关于长江船舶污染防治政策的思考
翟静+徐锦明
摘 要：本文以长江船舶燃用重油装置拆解为切入点，分析比较整理长江沿江各地出台的一系列船舶污染防治政策，并提出长江船舶污染防治的相关建议。
关键词：长江船舶；污染防治；政策
中图分类号：U677 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2017）11-0019-02
船用燃料油是成品油的一种，属于石油冶炼渣油，是石油加工过程中在汽油、煤油、柴油之后从原油中分离出来的较重的剩余产物，又称为重油。因具价格优势，一直以来是我国船舶尤其是内河船的主要燃料。又因其环保指标方面的劣势，正逐步退出内河船用燃料市场。
为贯彻落实《大氣污染防治行动计划》（国发〔2013〕37号）和《水污染防治行动计划》（国发〔2015〕17号），以及交通运输部、重庆市政府的一系列贯彻实施意见精神，重庆市港航管理局印发了《关于进一步加强船舶码头污染防治工作的通知》，要求拆除现有的重庆籍船舶燃烧重油装置，2017年底全面完成；加大船舶使用燃油的监管工作，强化船舶燃烧重油情况的监管执法，监督船舶使用符合标准的普通柴油。中国船级社重庆分社向重庆航运企业下发了《关于落实2016年重庆市政府环境保护目标任务的通知》，于2016年年检时启动拆除船舶燃用重油设施，2017年年底全部完成。重庆航运企业在按照上级有关主管部门的要求拆解燃用重油装置的同时，呼吁建立起合理、有序的船舶燃用重油装置淘汰机制和希望相关政府主管部门尽快出台相应的配套补偿措施。笔者将围绕船舶燃用重油装置拆解工作折射的长江船舶污染防治政策进行思考分析。
1 长江船舶污染防治政策
1.1 国家层面
《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）提出：加强船舶港口污染控制，积极治理船舶污染，增强港口码头污染防治能力。2015年8月，交通运输部印发了《船舶与港口污染防治专项行动实施方案（2015-2020年）》，提出以减少污染物排放和强化污染物处置为核心，以完善法规、标准、规范为基础，以推进排放控制区试点示范为抓手，依法推进船舶与港口污染防治工作，努力实现我国水运绿色、循环、低碳、可持续发展。《大气污染防治行动计划》（国发〔2013〕37号）、《水污染防治行动计划》（国发〔2015〕17号）提出了治理船舶污染相关要求。
2016年1月1日，交通运输部于2015年12月2日颁布的《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》（简称《排放控制区实施方案》）正式生效。设置了3年的过渡期，总体时间分为4个阶段控制我国船舶硫氧化物、氮氧化物和颗粒物排放，改善中国沿海和沿河区域特别是港口城市的环境空气质量，为全面控制船舶大气污染奠定良好基础。
新修订的《大气污染防治法》于2016年1月1日正式实施。随后，国家还相继出台了《防治船舶污染内河水域环境管理规定》、《船舶发动机排气污染物排放限值及测量方法（中国第一、二阶段）》（GB15097—2016）和《GB252-2015普通柴油》。这一系列的法规及国家标准明确提出：内河和江海直达船舶应当使用符合标准的普通柴油，鼓励使用清洁能源；禁止向内河和江海直达船舶销售渣油和重油；船舶靠港后应当优先使用岸电。
《关于推进长江经济带绿色航运发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）通过实施加强化学品洗舱作业专项治理、大力推广靠港船舶使用岸电、积极推进LNG动力船舶和配套码头建设、强化危险化学品运输安全治理、组织船舶污染防治专项治理等五个专项行动，推动长江船舶污染防治工作。
1.2 地方层面政策
长江沿线各省（直辖市）政府根据国家出台的相关政策，主要通过对船舶污染防治、船舶燃油使用标准及销售管理、清洁能源应用等方面采取具体措施。
2 国家及各省市政府部门支持鼓励政策
2.1 国家支持政策
国家为积极推进船舶污染防治工作，在《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》中提出“各级交通运输主管部门应积极协调国家有关部门和地方政府出台相关激励政策和配套措施，加强低硫燃油的生产和供应，对船舶使用低硫燃油、岸电，船舶改造升级和应用清洁能源等实施资金补贴、便利运输等优惠措施”。国家在2016-2018年继续安排车辆购置税资金以奖励方式支持加快港口岸电设备设施建设和船舶受电设施设备改造项目。为实现水运行业节能减排、转型升级和优化用能结构，《交通运输部关于推进水运行业应用液化天然气的指导意见》（交水发〔2013〕625号）出台，提出实施指导意见。交通运输部2017年出台的《港口岸电布局方案》和《长江干线京杭运河西江航运干线LNG加注码头布局方案（2017-2025年）》 ，对港口岸电布局及LNG加注码头布局提出具体方案，为推动港口为靠港船舶提供岸电、船舶清洁能源利用工作提供基础设施建设规划支持。
2.2 地方支持鼓励政策
为了推进长江船舶污染防治工作，各省市政府部门制定了相关支持鼓励政策。江苏省、上海市和浙江省围绕国家相关支持鼓励政策，出台了可执行性的支持鼓励政策：①江苏省对进入排放控制区或靠岸停泊期间使用更低硫含量的燃油或者采用等效的替代措施的船舶，省级交通运输节能减排专项资金给予适当补贴；对使用LNG等清洁能源为动力的船舶，省级交通运输节能减排专项资金给予适当补贴，2018年12月31日前，对使用以LNG等清洁能源为动力的船舶，享受优先过闸且不加倍征收过闸费的优惠政策；加快LNG加气站布局规划建设，优先落实加气站用地，同步推进LNG储备保障能力建设，为船舶使用LNG清洁能源提供稳定气源保障。②上海市在岸电推广应用方面提出了支持鼓励政策，岸电设施建设费用将按照投资额给予30%的节能减排专项补贴，并由港口建设费给予1：1的配套补贴；对电力增容费将由电力公司减半收取，并由港口建设费补贴10%；设定了“油电联动”补贴标准调整机制，在全额补贴基本电价的基础上，对电度电价实行与新加坡普氏船用油价格挂钩，动态调整、定额补贴。③浙江省在岸电推广应用方面制定的支持鼓励政策，省级财政采取以奖代补方式给予适当支持岸电项目建设；电力部门通过让利方式支持岸电设施扩容建设；岸电设施用电价格按浙江省电网销售电价表中大工业用电相应电压等级的电度电价执行，2020年前暂免收基本电费。
2.3 各地鼓励政策比较
相比2016年交通运输部出台的《珠三角、长三角、环渤海（京津冀）水域船舶排放控制区实施方案》中提出“各级交通运输主管部门应积极协调国家有关部门和地方政府出台相关激励政策和配套措施，在此之前提出的《大气污染防治工作计划》、《水污染防治工作计划》等国家文件缺乏对推进船舶污染防治工作的保障鼓励措施，以至于到长江上游和中游地方政府推进船舶污染防治工作主要以督促措施、强制执行措施为主，鼓励优惠政策很少。例如，《重庆市人民政府办公厅关于印发2017年大气污染防治重点工作目标任务分解的通知》（渝府办发〔2017〕27号）中对相关主管部门下达的工作中没有对码头岸电设备设施建设、进港停泊船舶优先使用岸基供电和内河机动船舶使用符合标准的普通柴油或清洁能源的支持政策，也没有对“限期查处或封停现有船舶重油处理设备”相关补贴政策，供售电机制、电价制定、电力增容、岸电服务费等方面的支持政策尚在研究争取阶段。
此外，其他地方政府根據国家政策出台相关地方岸电应用推广政策，例如重庆岸电“十三五”规划、《关于江西省加快推进电能替代工作指导意见》（赣发改能源〔2016〕606号）、《关于推进安徽省电能替代的实施意见》（皖发改能源〔2017〕576号）等，但其中尚未提出具有可执行性的支持鼓励政策。
3 长江船舶污染防治政策的相关建议
在长江水系范围内，各地开展长江船舶污染防治工作推进措施不尽一致。各地相关政府部门需要结合当地水运市场情况，制定行之有效的实施政策，以利工作目标建议从以下几个方面完善长江船舶污染防治政策：
一是以《指导意见》为长江经济带绿色航运发展顶层设计文件，长江干线各地统一部署，形成“政策、标准、规划”协调统一的有利局面，加强完善长江船舶污染防治工作。坚持问题导向，全面排查船舶污染风险隐患。紧抓船舶航行与作业安全这一源头，加强风险防控。坚持系统治理，建立与完善船舶污染“防、治、赔”的综合治理机制。
二是加强政策引导和扶持。继续推进船型标准化工作，对提前更新淘汰老旧船舶、新建以LNG等清洁能源为动力的船舶和现有船舶改造升级和应用清洁能源的航运企业，制定具有针对性的鼓励政策，继续实施《内河船型标准化补贴资金管理办法》中对新建LNG动力船舶的补贴政策，新增对改造LNG动力船舶的补贴资金。通过港口费用减免、燃油补贴、岸电建设资金补贴等经济手段，减轻航运企业和港口企业使用岸电的经济成本，引导靠港船舶使用岸电；协同地方建立靠港船舶使用岸电供售电机制，加快港口岸电设备设施建设和船舶受电设施设备改造；推动码头岸电示范项目建设，重点在内河主要港口推进建设岸电设施，鼓励其他港口积极推进船舶靠港使用岸电，最终形成联防联治机制。
三是加快推进船舶污染防治配套设施建设。①加快推进LNG加注站及配套设施建设，完善相关技术法规和规范。根据《长江干线京杭运河西江航运干线液化天然气加注码头布局方案（2017-2025年）》，制定完善LNG加注码头建设、运营和管理等标准规范，按照布局方案，加快推进LNG加注码头建设，形成LNG能源水上应用良性互动发展格局。②加快推进长江干线危化品船舶洗舱站建设。加强基础研究，完善政策法规及技术规范体系；严格准入门槛，高起点建设船舶洗舱站点；完善监管机制，加强对洗舱业务全程监控；简化审批程序，提高企业参与的积极性；加大扶持力度，研究出台相关扶持政策。
四是积极研究船舶燃用重油设备的淘汰补偿机制、逐年递减的燃油差价补偿机制和拆除费用及耽误营运的补偿机制的可行性，制定豁免或免责条款，为装有船舶燃用重油设备的船舶提供合理过渡期，尽可能减轻企业负担。
