；而完全以承包土地的经营权方式抵押贷款的只有24笔，占12.9%。可以看出，井研县目前评估承包土地经营权价值主要是根据土地流转后收益的多少或者业主本身拥有的产业价值的多少来判断。同时，对于承包土地上的附属物、固定资产以及承包地的自然条件、区域位置是否纳入经营权的价值评估也没有作出明确的规定，有可能导致农户认为评估过低而放弃抵押贷款或金融机构觉得评估过高而拒绝贷款。
（三）贷款设置不够合理
1.贷款周期较短。在“租金”一年一缴的情况下，土地经营权难以稳定，再加上农业生产具有前期投入大、回报慢等特点，部分农产品从投入到收益需要较长的周期。而金融机构一般是从客户的还款意识和资金滚动使用方面进行考虑，设置的贷款期限往往较短。在申请的186笔贷款中，放贷期限最长的为3年，且只有17笔，占比9.1%；贷款期限为2年的有57笔，占30.6%；貸款期限为1年的有112笔，占总数的60.2%。贷款周期的时间较短导致农户的还款压力非常大。
2.创新型信贷产品不多。目前各家金融机构对承包土地的经营权抵押信贷产品缺乏系统开发设计，金融机构在信贷审批流程、贷款规模、利率定价、贷款期限等环节沿用了普通“三农”信贷产品模式，创新性的信贷产品不多，难以满足现代农业的融资需求。在试点工作过程中，金融机构虽然增加了“金土地”“土地流金”等信贷产品，但办理新型信贷产品的金融机构开展不够广泛，针对的群体也比较单一。根据农户、农村新型经营主体、合作社等情况的不同，信贷产品还不能做到因人而异，对于满足农户、农村新型经营主体的需求还存在一定的距离。
3.贷款利率较高。按照《井研县承包土地的经营权抵押贷款试点工作实施方案》，承包土地经营权抵押贷款的利率原则上不超过人民银行同期同档次基准利率的1.3倍，而在执行过程中，各参与银行的贷款利率都上调到了同期同档次基准利率的1.5倍，政府的贴息实际上也只是补贴了上调的1.3倍—1.5倍之间的部分。以2017年5月份央行公布的基准利率，农户贷款金额100000元，贷款期限3年为例，如果以央行公布的基准利率贷款，那么利息为：100000（本金）×4.75%（央行基准利率）×3（年限）=14250元；如果以承包土地经营权抵押贷款，其利息为：100000（本金）×4.75%×1.5（抵押贷款利率）×3（年限）=21375元；政府贴息金额为：100000（本金）×4.75%×（1.5-1.3）×3（年限）=2850元。所以实际上农户以土地承包经营权抵押贷款100000元，3年期的利息为：21375元？-2850元=18525元，该利息的金额高出了基准利率30%的利息金额。由此看来，以土地承包经营权抵押贷款的利率相对偏高，并没有从根本上真正减轻业主的贷款压力，与目前井研县正在实施的财政贴息小额信贷相比不具备优势，使部分业主特别是部分中小型业主改变原有的以土地承包的经营权抵押贷款的计划，转而申请财政贴息小额信贷。
4.贷款款项用途无法监管。目前，对于贷款款项用途的监管没有明确是县惠农服务中心还是金融机构，由于惠农服务中心和银行各自立场的不同，因此在监管的过程中存在相应的漏洞。据调查发现，在186笔贷款中有近20%的资金改变了贷款用途，投放到了其他行业领域，没有起到发展农业生产的作用。
5.信贷金融机构参与度不高。一是部分金融机构重视程度不够，认识不到位。目前井研县参与试点工作的金融机构有农业银行、邮储银行、城市商业银行、农村信用社、工商银行和农业发展银行6家银行，但发放贷款的金融机构开展情况极不平衡，如农村信用社发放贷款最多，累计达到7324万元，占累计发放贷款的36.02%；而农业银行累计发放贷款为1905万元，只占累计发放贷款的9.37%。二是个别金融机构受限于上级银行管理制度，农村土地的承包经营权抵押贷款必须经过上级银行的授权才能开展，在贷款期限、贷款额度等方面不能自行决定。如农村信用社按照省联社的规定，土地经营权价值抵押率只有40%左右，单笔贷款额度无法满足需求时，借款人只能用其他资产作为抵押。除此之外，还有一些大型的金融机构如保险公司等，持观望的态度，没有参与其中，无法与银行形成多边合作效应为农户、新型农业经营主体的发展提供多重保障，影响信贷规模的可持续增长。
（四）风险防控措施相对薄弱
1.抵押贷款风险分担机制不完善。井研县的试点工作采取的是土地经营权直接抵押贷款的方式进行，没有采用担保、保险以及第三方风险的分担机制，虽然是简化了贷款手续，方便了贷款，但从另一个方面来说也增大了风险系数，一旦出现无法归还贷款且承包土地的经营权价值评估低于贷款金额时，银行将承担巨大的压力。
2.土地经营权再流转难度大。一旦出现风险，采取处置的方式主要有通过协议、拍卖、竞价等形式转让承包土地的经营权，由接手的下家履行还贷义务。然而由于井研县的流转、抵押市场尚不完善，土地流转信息体系还没有建立起来，土地流转双方信息有效对接机制也未形成，承包土地经营权缺乏再流转平台，再加上土地经营权市场价值认同不一，不能得到有效的评估，所以金融机构难以找到接手的下家，土地再次流转的难度非常大。
3.政府风险防控资金非常有限。虽然政府采取了风险补偿金政策加强风险防控，但单靠政府投入的资金非常有限。井研县政府投入的风险防控基金为2000万元，但是如果出现多笔贷款风险，涉及信贷资金超过1000万元时，政府风险补偿金的压力就会很大，金融机构的利益、承包户的利益如何能得到保障将是非常困难的事情，风险防控仍然是很薄弱的环节。
（五）农村土地承包经营权的抵押信贷需求不足
一是受传统思想的影响，目前井研县农户和新型农业经营主体对于自身的发展持比较谨慎的态度，在不到万不得已的情况下，一般不会盲目地扩大规模，因此对于资金的需求量不是很大。到目前为止，申请过贷款的农户、专业合作社、农业企业等只有213户，占比不到38%。二是金融机构和政府相关部门没有形成共享机制，对于全县的家庭农场、专业合作社、种养殖大户情况掌握不全面，且部分金融机构在乡镇没有网点，而大部分农户和新型农业经营主体都处在农村，无法及时了解其资金需求，同时农户和新型农业经营主体也无法全面了解金融机构的信贷产品。三是政府贴息政策规定承包土地面积必须达到50亩以上且经营权流转合同经营期限达2年及以上。截止到2017年5月，申请贴息的共有67户，最终通过审核的有50户，仍然有25%的农户无法享受贴息。较高的贴息“门坎”让很多农户和新型农业经营主体贷款的条件不够，无法享受贴息政策而放弃贷款。
三、井研县农村土地承包经营权抵押贷款试点工作的对策建议
（一）健全法律制度，提供政策支持
建议对现行的《土地承包法》《物权法》等进行修订，以法律的形式提供制度保障，给承包土地的经营权抵押一个 “正式”的身份和保护、处理的依据；赋予农民更加完整、有保障的承包土地的经营权，明确农村土地抵押范围，最大限度地拓展农民承包经营权的内涵和外延，确保农民土地承包权益的具体化、法制化。
（二）加强部门合作，明确各方责任
1.各部门之间要相互配合。承包土地的经营权抵押贷款试点工作是一项系统工程，需要政府充分履行主体责任，人民银行发挥牵头推动作用，政府各相关部门和金融机构要密切配合，形成信息共享机制，落实好各自职责任务，形成工作合力。
2.各试点工作之间要相互配合。承包土地经营权的抵押贷款试点工作作为农村改革的一个环节，不是孤立性工作，必须与其他改革试点工作相互配合、彼此衔接才能最大程度发挥效益。比如将农村承包土地的经营权与农户、农村新型经营主体评级授信相结合，与扶贫再贷款相结合，与主导增收产业相结合，与农业担保公司组合担保相结合，真正实现农民增收、农业增效和农村发展。
（三）完善相应机制，加强风险防控
1.建立完善的土地经营权价值评估体系。一是设立专业的评估机构。由有资质、权威的土地评估机构对承包土地经营权进行科学、准确地评估，坚持土地价值评估的中立性、正向性，减少对其它机构、部门的依赖，提升评估的可靠性。二是完善规范的评估细则。制定出科学的评估标准，除收益性价值外，还应充分考虑地面附属物、土地所在区位、种养殖品种、生活保障等多重因素，合理确定抵押物的价值，使得承包土地经营权的抵押公正合理。
2.健全农村土地承包经营权流转市场。一是完善登记制度。承包土地经营权的明晰化是抵押融资的重要前提，因此，要进一步加快推进农村土地承包经营权确权登记工作，颁发确权证书，为土地经营权抵押贷款创造基础条件。二是设置交易机构。积极推动农村产权交易平台建设，设置专门的产权交易场所，形成信息收集、信息发布、土地流转、价格指导、抵押融资、抵押物处置于一体的专业化服务机构。在工作中坚持做到“四有”，即政策有人解释、程序有人指导、方案有人提供、问题有人处理，以良好的服务态度争取社会效应，获得广泛的支持，推动工作扎实有序地开展。
3.合理控制贷款利率，创新还款激励方式。贷款利率的高低是直接影响农户是否愿意参与经营权抵押贷款的重要因素。因此，首先要控制贷款利率，要求试点金融机构按照《试点工作实施方案》规定，合理设置贷款利率，把贷款利率控制在规定的范围之类。二是要降低贷款利率，鼓励引导参与试点的金融机构适度降低贷款利率，对利率设置相对较低的试点机构给予更多的再贷款资金、增加信贷指标等金融政策的支持。三是以贴息的方式进行激励。政府应加大财政支撑，给予农户更多的贷款利息补贴，对能够充分利用贷款来发展农业产业并且在规定时间内还清或分批次还清贷款的农户，进行全额贴息或部分贴息，以最大的力度将农户吸引进来，加快现代农业的发展。
4.完善农业保险体系，增强抵御风险能力。设立专门的农业保险基金，将商业化保险引入试点工作，建立起相应的农产品保险体系，扩大农业保险的覆盖面，降低农业生产经营风险，分担政府、银行的风险压力，消除银行“不敢贷”或不愿多贷的后顾之忧，使贷款规模能够持续增长。
（四）创新信贷设置，增加信贷规模
1.延长信贷时间。银行应根据农业前期投入大、见效慢的特点制定中长时间的贷款政策，或者根据农户的信用程度和前期还款情况，延长贷款时间，使农户有时间能够让资金回笼，减轻贷款农户的还贷压力。
2.放宽信贷范围。银行要适度放开自身设定的贷款底线标准，不应将贷款范围始终设定在收益性保障较强的农户业主身上，不应完全以银行自身利益最大化为目标，要多为中小型农户业主争取贷款资金，由點及面，从而达到全面发展农村经济的目的。
3.加强对贷款用途的监管。设置专门的贷款资金使用监管机构，即时了解贷款农户、农村新型经营主体等资金使用的真实情况。对贷款资金的使用与合同中明确的用途不一致的情况，可采用冻结资金或将其录入银行征信不良记录的方法严格控制，保证真正需要资金的农户能够贷到款、多贷款。
（五）做好宣传总结，转变贷款思维
运用广播电视、板报画廊、宣传单、咨询台等多种途径和方式，向村民、种养大户、专业合作社、农业龙头企业等进行广泛宣传农村承包土地的经营权抵押贷款的优点，转变农户惯性贷款思维，逐渐接受更优惠的贷款方式。在试点制度设计和具体实践过程中，要及时、充分听取农民群众的意见建议，准确掌握试点推进情况，不断总结完善经验，力争井研农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作在“井研模式”的基础上取得新的突破，为全县农业经济发展注入新的活力。
责任编辑：康 璇
