中美社区教育政策比较研究
韩露 焦后海
【摘要】教育的发展离不开政策的保障与引导，对社区教育的研究离不开对社区政策的分析。健全的政策与法制是社区教育规范运行的有力保障。文章对比研究中美两国社区教育政策在办学目的、开展形式、管理体制、师资队伍等方面存在的差异，总结美国社区政策的先进经验，为完善我国社区政策提出建议。
【关键词】社区教育;政策;比较研究
【中图分类号】G729【文献标识码】A【文章编号】1001-8794（2018）12-0082-05
一、社区教育政策概述
（一）社区教育政策概念界定
1.社区教育
对于社区教育的概念界定，不同国家、不同领域、不同学者都有着各自的看法与理解。主要有两大维度：其一，将社区教育视为一种社区活动和社区发展的一种形式，是群众性的活动。梁春涛先生认为社区教育是促进经济、教育与社区和谐发展的组织活动。其二，将社区教育归属于教育体系之中，是与基础教育、初等教育、高等教育、职业教育等平行的教育形式。其中北欧的民众教育、日本的社会教育、美国的非正规社会教育均属于这一范畴。其中黄云龙先生认为，社区教育是推进教育社会化、社会教育化的一种教育活动，具有一定的区域性和组织性特点。厉以贤先生则将社区教育视为一种教育活动过程，一种以提升社区成员整体素质，促进社区健康发展的教育过程。叶忠海先生明确社区教育的教育范围、教育对象和教育目的。教育部将社区教育定义为：在一定地域范围内，充分利用各类教育资源，旨在提高社区全体成员整体素质和生活质量，促进区域经济建设和社会发展的教育活动。
就个人而言，较为认同第二种观点，社区教育应属于教育活动的范畴。社区教育作为一种协调家庭、学校和社会教育关系，以全体社区成员为对象，旨在促进社区经济、文化和教育协调发展的区域性教育活动和过程。
2.社区教育政策
健全的教育政策与法制建设是我国社区教育健康发展的重要保证，相比之下，我国的社区教育法律与政策建设相对落后于社区教育的实践。随着我国地方性社区教育的实践与发展，社区教育政策的定义和内涵也随之明朗化、规范化。社区教育政策作为我国教育政策的重要组成部分，要解读社区教育政策首先要明确教育政策。教育政策作为一种根据特定时期的教育任务和目标、调整人们社会关系与教育关系行动纲领和行为准则，是动态与静态、理性与感性的结合。因此，根据教育政策定义的界定和特征，可以初步界定社区教育政策是政府根据不同时期社区教育目标和任务，制定的调整人们的社会关系和社区教育关系的一系列行动纲领或准则。而社区教育政策主要以社区全体成员为指向，以促进社区教育的发展和社区进步为目的，体现区域性自主权，以人为本的原则。
（二）我国社区教育政策的发展历程
起初，我国并没有独立且明确的政策对社区教育政策加以界定和规范，社区教育政策是随着社区教育的出现而逐渐演变发展的。我国的社区教育政策起步于1985年至1994年，此时主要作为对学校青少年德育教育不足的补充。随后，将社区教育发展纳入到终身教育体系之中，标志着我国社区教育政策发展进入探索阶段，1996年《全国教育事业九五计划和2010年发展规划》的主要任务为“积极进行社区教育试点”，第一次明确提出“社区教育”，[1]表明该时期的社区教育政策已初具雏形。现阶段，我国社区教育政策进入以终身教育体系为发展目标、以学习型社会建设为目的发展阶段。具体说来，我国社区教育政策的发展历程经过三个阶段：20世纪80年代的起步阶段、20世纪90年代的探索阶段和2002年至今的发展阶段。
1.社区教育政策起步阶段：弥补学校德育不足为政策目标的社区教育[2]
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的下发，推进了我国的教育改革，促进了社区教育的发展。1988年《关于改革和加强中小学德育工作的通知》中强调开展校外活动，建立社区教育组织帮助协调弥补学校教育中德育工作的不足，从而实现家庭、社区、学校和社会和谐发展。
该阶段我国社区教育政策主要涉及通过成立社会组织机构协助学校教育弥补中小学德育的不足，将其视为对学校正规教育的补充和完善。这个阶段的教育政策尚未形成相对独立完备的条文，但已初具雏形，与此同时政策的内涵尚未得以深化。
2.社区教育政策探索阶段：推进终身教育为政策目标的社区教育
全国社区教育试点的建立工作起步于1990年，通过开展社区教育试点，将理论与实践相结合，在实践中对社区教育理论进行检验，从而推动社区教育工作的全面开展。《上海市社區教育工作暂行规定（草案）》的出台，标志着除全国性政策以外，地方性政策得到重视。上海市立足于本地社区教育发展的特色，围绕其开展的基本目标、开展形式等问题给予明确规定和引导。基于终身教育理念引进与推广，1993年《中国教育改革和发展纲要》创新性尝试将“终身教育”理念引入到政策文本之中。至此，以推进终身教育为社区政策的发展目标也随之显现。1996年，其概念首次正式出现在《“九五”计划和2010年规划》之中，对奠定“社区教育”的法律地位具有重要意义。随后社区教育与终身教育之间关系确立是基于1999年下发的《面向21世纪教育振兴计划》，通过政策明确社区教育与终身教育之间辩证统一的关系，前者以后者为发展目标，后者是前者发展的必然结果。
该阶段我国社区教育政策主要涉及社区教育试点工作，明确了社区教育与终身教育之间的辩证统一关系，同时将受教育者的范围和外延扩展至成人，社区教育的视角由中小学的德育问题转向职业培训教育。
3.社区教育政策的发展阶段：以建立学习型社会为政策目标的社区教育
2000年颁发的《全国城市社区建设示范活动指导纲要》中指出了社区建设的目标、任务、原则以及要求。在2000年制定的《通知》中总结社区教育在开展过程中积累的实际经验，为其得到广泛推广提供理论支持，为其他地方社区教育的设立提供参考。2004年制定的《关于推进社区教育工作的若干意见》，为我国的社区建设明确了开展形式、开展目的以及发展理念，使社区教育的发展方向更加明确。《教育部2005年工作要点》主要强调校企社三方之间衔接与沟通，进而促进社区学习化特点的设立与发展。2007年印发的《教育部关于加快发展社区教育的意见》致力于对民众进行以就业为主要目标的职业技能教育，进一步丰富其教育的内容与形式。《国家中长期教育改革和发展纲要（2010—2020年）》中指出社区教育要以构建终身教育体系为发展目标、以建设学习型社会为发展目的。2012年《教育部关工委2012年工作要点》支持鼓励加强学校、家庭与社区之间的沟通与衔接，合理处理三者之间的关系与联系。2014年关于社区教育的示范点的通知又得到进一步的完善。
该阶段我国社区教育政策主要通过推进社区教育示范点的建设，完善社区教育开展形式与内容，此外更加关注学校、家庭和社区三者之间的沟通和衔接。同时，社区教育政策也由探索阶段的推进终身教育转向发展阶段的构建学习型社会。
二、中美社区教育政策比较分析
（一）政策目标
各个国家的教育政策的制定是根据特定时期的教育发展目标制定的，同样，社区教育政策也应是如此。美国教育政策中指出社区教育的发展主要以社区学院为依托，通过开展活动、完善内容，进而推动其发展。美国的社区政策目标包含三点：教育社区化、社区教育化、学习化社会。
1.教育社区化
具体说来，教育社区化的社区政策目标在《莫雷尔法案》和《海奇法案》中得到充分体现。1862年通过的《莫雷尔法案》中指出各地需成立多样化的农工学院，明确该类学院的教育对象不再局限于正规学校中的学生，而是将为社会社区中的农民提供工业和生产上的知识，使他们获取知识和文化，扩大了学习对象、扩充了学习内容，加强了学校教育与社区教育之间的衔接与沟通。1874年《海奇法案》指出通过设立农业试验站，利用社区资源为民众提供服务问题。不仅为学校科学研究提供场所，同时还提高了为社区民众服务的水平，承担了对农民进行农业知识培训的责任。威斯康星大学出台的“威斯康星思想”强调打破传统的学校范畴，将社区学院的服务范围推广到各州中去，帮助社区中的普通大众。
2.社区教育化
1982年为缓解经济危机和解决就业问题颁布了《工作训练伙伴法案》，该法案将协助青少年及成人解决就业困难的问题交给州政府和各社区负责，承担办理失业人员训练和培训工作。1983年通过的《职业技术教育法案》旨在使人力资源得到充分开发，提升劳动力的使用率，除此之外，要求州政府和社区学院合作“家政服务”、“生计教育”、“成人再培训”等工作的开展。这两项政策规定了服务内容，极大地扩充了服务的范疇，从而使社区承担教育功能。
3.学习化社会
1988年《建设社区——对一个新世纪的展望》中明确了社区学院发展现状、基本任务以及发展前景，同时将社区建设作为社区学院开展活动的主要形式，为不同的年龄和社会群体提供高质量的教育，建设社区的建设、教育与发展也将成为社区学院发展主要任务。该报告中推出的社区服务项目和建设社区的新任务在一定程度上符合建设“学习化社会”的发展要求。1976年颁布的《终身学习法》，以法律形式确定了终身教育在美国教育中的地位，打破了终身教育仅限于理论研究的桎梏。
窥探我国的社区教育演变与发展历程，其发展目标大致总结为以下三点：一是满足大众自身的学习和发展需求;二是提高经济和社会发展的水平;三是建设学习型社会。[3]其中满足大众自身需求，提升民众的整体素质作为社会发展和构建学习型社会的基本前提;社区教育政策提高社会经济发展水平则为大众的生活需求、学习型社会建设提供物质基础;而实现学习型社会为社区教育提供方向性和目标性指导。三者之间相互协调，相互合作，推动我国社区教育的建设与完善。
通过两国社区政策对比可以看出，美国主要由社区学院负责，涵盖转学、职业技术教育以及社区服务方面的教育内容，以提升社区整体的素质和培训技术人员提高就业率为主要目标。与之相比，我国的社区教育政策还存在一定的不足，现阶段主要以满足社区人们的休闲需求，进行基础的休闲教育，尚未发展为提升区域发展的主动力。
（二）开展形式
美国《职业教育法》的通过与修改实施，标志着社区学院中的职业技术教育逐渐取代之前转学教育并占有重要地位。1976年通过的《成人教育法案》使得职业教育、社区教育和成人教育成为社区学院的三大主要功能。美国除了以社区学院为主要开展形式之外，[4]也辅之其他形式，呈现立体交叉性、多元化、宽渠道的特点。其一，将社区教育内容贯穿于学校正规教育之中，各种院校提供各种社区教育课程，扩大学校教育的外延;其二，通过社会机构和团体提供社区职业培训和生计教育等服务项目，进而推进社区教育工作;其三，利用图书馆、艺术馆、博物馆等社区资源并配合公共政策开展社区的教育培训活动，满足社区民众自身发展和社会发展需求，进而形成多样化的社区教育开展形式。除此之外，美国大学成为社区教育开展的重要依托力量。美国社区教育与美国大学共享丰富的教学资源，为社区和居民提供教育服务，同时加强学校和社会的联系与合作，促进社区和社会的健康发展。[5]
综观我国社区政策，可以看出其开展形式随着政策演进而有所不同，先后探索了社区教育实验区、示范区、先进区等开展形式。社区教育政策初期主要通过成立社会组织机构协助学校教育弥补中小学德育的不足问题;社区教育政策探索时期主要通过开展社区教育试点，将社区教育的实践和理论相结合，进一步完善社区教育政策理论层面和实际实践方面的问题;社区教育政策发展时期通过推进社区教育示范点的建设，完善社区教育开展形式与内容，此外更加关注学校、家庭和社区三者之间的沟通和衔接。美国主要通过社区学院将学校与社区合理衔接，教育社区化，丰富其发展内容，同时扩大了学校教育的外延，加强两者之间的密切联系。同时美国的社区教育充分整合社区内部教育资源，创新社区教育宣传和活动开展形式，呈现出多样化、多层次、立体交叉性的特点。与之相比，我国的开展形式较为单一，大多以试点以及示范点展开，辐射范围较为局限。
（三）师资队伍
美国的社区教育能取得较大成就，与一支专业化的师资队伍建设是分不开的。专业化的师资包含：专业技能、专业机构、专业职业资格。专业技能要求社区教育工作者必须具备平等、民主等的价值理念;构建多学科的专业知识体系;能充分利用所掌握的知识解决社区中的实际问题，并总结把握社区发展规律等。[6]此外，美国从实际的需求出发，设立了一些专门的社区教育专业机构，引导社区教育的规范合理发展，如全美社会工作者协会（NASW）、美国社会工作教育协会（CSWE）、美国社会工作理事会联会（ASWB）等。再者，美国建立专业性的职业资格证照制度，社区教育工作者必须取得相应的职业资格，同时还必须接受专门教育，通过相应的考试。
2013年我国下发的《社区教育工作者岗位基本要求》对教育工作者提出要具备基础知识。教育工作者多为退休教师，大多数都没有接受专业培训，缺乏系统性的知识能力。对此尝试设立如中国社会工作协会、中国社会工作教育协会等专业性的组织机构，为解决我国教育工作者的专业知识与能力难题。我国下发政策促进职业资格制度建设，其中2003年《关于加强社会工作队伍建设的通知》、《上海市社会工作者职业资格认证暂行办法》等，同时江苏、浙江等省份也设置社会工作者水平等级考试制。
与美国专业化师资相比，我国现阶段存在许多不足之处。我国社区教育者专业水平远远不能满足实际需要，工作人员尚未利用自身的积极性进行自我提升与完善，多是被动地接受政府的指挥与指导。同时较之于美国权威性专业化社会组织机构，我国的社区组织没有发挥实质性作用。此外，社区教育工作人员的从业资格认证尚未统一和完善，只是呈现局部行进状态。
（四）管理体制
美国的社区学院采取的是联邦政府统筹全局、州政府多级自制和学校事无巨细的多元监管体制。具体说来，联邦政府教育部依托社区教育立法对社区教育提供财政支持，对社区教育运行机制、社区教育政策供给等实现法律制度保障，并以宏观视角对社区教育进行统筹监管和立法干预，而不直接负有责任。如在著名的1862年通过的《莫雷尔法案》、1874年通过的《海奇法案》、1917年通过的《史密斯——休斯法》等法律法规中都有体现。而各州政府对社区教育具有较大的管理自主性，对社区教育的开展形式、教育内容以及教育目标的管理具有直接的责任。同时当地根据实际情况设立社区学院学区，对社区教育的具体事项进行调节和管理，而有的州将管理的权限委托于大学。其社区教育主要还是依靠民间力量自发进行组织管理，政府在此基础上进行宏观管理和协调推动。[7]我国2004年《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》中明确规定要形成以中央为指导核心、教育主管部门和相关部门合作的多元化的管理体制。
通过对比发现，美国的社区教育更多依托法制建设相对系统的管理体制，并具有一定的自发性，呈现自下而上推动的发展模式，因此在管理过程中政府也给予一定的自主自治權。政府和其他部门对其进行政策上的支持与推动，采取分权制的管理体制。我国在社区教育监管上主要体现在自上而下、以政府为核心的管理格局，[8]国家层面法律保障体系建设相对落后，自发性的内驱力等稍显不足，同时社区教育的自我管理和自我教育意识缺乏。更多的是政府单方面地推动政策的执行，不乏行政化特点。
三、美国社区教育政策对我国社区教育发展的启示
（一）明确社区教育政策目标和办学目的
与之相比，我国意识发展还不完善，其中社区政策目标的设置尚未从长远角度考虑，除此之外，办学目的尚未明确，没有形成法制化、体系化的发展体系。现阶段主要以满足社区居民的休闲需求，进行一些基础的休闲教育，尚未成为提升区域经济发展的主动力。社区教育的发展离不开社区教育政策的支持与保障，更需要办学目的的明确，因此，首先，必须为社区教育的发展制定符合各个阶段的政策支持，切不可用一成不变态度对待社区教育出现的新问题、新关系。其次，可以总结学习美国的先进成熟经验，如根据不同州、地区之间的实际发展情况，确定不同层次、不同方面办学目的，充分整合利用本区域内部的资源推动其健康协调建设。
（二）丰富社区教育的开展形式
我国的社区教育由于开始较晚、基础薄弱、数量少，利用社区各类资源为社区民众提供的多为休闲娱乐和基础培训方面的服务，开展形式较为单一。因此，可向美国学习社区学院的发展模式，根据不同地区的经济水平、文化教育水平设立不同类型的社区学院，推进社区教育的开展。依据我国城乡之间存在的较大差距，社区教育的开展也需因地制宜，具体情况具体分析。首先，由于我国的中心城市在经济发展水平、文化教育以及基础设施方面发展较为成熟和完善，以及社区民众存在学历、职业技术以及休闲娱乐等多方面、多类型需求，集多种需求于一体的功能得以出现。其次，根据我国中小城市的区、街道、老年学校等基础设施的完善以及社区居民学习的需求，建设社区教育中心。最后，在农村基层推进社区教育基地建设，为推进我国广大农村向城镇化转变奠定基础，同时各个地方政府要依据地方性发展特色制定相关的社区教育政策，并采取有效的措施加快农村社区教育的基层完善。
（三）构建有效的社区教育管理体制
基于我国的国情和社区教育发展的实际情况，积极推进社区教育的发展，形成“党政统筹领导，教育部门主管，有关部门配合，社会自主活动，群众广泛参与”的管理体制格局。[9]首先，发挥法律法规调控作用。美国除了颁布一系列政策以外，行之有效的法律法规也包含其中。而我国虽然出台了一些政策，但立法相对落后，目前尚无相关法律法规和政策对此进行专门立法，难以形成教育合力。因此，必须通过社区教育方面政策与法律法规配套支持，才能促使我国的社区教育规范化、法制化。其次，完善政府的分权制。在发挥政府统筹全局作用的同时，还需借鉴美国先进的分权管理制度，我国各级政府、职能部门之间应合理分工，加强合作，使得各方面建设达到互相贯通的状态。此外，还需将更多权力下放到地方基层组织之中，使得各社区基层组织发挥基础性的管理作用。最后，还需号召民众积极地加入到自觉地管理中去。社区教育在提升民众的整体素养、满足其生活需求上扮演着不可替代的角色，同时实现民众自我教育、自我管理也是完善社区办学目的的一项重要举措。民众的主动参与，主人翁地位显现更有助于推进社区教育的普及与发展。
（四）建设专业化师资队伍
当前我国社区教育人员队伍出现了数量不足、分布不合理、专业程度不高、综合素质有待提升等现状，如若不及时地解决，不仅会影响其建设规模，甚至将会阻碍其健康成长。在借鉴美国先进经验基础上，立足于我国实际情况，从以下三方面建议：第一，完善相应法律法规和职业资格制度。现行的社区教育政策已无法满足社区教育发展的需求，“社区教育法”专门法律的建立显得尤为迫切。通过立法保证社区教育工作者的合法权益，同时健全社区教师的职业资格制度以保证业务人员专业程度和社会认可度。借鉴教师资格制度先进经验，完善社区教师准入标准，推进专业师资建设的进程。第二，充分整合内部资源，建立培训机制。保证学校在社区教育中的独特地位，将其与高校教育相结合，高效合理利用社区各种内部资源。同时开展多形式、宽内容、深内涵的社区师资培训，通过职前培训、在职学习、职后提升的动态化形式，进而搭建专业教师常态化培训机制。第三，提升专业化精神。教育工作者应提高对教育工作的认可度，增强工作的积极性、主动性和敬业精神，这样才用有助于建设一支高素质、乐奉献、专业化的师资队伍，进而推动社区教育的健康可持续发展。
