关于公益诉讼制度的思考
黄琳琳
【摘 要】随着社会经济的发展，环境污染、有毒食品等问题愈演愈烈。如何遏制严重损害国家和社会公共利益的事件发生，完善公益诉讼程序非常重要，本文就这一问题进行了一些探讨。
【关键词】公共利益 公益诉讼 诉讼制度
近年来，随着社会经济的发展，环境污染、有毒食品等问题愈演愈烈，中海油渤海湾漏油事故、紫金矿业污染事件、云南曲靖铬污染事件、三聚氰胺事件等等， 每一个事件都严重损害了国家和社会的公共利益。在这种情况下，2012年通过的新《民事诉讼法》增加了第五十五条，规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼”。这是一种与传统的诉讼类型不同的新兴诉讼类型，我们称之为公益诉讼，这是对传统诉讼的重大突破。但就新《民事讼诉法》规定来看，规定过于抽象概括，只确定了原则制度，具体操作没有明确，笔者现就公益诉讼的程序问题进行一些相应的探讨。
一、国内公益诉讼的现状
目前有涉及到公益诉讼的法律有《海洋环境保护法》、《民事诉讼法》、《水污染防治法》、《刑事诉讼法》等，但纵观其规定内容，不是规定的适用过于狭窄，就是规定太抽象概括无法适用。例如《海洋环境保护法》中的规定只适用于海洋污染，对内河湖泊的污染是不适用的；再如《民事诉讼法》第五十五条规定过于抽象、概括，对公益诉讼的提起范围、公益诉讼的主体等都没有具体说明，尺度难以把握。
当然，面对日益严重的损害公共利益的事件，各地法院、检察院和社会团体也做了一些积极而又谨慎的尝试。如2003年4月，山东省乐陵市人民检察院针对一化工厂严重污染环境的行为，提起了环境公益诉讼。2008年，无锡市、昆明市中级人民法院相继成立环境保护法庭，均将环境公益诉讼案件纳入管辖范围。还有一些个人或行政机关提起过“公益诉讼”，如2006年全国发生多起“民政局为流浪人员维权案”等。
二、公益诉讼实践操作中的问题
虽然各机关、组织和个人都提起过公益诉讼，但这些案件，基本都没能走完整诉讼程序。有的被不予受理、驳回起诉或者中途撤诉，有的和解结案，有的原告败诉，究其原因，还是因为关于公益诉讼的法律规定过于分散，不甚明确，给实践带来了一定的困难。
1、公益诉讼的主体
《民事诉讼法》第五十五条规定，公益诉讼提起诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”，这一规定实际只是笼统的概述，并没有明确规定哪些机关和组织可以成为公益诉讼的主体。第一，“法律规定的国家机关”是指哪些机关？根据我国《刑事诉讼法》第九十九条第二款：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”的规定，检察机关是可以成为这里所说的主体之一吗？作为国家管理部门的行政机关作为提起公益诉讼的民事主体，又是否合适呢？第二，“有关组织”中的“有关”如何理解，什么样的组织才可以成为公益诉讼的提起主体？比如消费者协会，可以就侵害消费者的问题提起公益诉讼吗？此外，《民事诉讼法》第一百零八条中的规定，要求原告必须和本案有直接利害关系，那么当法律规定机关和有关组织提起公益诉讼时，是否要受到该条的限制？这都使得公益诉讼在主体认定上面临着一定的操作障碍。
2、公益诉讼的适用范围
《民事诉讼法》第五十五条中规定了公益诉讼的范围是“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，这条采用列举的方式界定了公益诉讼的受案范围，对于其他涉及到社会公共利益的案件，如垄断经营、行政机关不正当的行政行为等造成国家或社会利益受到损害时，是否也可以提起公益诉讼呢？从目前的规定来看，其范围过于抽象和概括。
3、诉讼请求的内容
公益诉讼不同于传统的诉讼，它保护的是公众利益，那么在向法院提起诉讼后，可以提出哪些诉讼请求呢？公益诉讼是在公共利益受到侵害的情况下，由有关机关和组织提起的一种以侵权为诉讼标的诉，那么按照一般的侵权诉讼的规定，在公益诉讼中是否可以要求侵权损害赔偿呢？
4、诉讼后果的承担
第一，诉讼费用，根据法律规定，公益诉讼是由“法律规定的机关和有关组织”提起，《民事诉讼法》诉讼费用的规定，原告起诉时需要先行预付诉讼费用，那么对于公益诉讼的提起，是否需要先行支付诉讼费用呢？如果原告方败诉，这个诉讼费用最终由谁来承担？第二，如果公益诉讼的诉讼请求中可以要求损害赔偿，那么赔偿金又将如何分配？是由机关、组织予以保管还是分配到实际被侵害者的手中？
三、完善公益诉讼程序的建议
1、明确公益诉讼的提起主体
（1）“法律规定的机关”的界定。从各国的法律规定和实践来看，诸如法、德、美、英等发达国家都将检察机关作为公益诉讼的原告之一。我国《刑事诉讼法》第九十九条第二款规定所说的“机关”应当包括检察机关。那么行政机关呢？《民事诉讼法》及相关司法解释并未给出答案。行政机关虽然拥有强大的行政权力，对重大事件有预防、控制的能力，但是行政机关的能力也是有限的，在行政执法的过程中也会产生纠纷，所以，赋予行政机关公益诉讼的原告资格有利于对行政执法起到促进作用。从各国的实践经验来看，如美国《超级基金法》、俄罗斯联邦《环境保护法》等法律规定中，都赋予环境保护行政部门以环境公益诉讼的原告资格。因此在借鉴国外先进经验的基础上，我国可以赋予有关行政机关以公益诉讼的原告资格。
（2）“有关组织”的明确。资料显示，2011 年在民政部门登记的社会组织有46 万多个，其中25万左右叫“社会团体”，还有20万左右叫“民办非企业单位”，还有2000多个基金会，而所谓的“草根组织”更是多的不计其数。《民事诉讼法》中的“有关组织”指的哪些社会组织呢？笔者认为，在我国公益诉讼中，对公益诉讼中“有关组织”的限制，可以借鉴德国法律制度中的规定，具备一定的条件，如：（1）依法登记的；（2）符合社团章程的目的和业务范围，比如消费者协会只能起诉和侵犯消费者利益有关的案件；（3）地域限制，原则上社会组织只能对本区域内发生的损害公共利益的行为提起诉讼；（4）组织设立的时间要求有两到三年以上，避免为了起诉而临时成立；（5）有经费支持。
2、明确公益诉讼的适用范围
纵观各国公益诉讼的适用范围，我国的公益诉讼范围应当根据实际需要来确定。目前，我国的公益诉讼刚刚起步，适用范围不宜过宽，可以先适用于法律规定的环境污染和损害社会公共利益比较严重的领域。同时，应规定一个兜底条款，进一步通过司法解释，以列举的方式将公益诉讼案件范围规定进行扩充。各地也可根据地方情况，制定相应的地方性法规来细化本地公益诉讼的范围，使公益诉讼在司法实践中更具可操作性。
3、明确诉讼请求的内容
鉴于公共利益受到侵害，例如环境污染对于公益诉讼的诉讼请求的提出应当包括：一是停止侵害，以制止正在进行的侵害，防止损失扩大，并尽快处理被污染的区域。二是损害赔偿，以弥补造成的损害。可以对引起环境污染的单位或个人要求损害赔偿，数额根据污染的程度，所受损害进行评估。
4、明确诉讼后果的承担
由于公益诉讼是为了社会公众的利益提起的，所以对于公益诉讼之后诉讼后果的承担，应该有其特有的规定：1、对于原告起诉时涉及到的诉讼费用，可以允许原告按照规定进行减免或缓缴。2、原告基于公共利益受损向被告提起的损害赔偿，这笔赔偿金可以作为对被告的损害公共利益的处罚，缴纳的赔偿金实际上是一种罚金，这可以借鉴美国的做法，建立奖励制度，被告缴纳的罚金中，可以抽取一部分作为奖励，奖励给那些积极参与保护社会公共利益的公民，从而调动一切积极的力量来维护社会公共利益。3、建立一个公益诉讼的专项基金会，对诉讼后获得赔偿金统一进行收取和管理，这笔费用今后将用于对公共利益的保护，同时如果原告败诉的也可以由专项基金支付一部分，而不是全部由原告承当，从而减轻了原告的诉讼负担。例如在昆明，建立了一个环境公益诉讼专项救济基金，制定了《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》，这一做法是值得借鉴的。4、鉴于公益诉讼的特殊性，为了能更有效地保护公共利益，应当允许法院裁判做出后，由法院直接执行生效的裁判文书，而不用等到执行人向法院申请执行之时，从而达到公益诉讼的目的。
总之，公益诉讼制度需要进一步完善，只有真正实现了公益诉讼，损害社会公共利益的行为才能被制止。我们的公益利益才能得到保障。□
参考文献
①徐昕：《英国民事诉讼与民事司法改革》[M].中国政法大学出版社，2002
②谢怀栻 译：《德意志联邦共和国民事诉讼法》[M].中国法制出版社，2001
③罗薇，《环保部门做原告正合时宜——看大龙潭水污染环境民事公益诉讼案中环保力量》[J].《环境保护》，2011
④肖建国，《民事公益诉讼制度的具体适用》[N].《人民法院报》，2012-10-10
⑤陈冬，《美国环境公民诉讼管窥》[J].《郑州大学学报（哲学社会科学版）》，2004（1）
⑥肖凤珍，《云南试破公益诉讼困局》[N].《检察日报》，2011-1-3
（作者单位：安徽警官职业技术学院）
责编：姚少宝
【摘 要】随着社会经济的发展，环境污染、有毒食品等问题愈演愈烈。如何遏制严重损害国家和社会公共利益的事件发生，完善公益诉讼程序非常重要，本文就这一问题进行了一些探讨。
【关键词】公共利益 公益诉讼 诉讼制度
近年来，随着社会经济的发展，环境污染、有毒食品等问题愈演愈烈，中海油渤海湾漏油事故、紫金矿业污染事件、云南曲靖铬污染事件、三聚氰胺事件等等， 每一个事件都严重损害了国家和社会的公共利益。在这种情况下，2012年通过的新《民事诉讼法》增加了第五十五条，规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼”。这是一种与传统的诉讼类型不同的新兴诉讼类型，我们称之为公益诉讼，这是对传统诉讼的重大突破。但就新《民事讼诉法》规定来看，规定过于抽象概括，只确定了原则制度，具体操作没有明确，笔者现就公益诉讼的程序问题进行一些相应的探讨。
一、国内公益诉讼的现状
目前有涉及到公益诉讼的法律有《海洋环境保护法》、《民事诉讼法》、《水污染防治法》、《刑事诉讼法》等，但纵观其规定内容，不是规定的适用过于狭窄，就是规定太抽象概括无法适用。例如《海洋环境保护法》中的规定只适用于海洋污染，对内河湖泊的污染是不适用的；再如《民事诉讼法》第五十五条规定过于抽象、概括，对公益诉讼的提起范围、公益诉讼的主体等都没有具体说明，尺度难以把握。
当然，面对日益严重的损害公共利益的事件，各地法院、检察院和社会团体也做了一些积极而又谨慎的尝试。如2003年4月，山东省乐陵市人民检察院针对一化工厂严重污染环境的行为，提起了环境公益诉讼。2008年，无锡市、昆明市中级人民法院相继成立环境保护法庭，均将环境公益诉讼案件纳入管辖范围。还有一些个人或行政机关提起过“公益诉讼”，如2006年全国发生多起“民政局为流浪人员维权案”等。
二、公益诉讼实践操作中的问题
虽然各机关、组织和个人都提起过公益诉讼，但这些案件，基本都没能走完整诉讼程序。有的被不予受理、驳回起诉或者中途撤诉，有的和解结案，有的原告败诉，究其原因，还是因为关于公益诉讼的法律规定过于分散，不甚明确，给实践带来了一定的困难。
1、公益诉讼的主体
《民事诉讼法》第五十五条规定，公益诉讼提起诉讼的主体是“法律规定的机关和有关组织”，这一规定实际只是笼统的概述，并没有明确规定哪些机关和组织可以成为公益诉讼的主体。第一，“法律规定的国家机关”是指哪些机关？根据我国《刑事诉讼法》第九十九条第二款：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”的规定，检察机关是可以成为这里所说的主体之一吗？作为国家管理部门的行政机关作为提起公益诉讼的民事主体，又是否合适呢？第二，“有关组织”中的“有关”如何理解，什么样的组织才可以成为公益诉讼的提起主体？比如消费者协会，可以就侵害消费者的问题提起公益诉讼吗？此外，《民事诉讼法》第一百零八条中的规定，要求原告必须和本案有直接利害关系，那么当法律规定机关和有关组织提起公益诉讼时，是否要受到该条的限制？这都使得公益诉讼在主体认定上面临着一定的操作障碍。
2、公益诉讼的适用范围
《民事诉讼法》第五十五条中规定了公益诉讼的范围是“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”，这条采用列举的方式界定了公益诉讼的受案范围，对于其他涉及到社会公共利益的案件，如垄断经营、行政机关不正当的行政行为等造成国家或社会利益受到损害时，是否也可以提起公益诉讼呢？从目前的规定来看，其范围过于抽象和概括。
3、诉讼请求的内容
公益诉讼不同于传统的诉讼，它保护的是公众利益，那么在向法院提起诉讼后，可以提出哪些诉讼请求呢？公益诉讼是在公共利益受到侵害的情况下，由有关机关和组织提起的一种以侵权为诉讼标的诉，那么按照一般的侵权诉讼的规定，在公益诉讼中是否可以要求侵权损害赔偿呢？
4、诉讼后果的承担
第一，诉讼费用，根据法律规定，公益诉讼是由“法律规定的机关和有关组织”提起，《民事诉讼法》诉讼费用的规定，原告起诉时需要先行预付诉讼费用，那么对于公益诉讼的提起，是否需要先行支付诉讼费用呢？如果原告方败诉，这个诉讼费用最终由谁来承担？第二，如果公益诉讼的诉讼请求中可以要求损害赔偿，那么赔偿金又将如何分配？是由机关、组织予以保管还是分配到实际被侵害者的手中？
三、完善公益诉讼程序的建议
1、明确公益诉讼的提起主体
（1）“法律规定的机关”的界定。从各国的法律规定和实践来看，诸如法、德、美、英等发达国家都将检察机关作为公益诉讼的原告之一。我国《刑事诉讼法》第九十九条第二款规定所说的“机关”应当包括检察机关。那么行政机关呢？《民事诉讼法》及相关司法解释并未给出答案。行政机关虽然拥有强大的行政权力，对重大事件有预防、控制的能力，但是行政机关的能力也是有限的，在行政执法的过程中也会产生纠纷，所以，赋予行政机关公益诉讼的原告资格有利于对行政执法起到促进作用。从各国的实践经验来看，如美国《超级基金法》、俄罗斯联邦《环境保护法》等法律规定中，都赋予环境保护行政部门以环境公益诉讼的原告资格。因此在借鉴国外先进经验的基础上，我国可以赋予有关行政机关以公益诉讼的原告资格。
（2）“有关组织”的明确。资料显示，2011 年在民政部门登记的社会组织有46 万多个，其中25万左右叫“社会团体”，还有20万左右叫“民办非企业单位”，还有2000多个基金会，而所谓的“草根组织”更是多的不计其数。《民事诉讼法》中的“有关组织”指的哪些社会组织呢？笔者认为，在我国公益诉讼中，对公益诉讼中“有关组织”的限制，可以借鉴德国法律制度中的规定，具备一定的条件，如：（1）依法登记的；（2）符合社团章程的目的和业务范围，比如消费者协会只能起诉和侵犯消费者利益有关的案件；（3）地域限制，原则上社会组织只能对本区域内发生的损害公共利益的行为提起诉讼；（4）组织设立的时间要求有两到三年以上，避免为了起诉而临时成立；（5）有经费支持。
2、明确公益诉讼的适用范围
纵观各国公益诉讼的适用范围，我国的公益诉讼范围应当根据实际需要来确定。目前，我国的公益诉讼刚刚起步，适用范围不宜过宽，可以先适用于法律规定的环境污染和损害社会公共利益比较严重的领域。同时，应规定一个兜底条款，进一步通过司法解释，以列举的方式将公益诉讼案件范围规定进行扩充。各地也可根据地方情况，制定相应的地方性法规来细化本地公益诉讼的范围，使公益诉讼在司法实践中更具可操作性。
3、明确诉讼请求的内容
鉴于公共利益受到侵害，例如环境污染对于公益诉讼的诉讼请求的提出应当包括：一是停止侵害，以制止正在进行的侵害，防止损失扩大，并尽快处理被污染的区域。二是损害赔偿，以弥补造成的损害。可以对引起环境污染的单位或个人要求损害赔偿，数额根据污染的程度，所受损害进行评估。
4、明确诉讼后果的承担
由于公益诉讼是为了社会公众的利益提起的，所以对于公益诉讼之后诉讼后果的承担，应该有其特有的规定：1、对于原告起诉时涉及到的诉讼费用，可以允许原告按照规定进行减免或缓缴。2、原告基于公共利益受损向被告提起的损害赔偿，这笔赔偿金可以作为对被告的损害公共利益的处罚，缴纳的赔偿金实际上是一种罚金，这可以借鉴美国的做法，建立奖励制度，被告缴纳的罚金中，可以抽取一部分作为奖励，奖励给那些积极参与保护社会公共利益的公民，从而调动一切积极的力量来维护社会公共利益。3、建立一个公益诉讼的专项基金会，对诉讼后获得赔偿金统一进行收取和管理，这笔费用今后将用于对公共利益的保护，同时如果原告败诉的也可以由专项基金支付一部分，而不是全部由原告承当，从而减轻了原告的诉讼负担。例如在昆明，建立了一个环境公益诉讼专项救济基金，制定了《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》，这一做法是值得借鉴的。4、鉴于公益诉讼的特殊性，为了能更有效地保护公共利益，应当允许法院裁判做出后，由法院直接执行生效的裁判文书，而不用等到执行人向法院申请执行之时，从而达到公益诉讼的目的。
总之，公益诉讼制度需要进一步完善，只有真正实现了公益诉讼，损害社会公共利益的行为才能被制止。我们的公益利益才能得到保障。□
参考文献
①徐昕：《英国民事诉讼与民事司法改革》[M].中国政法大学出版社，2002
②谢怀栻 译：《德意志联邦共和国民事诉讼法》[M].中国法制出版社，2001
③罗薇，《环保部门做原告正合时宜——看大龙潭水污染环境民事公益诉讼案中环保力量》[J].《环境保护》，2011
④肖建国，《民事公益诉讼制度的具体适用》[N].《人民法院报》，2012-10-10
⑤陈冬，《美国环境公民诉讼管窥》[J].《郑州大学学报（哲学社会科学版）》，2004（1）
⑥肖凤珍，《云南试破公益诉讼困局》[N].《检察日报》，2011-1-3
（作者单位：安徽警官职业技术学院）
责编：姚少宝
