扬州市路内临时停车管理现状调查及对策分析

    许亦男

    摘要：扬州市伴随城市发展而来的道路资源分配矛盾日趋严重，实地调查和走访所发现的道路停车泊位利用率不高、建造不合标准、过度使用道路资源、停车乱收费等现象环生，不利于扬州市交通的畅通。文章基于合作治理理论视域，通过对道路停车管理现状的具体分析，结合道路停车管理的有关背景和国内外研究现状，找出利益相关方，从道路停车泊位本身、私家车主、社会公民、停车管理者、交警、政府和媒体这7个角度入手深究其原因，凝練相关结论：扬州市道路停车管理现状存在的问题主要包括管理主体职能划分不清晰、权责不一，管理手段不合理，管理体制不健全。针对上述分析结果，提出可行性的建议促使道路停车管理问题的改善。

    关键词：道路停车管理；停车管理者；道路资源；合作治理

    随着城市发展，2012年我国正式进入汽车社会，道路资源分配矛盾也日趋严重。社科院社会学研究所中国汽车社会研究网发布的《汽车社会蓝皮书》数据显示：2012年我国每百户家庭汽车拥有量超过20辆。地处长三角经济发达地区的扬州每百户家庭拥有汽车数量达到22.97辆，市区接近30辆。截至2013年扬州市相关部门统计显示：扬州全市机动车保有量87.03万辆，其中汽车40.67万辆，摩托车46.36万辆，全市机动车驾驶人117.47万人，市区道路以及周边空地临时停车泊位总数达5900多个。通过走访调查，扬州市公安局交巡警支队“停车办”提供的相关数据显示：2016年扬州市市区道路及周边空地临时停车位总数3000多个，收费车位978个，数量较往年呈减少趋势。可见，随着汽车的普及，扬州市道路停车供需矛盾突出。而扬州市地处长三角经济发达地区，地理位置承接苏南和苏北，具有承上启下的作用，所以扬州市道路停车管理问题能够反映出综合情况。

    因此，实地调查扬州市道路停车泊位使用及管理现状，分析和评价扬州市道路停车管理现状，对推动扬州市城市交通建设发展，实现多元主体合作治理，提高政府行政效率，实现扬州市道路资源最优使用和社会公平具有重要意义。

    一、扬州市道路停车管理现状

    （一）管理主体职能划分不清晰，权责不一

    调查发现，扬州市道路停车管理应用PPP模式。市政府利用市场竞争机制，采取了企业竞标的方式，选取3家物业公司对扬州市路内临时停车位进行收费管理。同时，扬州市公安局交巡警支队针对违停行为进行执法。但是，由于PPP模式的发展不成熟，看似划分清晰的职能在实际管理过程中却存在衔接疏漏，各主体之间权利和责任不统一。

    1. 行政部门监管缺位

    在扬州市道路停车管理过程中，市政府起着举足轻重的作用，但是，实际上在与3家物业公司进行协同治理中对于物业公司的管理行为缺乏监管，体现在停车管理者的人事管理、收费票据的监制、磨损车位的维护修缮等方面，比如据调查显示，11.11%的停车管理者认为票据使用不规范是停车管理存在的问题之一。与此同时，扬州市政府针对停车管理的部门之间缺乏交流和协作，职能划分过于分散，责任主体不清晰。

    2. 交巡警支队执法不力，规划设置不善

    （1）执法不力

    扬州市交巡警支队依法享有执法权，但是在行使权力的过程中，只针对违停车辆进行管理和处理，与停车管理者的协调较少。同时，执法力度较小，违法停车行为整治不到位，对于违停车辆的管理和处罚不能做到令行禁止。

    （2）规划和设置不善

    扬州市公安局交巡警支队“停车办”负责对道路停车泊位进行具体的规划和设置，并交由扬州市交通停车场投资建设管理有限公司进行具体招标建造。停车管理设施投入不科学，缺乏路内停车诱导设施。路内停车标志标线设置不合理或过于简单，不能有效提供路内停车的相关信息，缺乏引导停车者寻找允许路内停车地点的手段。

    3. 合作企业管理不当

    扬州市现有的道路停车泊位管理者共有80多名，隶属于三家物业公司，管理着978个道路停车泊位，工作时会佩戴扬州市物价局统一监制发放的工作证，工作时间是每天8：00-21：00，都是按照扬州市城市道路停车泊位收费标准进行收费的。但是，由于这样的市场化运营型管理模式是在2016年7月才投入使用，运行时间短，管理体系不成熟，从而导致诸多管理问题。

    首先，现有的道路停车泊位管理者只有80多名，对于978个道路停车泊位的管理难度较大，工作量分配不均。通过访谈调查，我们了解到每个停车管理者管辖的车位数量不等，少则8个，多则203个，其中，55.56%的收费管理人员仅管理着长度不到100米的道路，而44.44%的收费管理人员管理着长度超过100米的道路，工作量存在巨大差异。

    其次，部分停车管理者工作效率低，态度差，管理行为失范。

    再次，据调查，66.66%的收费管理人员从事道路停车管理工作不足3年，33.34%的收费管理人员从事相关工作超过三年，其中仅有11.11%的工作人员从事道路停车管理工作超过五年。由此可见，大部分收费管理人员不具备过硬的管理经验和知识，专业素养不高。

    （二）管理手段不合理

    1. 收费策略

    目前扬州市大部分的路内停车位没有实施收费管理，数量多至2000多个，即使中心区路内停车实际上普遍实施“按次收费”的停车收费政策，也未得到有效的执行，不利于停车管理结构的合理化。

    （1）收费标准制定

    扬州市物价局和相关财政部门对道路停车收费标准的制定公开度透明度较低，信息不对称。据调查显示，私家车主中仅有10.98%的人认为收费标准合理，普通民众中仅有7.66%的人认为收费标准合理，21.95%的私家车主认为道路停车费用过高，由此可见，扬州市政府政务公开还有待展开。

    （2）收费措施

    目前，扬州市路内停车管理主要以人工为主，容易产生乱收费、票据使用不规范等问题，当今的停车收费系统已由粗放型的人工收费方式逐步向智能化、高科技的方向转变，直至2016年7月扬州市才采用POS机进行收费，技术上的落后导致控制路内停车时间的管理政策难以实施。

    （3）收费用途

    扬州市路内停车管理收取的费用用途从未进行公开，部分私家车主拒绝交费，不配合管理。

    2. 处罚机制

    扬州市对违停行为采用的处罚主要采用拖车和口头教育，不能起到震慑作用，导致违法成本低，守法成本高，从而使私家车主对违停不以为意。

    （三）管理体制不健全

    扬州市道路停车管理是多头管理，涉及很多部门，包括交警部門、交通部门、物价部门、工商税务部门等，造成政出多门，不能克服多重管理现象。据调查显示，18.29%的私家车主认为扬州市道路停车管理系统存在缺失，40.67%的普通民众更是迫切地希望道路停车管理系统能够得到完善。

    二、扬州市道路停车管理问题的原因分析

    （一）政府

    1. 有关于扬州市道路停车管理的规章制度不完善，没有建立起一个健全的体系。自2013年以来，扬州市政府出台了2部关于道路停车管理的暂行办法，但扬州市道路停车管理PPP模式是从2016年7月开始实施的，市政府并未对实际情况做出政策、规章制度的更新与补充，导致现有的运行情况无章可依、权能界定不清晰。

    2. 政府部门的管理意识薄弱，由于采取市场化运营型管理模式，将道路停车管理职能部分转移给合作企业，出现了授权过度现象。

    3. 扬州市道路停车管理涉及到多个政府部门，部门与部门之间缺乏互相监督和协作，易导致互相扯皮推诿和不作为。

    （二）交巡警支队

    1. 道路停车泊位施划设置的技术不成熟，其设置的道路停车标识系统、监控系统和诱导系统均不完善，路内停车位的完整化和标准化有待改善。

    2. 公民参与道路停车泊位施划工作的机会和途径较少，不能积极主动与公民进行沟通交通，民意调查和了解不到位，无法做到科学决策和民主决策。

    （三）合作企业

    企业管理经验少，缺乏完善的管理体系。扬州市从事道路停车管理的企业内部尚未建立统一的绩效标准考核。缺乏社会责任感，极少听取公民和私家车主意见。同时，收费管理人员的管理意识缺失，缺乏行业管理知识和经验，停车管理手段落后。

    （四）公民

    扬州市部分公民的社会公民意识、法律意识以及安全意识欠缺，任意占用道路停车泊位影响交通，导致道路资源使用不合理。同时，部分公民的公民意识和主人翁精神缺失，积极参与不到位，不能起到监督管理作用。

    （五）媒体

    作为“第三部门组织”的扬州市媒体对停车管理问题关注度不高，涉及道路停车泊位使用和管理现状的消息发布甚少，报道和调查浅尝辄止，致使媒体监督力度匮乏，且不能很好地引导公民进行关注和监督。此外，关于道路停车泊位的概念理解不透彻，报道宣传中带有错误导向。

    三、改善扬州市道路停车管理现状的对策

    （一）公民有序参与，实现合作治理

    1. 主动参与政府提供的公民教育，提高自我公民意识、法律意识和安全意识，不任意、非法占用道路停车泊位，保持交通的良好和畅通。对公民意识较强者进行鼓励和倡导；对于公民意识较弱者，善用公民群集性，通过公民意识较强者对其进行引导，构建文明停车氛围。

    2. 增强扬州市公民的主人翁意识，加强公民参与，对道路停车管理进行有效地监督，向政府部门或媒体积极反应停车管理过程中出现的突出问题。

    3. 私家车主应当不断提高自我的参与意识，主动参与到道路停车管理过程中，对管理的规范性进行有效监督，并对管理过程提出建议。

    （二）行政部门完善相关配套措施，健全管理体系

    1. 制定并完善相关规章制度

    （1）完善相关的政策及规章制度，厘清各部门职能和权责，促使道路停车管理工作的全面统筹和有效展开。

    （2）制定道路停车收费管理的相关政策，明确、公开收费标准和收费用途，将路内停车收费多用于建设和维修静态交通设施、停车收费督导员管理、路内停车泊位标识维护等方面。

    2. 形成系统化的管理体系

    政府加强各部门间的交流合作以及协调管理工作，打破传统的部门界线和功能分割的局面，整合政府所有的部门、人员和其他资源，打造无缝隙政府，在道路停车管理方面为公众提供优质高效的信息和服务。

    （1）物价局和相关财政部门提高道路停车收费标准制定的公开度和透明度，举办听证会并完善相关机制，增加公民参与度，加强对道路停车收费票据的监制。

    （2）建造部及时清理交通部发文停用的停车位，修缮和维护磨损的道路停车泊位，提高停车位标志线的使用率。

    （3）设立独立的道路停车管理监管部门，进行统一管理和问责，建立内外部结合的监管体系，促使各部门自我监督和互相监督，更加有针对性地进行管理。

    3. 加快政府转型

    （1）在实践中不断完善政府PPP模式，转换政府管理理念，寻求与物业公司的有效合作，善用社会资本，弥补管理的缺失和漏洞。与道路周边的企业合作，对企业的地下车库合理利用，在企业下班后将其外租给周边的小区，以增加停车位数量。

    （2）加强内部组织文化建设，加快由管理型政府向服务型政府转变，提高服务意识，同时通过教育和培训提升公务员的专业素养和职业道德。

    （三）执法部门加大执法力度，建设智能停车管理系统

    1. 加大执法力度

    采取定点值守、强化巡逻、科学观察等方式，增强交警执法力度，加大对违停的行政处罚力度，完善相关规章制度和条例，为公正执法提供有效准绳。

    2. 优化停车位设置

    （1）建立数据库，统计并分析扬州市每年的机动车保有量和道路停车泊位需求量，适当调整道路停车泊位的供应量。

    （2）以民众实际需求为导向，加强道路停车泊位的规划。公民增加有效参与道路停车泊位规划调整的途径，了解社情民意，使道路这一公共资源实现帕累托最优。

    （3）规范道路停车泊位的施划和建造，合理分配和利用道路资源，将无人管理和有人收费的所有停车位有区别地建造，提高各自辨识度，便于公民区分车位是否收费，规避无人管理车位乱收费现象。

    （4）规划与设置路内停车位时，配套设置道路停车诱导设施，有效提供路内停车相关信息，增加引导停车者寻找允许路内停车地点的手段。比如，建立电子信息管理系统，实时提供路内停车位使用情况，并且与汽车导航技术相结合，提高使用者的停车效率。

    （四）合作企业完善管理机制，增强社会责任感

    1. 完善管理机制

    （1）完善收费管理人员的人员招聘和人事管理制度，提高停车管理者的人才选拔标准，加强对员工的管理和监督。

    （2）建立激励机制，物业公司建立有效的奖惩绩效考评制度，明确对收费管理人员的奖惩措施，有效管理员工的收费管理行为。

    2. 提高服务质量

    （1）明确社会责任，树立明晰的管理主体意识。建立意见反馈机制，为公民提供更多的反馈途径，广泛听取公民意见。

    （2）加强收费管理人员培训和教育，提高停车管理者的管理技术和服务意识，提高管理知识水平，增强与停车者的沟通能力，提高服务质量，增强收费管理人员的工作责任感，采取更加积极、主动的态度与停车者沟通。

    3. 改进管理技术

    完善POS机电子收费技术，促进快捷、方便、有效的停车管理。

    （五）媒体加强引导，发挥监督作用

    设置道路停车管理系列节目，增加对道路停车管理问题的关注度，加强媒体的监督作用，引导公民有序参与道路停车管理问题关注和监督。

    四、结语

    在信息化和后工业化不断推进的“大数据”背景下，扬州市的道路停车管理有着很大的发展改善前景，如何解决好路内停车管理问题，改善扬州市道路停车管理现状，关系到扬州市城市交通的建设与发展，以及公共资源的最优使用和社会公平的实现。在运用合作治理理论的前提下，我们希望公民、政府与第三部门积极参与道路停车合作治理，以适应新时期的停车发展要求，推动城市交通发展。

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    （作者单位：扬州大学）