区域协调发展的县域角色

    车文斌

    

    

    区域协调发展，2018年政府工作报告确定的九大任务之一，党的十九大报告提出的战略重心之一。

    东部与西部，发展不平衡；平原与山区，发展不平衡；城市与乡村，发展不平衡……种种不平衡，协调发展成为必然。

    2018年9月第69个国庆节前，中央深改委审议通过《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，区域协调发展被摆在突出位置，仍是今后一段时期的改革重点。

    在“更加有效”的“新机制”即将建立之际，让我们再次聚焦国家“区域协调发展”战略，找准县域坐标与定位，演好县域角色就尤显重要。

    区域与县域定位的协调共振

    秩序论的观点认为，世界上的万事万物都是有层级性的，在同一个秩序体内，上层决定下层，下层在上层确定的框架下发展进化。早在十六届三中全会，我国就提出了区域协调发展的“五个统筹”之一的区域发展战略，即：积极推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展。从西到中再到东，外加一个东北，区域协调发展的路径清晰可见。

    2017年10月18日，习近平总书记在十九大报告中，在中国进入社会主义新时代的历史时期，对区域协调布局作了进一步的发展：加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展。区域协调注入了鲜活的内容。

    各县域作为中国四大区域下的底部支撑，其坐标与定位已经明确：西部大开发要强化举措，东北振兴要深化改革，中部崛起要发挥优势，东部优化要创新引领。中国经济以东部向龙头，向中向西次第延伸的态势成为中国版的东方图景。

    区域协调，讲究的是均衡发展，先进地区辐射并带动后进地区，发达地区带动欠发达地区，最终实现整体的协调发达，实现共同富裕。在中央统筹规划的大背景下，中国的区域协调，以省级层面的方式展开，各省突破，梯次推进。

    因而，县域的区域协调，除了首先要遵从中央的统筹规划，还要服务于省级规划的布局，在中央和省市的层面找准坐标，精准定位自己的区域地位和目标，立足自己的资源禀赋和优势，从而实现差异化特色发展。

    沿海带临海的东部模式

    毋庸置疑，我国经济最发达与最活跃的地区是东南沿海，从江苏、浙江，往南经福建到广东，这片区域，正是率先发展的东部地区需要以创新的方式实现优化发展的区域。

    这片区域，以外向型的海洋经济为主要形态，与世界经济紧密接轨，是改革开放的最前沿，创新的是技术、模式与产业形态，经过40年的改革开放，其经济已站到了世界的前沿，理所应当地处于引领的地位。

    探究其区域协调发展战略，苏浙闽粤四省无一不是“沿海带临海”的模式。

    江苏，一海带两翼：近1000公里的沿海区域，带北翼东陇海发展带和南翼扬子江城市群。从2010年起，江苏省从沿海开发走向临海开发，在临港地区、临海小城镇率先发展的基础上，经济产业向西推进。苏中规划江淮经济生态区，串七大湖成线，以独具魅力的水乡风貌为生态核心连接两翼，从而实现全省空间利用整体最优，发展与保护整体协同的内涵式发展。

    浙江，山海协作县域经济迈向都市经济。浙江多山，山地和丘陵占74.63%，所谓“七山一水二分田”。平地少，且集中在沿海，“山海协作”模式贡献出了独特的“浙江经验”。其经验的核心就是山海共建“飞地园区”。衢州与杭州未来科技城的“飞地园区”，科研人员在杭办公，生产组装基地在衢州。至今，浙江已形成10个山海协作产业园，26县实施山海协作产业合作项目10182个，到位资金4432亿元。

    福建的山更多，武夷山脉横贯赣闽，80%以上的山地、丘陵，比浙江还多出一分，有“八山一水一分田”之称。山多平地少必须协作，因而，虽然福建“山海协作”起步较晚，但协作带经济已风生水起，从沿海带临海进而向山区协调推进。福建沿海两大都市群：福州都市区和厦漳泉都市区，东北部的福州都市区带动闽东北宁德、南平、平潭各县，西南部厦漳泉都市区带动三明、龙岩各县，形成福州到南平、泉州到三明、厦门到龙岩这三条山海协作通道，从而实现区域协调发展。

    广东的区域协调发展虽然仍是沿海带临海型，但因珠三角9市+香港、澳门两个特别行政区经济势力太过雄厚，形成了强大的虹吸效应，导致其区域发展极不协调，从而具有了内陆省份才有的“核心效应”。核心效应一心独大，其辐射带动的作用也更为明显。核心向东是汕头、汕尾、潮州、揭阳四市所在的东翼；核心向西是阳江、湛江、茂名三市的西翼；核心向北是河源、梅州、韶关、清远、云浮五市的粤北山区。大湾新区的规划将加大珠三角一心独大的“核心效应”，但核心经验引擎的作用将更加凸显。广东除了四大区域的内部协作之外，东翼、西翼和粤北山区必须主动作为，加大与珠三角核心区的分工协作，而粤北山区则是需要核心区重点帮扶的区域，以实现“沿海带临海”的均衡、协调发展。

    省会带周边的“一干多支”西部模式

    东部沿海省份，因外向型经济发达，经济中心不一定是省会城市，如辽宁的大连，山东的青岛，江苏的苏州，广东的深圳等，有的省份甚至是双中心模式。

    可在中部和西部内陆地区，省会一心独大是普遍形态，有的省会城市经济体量甚至是排名第二位城市的几倍。资本天性逐利，资本的聚集从来都是流向最具优势、最有活力的地区。西部内陆地区尤其如此，省会城市因为是一个地区的政治、经济、文化、科技、交通中心，具有其他地区不可比拟的优势，因各种资源要素的聚集而自然形成了核心高地。在西部，以核心高地帶动周边区域协调发展就成了一种常态，区域协调发展就自然是“一干多支”的形态。从中国到欧美，地处内陆地区的经济形态莫不如此。

    “一干多支”，是四川省委十一届三次全会提出来的四川发展战略。习近平总书记要求四川“推动城乡区域协调发展，健全城乡统筹、区域协作的体制机制和政策体系，打造各具特色的区域经济板块，推动各区域共同繁荣发展、同步全面小康”，“一干多支”正是落实总书记四川要求的科学部署。“一干”，就是首位城市成都加快建设国家中心城市，建设高质量发展先行区、美丽宜居公园城市和可持续发展的世界城市；“多支”，就是环成都经济圈、川南经济区、川东北经济区、攀西经济区协同发展。

    西部多山，稀缺的平原聚集了大量的人口，具有自然优势的平原地区便形成了区域中心，关中平原上的西安、成都平原上的成都，河套平原的银川，河西走廊冲积平原的兰州，千百年来形成的区域中心不仅具有天然的优势，还积淀下厚重的历史文化，“一干多支”的区域发展战略便成为西部省份自然的选择。

    陕西省的“强关中、稳陕北、兴陕南”是“一干两支”，近4万平方公里的关中平原，西渭、西铜、西商一体化，再加上汉中、安康、延安的城市群异军突起，兼具“一带一路”的核心城市之一，以西咸新区为核打造亚欧合作交流的国际化大都市的“一干”战略便应运而生。

    “八山一水一分田”的贵州“一干多支”形态显现，以省会贵阳所在的黔中经济区引领黔北经济协作区、毕水兴能源资源富集区、“三州”民族地区等全力推进“大数据、大旅游、大生态”战略，富有生机与活力的新贵州展露新颜。

    甘肃“中心带动、两翼齐飞”的“中心”正是以省会兰州外加白銀，带动酒泉基地和阿尔多斯盆地“两翼”。2018年3月，国务院批复同意《兰州—西宁城市群发展规划》，8月30日，青海省委常委会审议通过《兰州—西宁城市群发展规划青海实施方案》，“1+N”城市经济体系定局。山西推进“一核一圈三群”规划，“一干多支”显雏形。

    ……

    省会带周边，平原带山区，高地带洼地，区域协调发展的西部模式悄然成形。不过，“协调发展”的力度还需加大，与浙江以“飞地经济”带动落后区域发展模式一样的“成阿飞地工业园”经过10年耕耘已在四川开花结果，更多的“飞地经济”有望在西部更大范围的布局，西部将在“强化举措”的推动下迎来更大的协调发展。

    在区域协调下演好县域角色

    县域是国家经济的基石，是中央和省级区域协调发展规划下的重要组成部分，服从、服务于大的区域规划，县域应找准自己的坐标与定位，演好自己的角色。

    服从的角色。区域规划是一个地方立足当地实情进行的未来发展的方向，一旦推出，作为底部支撑的县域惟有服从于规划，雷厉风行迅速推进。没有协调就没有发展，没有服从就没有实践与成效。县域服从于省域下的区域规划，省域服从于中央规划。没有服从，自行一套，就谈不上区域协调。从2002年起，浙江就启动了“山海协作工程”，沿海发达县市与欠发达的淳安、三门等26个山区县十多年持续不断地推进，才有了今日强势的浙江，杭州都市区综合竞争力位居中国六大都市圈之首。

    服务的角色。县域的发展要服务于大区域的发展需要，在服务中寻找发展机遇，在服务中寻求优化发展。2018年9月18日，成都青白江区服务于“一干多支、五区协同”区域新格局的需要，邀请德阳什邡市、广汉市，遂宁市船山区，绵阳市游仙区，川南经济区的自贡高新区、内江市经开区、宜宾市临港经开区，川东北经济区的南部县等县政经人士，共谋区域协同发展机制。青白江区服务于成都“一干”的发展，谋划打造国际物流港；服务于区域协同，精准定位，找准国际物流的服务坐标，从而抢占物流高地。

    配套的角色。在大的区域规划下，每一个县域其实都是配套的角色。在区域高地中找准自己的位置，当好自己的配角。县域的地位和体量决定其只能是配角，不会是主角。瞄准区域高地，在大的区域布局下寻求差异化特色发展，集中力量在“配角经济”中实现重点突破。贵州全域推行的“大旅游”“大生态”战略结出了硕果，配套于这个战略的需要，贵州县域范围内的苗寨群寨闪耀：凯里市三棵树镇南花苗寨、剑河县久吉苗寨、雷山县西江千户苗寨、从江县岜沙苗寨、黄平县太平洞苗寨、榕江县空申苗寨……美丽苗寨成了贵州最独特的风景，旅游产业也越来越火。

    主演的角色。虽属配角，但主演正是县域。县域是区域协调发展的实践者。坐标与方向一旦明确，县域就当全力以赴地推行，推动一幕幕剧情的展开，让政策、规划和部署落地生根。

    县域是区域协调下的一个落点，是一朵含苞欲放的花蕾，而其未来则是一枚迈向全面小康的硕果。