后土地经济时代的城镇化发展路径研究
宋嘉明
摘要：随着改革开放逐步深化，城镇化进程由快速发展时期步入平缓增长期。土地经济作为支撑我国城镇化进程的重要力量，其在改善城镇薄弱的基础设施、加快城镇快速扩张步伐、加速城乡结构转化方面，发挥了异常重要的作用。文章通过阐述土地经济对城镇化进程中的推力，进而探索后土地经济时代城镇化发展的路径，以期使土地经济在城镇化进程中所表现出的诸多问题得以解决，从而使城镇化发展之路更加稳定、健康。
关键词：后土地经济；城镇化；发展路径
一、引言
我国的城镇化率在土地经济的推动下，在改革开放后的三十多年来，以非常快的速度突破了50%，在城镇化进程进入平缓发展期后，离75%的发展目标还有很长一段路要走。基于此，土地经济之后，亟需新的推动力继续推动城镇化发展进程，土地经济中的许多亟待解决的问题也相继暴露出来，在后土地经济时代，探寻新的城镇化发展路径，是其可持续发展的必由之路。土地出让制度的建立，为城镇化发展带来巨大变革，有偿出让与政府划拨结合的出让方式，一度成为地方政府的主要财政收入来源。随之而来的土地拍卖制度、二元土地管理制度、住房制度改革等措施，将土地经济推至顶峰，并从很大程度上解决了经济与城镇化发展中的资本原始积累问题。土地经济的作用不容忽视，其对改革开放初期的经济繁荣与城镇化进程提供了动力保障，但是征地冲突屡见不鲜，贫富分化日渐加剧，半城市化人口等社会问题的不断涌现，使传统的土地政策与经济发展的不适应行愈发明显，在变革中发展的土地经济进入后土地经济时代。
二、后土地经济时代概述
土地出让制度自1987年从深圳开始试点，有偿出让土地经过近二十年发展达到巅峰，这也造就了中国城镇化进程的奇迹。2001年至2010年，是全国土地出让金收入增长最快的十年，从1200多亿元人民币上涨至27000多亿元人民币，上涨了20余倍，这也是城镇化急速发展的十年。到2012年，全国土地出让金总额低于2万亿元，相较于2010年，降幅非常明显，同比减少12%，土地出让金成为地方财政收入的支柱，也是支撑城镇化进程的最大推力。土地出让金总额的大幅下降，使地方政府对土地的迫切需求与土地的稀缺性之间的矛盾爆发。土地的自然属性为生产生活的物质基础，其必需性、稀缺性、不可再生性等特点，赋予了土地第二属性，即经济屬性。土地的经济属性因经济发展而生，但是，其稀缺性与不可再生性决定了土地资源不可能持续地创造无限价值，在大规模土地开发、转化土地使用方式等行为的共同作用下，依赖土地转让金而发展起来的粗放型土地经济，必然被更有利用效率的发展方式所代替，由此，后土地经济应运而生。传统土地经济以建设为目标，通过土地转让获得可以提供城市发展的动力，后土地经济时代应以管理为重点，大力开发土地精细化利用方式，同时消化土地经济时代遗留下来的诸多社会问题，比如着力缩减贫富差距，解决因失去土地而丧失赖以生存方式的半城市化人口的安置等问题。土地的稀缺性与不可再生性决定了粗放式开发不可长久，但是，土地经济为我国城镇化进程代来的巨大助力是值得肯定的，不同的经济时代要有不同的政策制度与之相适应，后土地经济时代土地的集约化、精细化利用成为延续城镇化进程的可选之路。
三、后土地经济时代的城镇化发展路径
以土地出让为目的的城镇化发展，是其发展进程中的初级环节。土地出让可以完成资本积累，从而快速扩张，大力发展基础设施，但是，城镇化不是表面的建筑物与基础设施建设，其所对应的公共服务、文化需求等多方面内容，后土地经济时代的城镇化发展，以土地的管理与效率为中心，兼顾城市公共服务设施建设与文化设施建设，城市发展中，各个环节紧密相连，具体如图1所示。
后土地经济时代的城镇化发展路径，可以总结为以下几方面：实现土地高效利用、从土地城镇化向人的城镇化转变、推进财税体制改革、推进产城融合发展、构建城乡一体用地市场等。
如图2所示，传统城镇化发展过程中，只是将土地城镇化，而没有将人纳入城镇化范畴，以人为核心是新城镇化的基础目标、通过产业政策、就业政策、户籍制度、教育制度等改革措施，推动半城市人口的完全城市化转变，使其在实现就业平等、教育机会平等、社会保值平等，从身份完全转变到心理完全认同。传统城镇化发展中，土地开发利用方面以增量扩张为主，基于资源等方面的限制，存量挖掘应成为新型城镇化发展的主要思路，以现有土地资源为基础，实现精细开发，合理利用，挖掘土地最大价值。以政策手段推进新型城镇化进程，改善政府过度依赖土地转让金的传统，推进财税体制改革。为应对后土地经济时代土地转让金的大幅减少，地方政府应强化政府投资计划及资本预算约束机制。政府职能也要做出相应转变，从经营型向服务型转变，从GDP为核心导向的政绩考核向为增强人民群众幸福指数导向的政绩考核转变，真正在实际行动中践行为人民服务使命与责任。
改变农村征地补偿模式，建设城乡一体的用地市场。传统的农村征地补偿，通常以两种模式实现，一是货币补偿，二是住房补偿，或者是两者兼而有之。但是，农民一旦失去赖以生存的土地，又得不到与城镇居民相同的待遇与保障，对其当下的生产、生活造成很严重影响。另外，二元土地管理制度使城乡要素的流通不畅，农村集体建设用地的物权功能必须得到强化，要合理统筹，建设城乡统一的建设用地市场。建立农村土地出让股权化模式，通过集中管理，每年按股份返还土地出让收益，从而保证农民的基本利益，具体如图3所示。
四、结语
综上所述，土地经济的出现符合我国基本国情，其存在的必然性与合理性不容质疑。在不同的经济发展阶段要有与之相适应的发展模式，传统土地经济在难以为继的前提下，新城镇化需要有新的土地政策与之适宜。后土地经济时代土地的集约化利用、精细化的存量挖掘是解决土地资源与经济发展、环境需求矛盾的有效解决方法。
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（作者单位：天津市杨村中学）
