地方水务投融资平台问题研究

    杨秀和

    摘 要：为了破解水务投入不足、融资渠道不畅的难题，一些地方政府通过整合水务资源，盘活水务资产，组建了水务投融资平台公司（以下简称“水务平台公司”，主要研究对象为地市级、县级平台公司），履行水务融资、投资、运营职能，取得了较好成效，为城市水务事业发展作出了重要贡献。由于水务平台公司既是政府平台也是产业平台，经营资产既有公益性也有经营性，既承担公益性项目建设任务，又开展经营性生产活动，有别于大多数仅靠土地收益运营的投融资平台，有其特殊性。本文通过对水务平台公司的运营特征进行分析研究，指出存在的主要问题，得出按公司化定位、靠市场化运作、朝专业化转型的对策建议，对水务平台公司的转型发展具有现实意义和指导作用。

    关键词：水务产业 ?平台公司 ?转型发展 ?公司化 ?专业化 ?市场化

    水务产业是指由原水、供水、节水、排水、污水处理以及水环境治理与保护等构成的产业链，它与人们日常工作、生产生活密切相关，在国民经济中占有重要地位，是社会进步和经济发展的重要支柱。据有关统计显示，我国水务产业表现出旺盛的投资需求，城市供水行业的每年新增投资约为360亿元，城市污水处理行业每年新增投资约1100亿元，农村污染源治理每年投资需求超500亿元。然而，水务行业的公共产品属性和自然垄断特征，使得城市水务产业资本密集度高，资金投入量大，资产沉淀性强，新进入者面临较高的政策壁垒、地域壁垒和资金壁垒，为破解水务产业发展的投融资难题，带有浓厚地方政府色彩的水务投融资平台公司应运而生，并在实践中不断壮大发展。关注水务平台公司成长，分析水务平台公司运营特征，找准存在的主要问题，提出合理化的对策建议，对水务平台公司可持续健康发展十分必要。

    一、水务平台公司的运营特征分析

    （一）职能定位既是政府平台也是产业平台

    1、政府平台定位明显

    首先它是政府职能转变的产物。随着地方政府职能转变和投资体制改革，地方政府推动基础设施建设的职能更多限定于规划、指导、监督和管理的“裁判员”层面，而不是直接开展项目建设的“运动员”层面。这就必然要求有一个既能够较好地实现地方政府建设意图，又具有独立市场地位的组织机构来完成具体工作。地方水务平台公司无疑是符合这一系列要求的最佳市场主体，水务平台公司由此应运而生。其次，它具体承担政府水务投融资职能。政府组建水务平台公司的初衷就是为了最大限度筹措水务建设资金，满足水务投资需求，将资金投向政府确定的水务项目。而往往这些项目投资规模巨大，建设周期较长，且带有一定的公益性质，民营企业等一般性市场主体既没有承担这些项目建设的能力，也缺乏投资的动力，更不会对社会闲置资金产生吸引力。第三，它主要由政府主导管理。水务平台公司划拨管理的资产为政府资产，企业属性基本是国有独资或控股公司，公司管理人员全部由政府控制任命，公司融资、投资计划需要政府首肯同意，公司独立的市场主体属性较弱，平台定位和作用明显。

    2、产业平台功能显现

    水务平台公司作为行业投融资公司，又有别于政府的其他投融资平台公司。水务平台公司融资除土地外，还有水务资产抵押、收费权质押、流动资金短期贷款、发行中期票据等渠道，投资除了政府确定的项目外，还有生产设备改造、优质水务资产收购、生产经营投入等方面，显现出产业平台的投融资功能。

    （二）经营资产既有公益性也有经营性

    地方政府为了满足水务平台公司的融资需求，大多都将地方政府或部门直接控制的涉水资源，比如供水企业、污水处理企业整合划入水务平台公司，各地还根据实际情况的不同，进一步整合了当地水力发电、垃圾处理、供气排水等涉水及环保资产并入。虽然这些资产均属公益性资产，体量较大，维护成本较高。但这类产品不存在销售障碍，有稳定的收入来源和现金流，对资本市场和信贷市场具有较强的吸引力，大多数水务平台公司经营正常，融资理想，既盘活了公益性水务资产，又用经营性收入反哺公益性职能，促進了水务国有资产优化整合和保值增值。

    （三）投资方向既具公共性兼具效益性

    首先，它需要担当政府公共性水务投资的主体责任。水务行业这些公共社会福利的属性决定了大量水务基础设施建设需要政府无偿投入，政府则将这些具有较浓厚公共性色彩的项目交由水务平台公司来筹资、投资和建设。其次，它丰富了水务投资的市场渠道。水务平台公司的建立和发展，为社会资本流入水务基础设施建设开辟了一条公开、公平、公正的渠道，其他投融资市场主体可以通过与水务平台公司的合作交易，在互利共赢的前提下间接进入水务基础设施投资领域，水务平台公司也减轻了繁重的投融资压力。再次，它可以直接参与市场竞争获得收益。水务平台公司虽然是一个特殊的投融资主体，但它也有一般投融资企业的共同行为规律，以盈利为目的，自主选择一些自营项目进行投资、建设和经营，以壮大自身规模，提升其市场竞争力。

    （四）项目选择多具指令性也有自主性

    水务平台公司既是地方政府投融资的代理人，又是独立的企业法人。地方政府代理人的身份决定了其经营决策必须服从政府指令，其项目选择本质为政府战略实施相关的纯公益性项目;而独立法人的身份又要求其应当按照企业的客观发展规律，为不断扩大经营、强化利润而自主选择有盈利空间的项目，有的平台公司甚至还跨行业自主选择，涉足其他行业的经营性或竞争性业务。

    （五）服务领域具有自然垄断性

    水务平台公司的经营业务范围具有显著的区域性，水务企业只能在其供排水管理覆盖的范围内提供产品或服务，所以在某个地区范围内一般形成相对独立的区域性市场，以城市为单元的相对垄断经营是全球水务行业的共同特征。

    二、水务平台公司面临的主要问题

    （一）宏观政策调整，平台化功能减弱

    1、政策导向收窄

    为进一步规范政府投融资平台的融资行为，合理控制地方债务规模，有效防范和隔离投融资平台与地方政府债务风险，国家从2010年以来对地方政府投融资平台监管持续从严。2014年9月，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》〔国发（2014）43号〕，要求地方政府不得再通过平台公司进行举债，地方政府所需基础设施建设资金通过省级政府发行政府债券予以解决，地方投融资平台公司的融资功能削弱。

    2、政府支持受限

    一方面受地方政府债务规模限制。国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》中明文规定对地方债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。另一方面受地方政府担保承诺限制。国家规定地方政府及相关部门按规定不得为平台公司出具担保函、承诺函、回购函，水务平台公司融资能力受到影响。

    （二）思想观念陈旧，公司化改革艰难

    1、公司体制机制难理顺

    水务平台公司作为地方政府公益性水务基础设施建设的代理人，其设立依附于政府，在运作过程中实际成为地方政府公共职能的延伸，融资、投资决策听命于政府，似政非政，似企非企。

    2、公司法人治理难到位

    一是股东履职难。水务平台公司的“出资人”（股东），有的是财政部门，有的是国资部门，均为替政府挂名出资，实质并未履行股东职责，对平台公司缺乏有效管理和监督。二是董事会、监事会行使权力难。地方政府对平台公司的董事会成员、监事会成员、管理层成员全部实行任命制，三套班子实为一套班子，没有真正按照现代企业要求落实法人治理责任。

    3、公司员工观念难转变

    水务平台公司管理的国有企业员工普遍对改革持谨慎、抵触态度，满足于维持现状，缺乏改革的主动性、创造性，且人数不少、影响不小。

    （三）多重因素叠加，市场化进程缓慢

    1、受行业特征影响，市场化水平较低

    由于水务行业的自然垄断性、公共福利性特征，使得大多地方政府对水务行业采取的是独家垄断经营方式，有的地方还赋予水务企业事业单位性质，行政色彩相对浓厚。

    2、受体制因素影响，市场化主体地位难确定

    水务平台公司成立初衷是为政府服务、为城市水务项目建设筹资，因此在重大决策上普遍以政府主导，以地方政府、城市发展利益为重;投资决策不是以企业效益为最优，也不是以盈利为目的。

    3、受定价机制影响，不宜简单市场化

    但是城市水务行业特点及产业特性决定了其市场化改革不能等同于一般竞争性行业的改革，定价机制单纯采取市场供求和成本变化形成，需要来自政策环境、法律保障、产业发育、监管完善、经济支撑和公众参与等诸方面的协同。

    （四）产业需求旺盛，资本化发展滞后

    改革开放以来，随着地方城市的膨胀性发展，居民对高质量的水环境、水安全需求愈发强烈，而与之密切相关的城市涉水基础设施建设项目表现出旺盛的投资需求，但水务平台公司自身“造血”功能不足，股权结构单一，资本化率低，使得平台公司的运营效率和盈利能力不高，资源没有资产化、资产没有资本化、资本没有证券化，地方涉水资源没有充分利用，远远没有实现资产价值最大化目标。

    三、水务平台公司转型发展的对策建议

    （一）按公司化定位，培育水务平台公司成为真正市场主体

    1、创新公司体制机制

    抓住当前国家清理规范投融资平台的机遇，化“危”为机，着力解决好水务平台公司政企不分、“责权利”相脱节、源动力不足等体制机制问题。政企分开的关键是要与政府划清权责界限，弱化政府信用，强化企业作用，恢复水务平台公司作为一般企业的市场法人主体地位，成为能够独立核算、自负盈亏、自主经营的拥有自主经营权的法人实体，在职能定位上将水务平台公司从政府平台转变成为水务产业平台，以此构建与当前形势相适应、促进水务平台公司自主经营、滚动发展的体制机制。

    2、落实法人治理结构

    按照《公司法》和现代企业制度要求，建立健全现代企业法人治理制度，加强公司股东会、董事会、监事会、经理层的制度建设，理顺“三会一层”之间的关系，明确各自的职责范围，形成水务平台公司有效的监督制衡和民主科学决策机制。

    3、提升公司管理水平

    彻底改变过来依附于政府，只当二传手的管理模式，按照现代企业制度要求，提高公司驾驭现代市场经济的能力。重点是要加强人力资源管理和激励机制的制度创新，建立适应现代企业制度的人才选拔任用机制和科学规范的经营绩效评价体系以及分层管理、分级考核的全员激励机制，激发调动员工干事创业的积极性和主动性。

    （二）靠市场化运作，激活水务平台公司内在发展动力

    1、推动项目建设分类分层市场运作

    对于经营性项目，水务平台公司要不断扩大其在总体业务中的比重，形成支柱性的利润中心，以优化公司融资环境，支持公司的不断发展。对于准经营性项目，水务平台公司要通过产权转让、经营权转让、委托运营、股权合作、公私合作等方式，通过市场化招商引资和项目融资多渠道、多方位的利用和吸引民间资本参与;对于盈利能力差的项目，通过可调整的政府补贴方式，保证投资人获得基本的投资回报率。对于非经营性项目，水务平台公司要与政府以契约形式，形成赎买关系。通过建立政府回购机制、政府租用方式、財政补贴或“影子价格”等形式，将非经营项目转化为可经营项目，构建非经营项目的盈利机制，实现水务平台公司非经营性项目融资、建设成本的全覆盖，以降低水务平台公司的债务风险。

    2、推进水务资产股权多元化市场改革

    探索水务平台公司混合所有制的实现形式，加快股份制改造，促进国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合，大力发展混合所有制经济。加快水务国有资产并购重组和水务平台公司股份制改革，通过采取国有企业交叉持股、引进战略投资者、员工及经营者持股方式，实现水务平台公司股权多元化，使企业产（股）权结构更趋合理，形成规范的现代企业制度。

    3、打通资本市场，实现多元化融资

    一是通过整合地方资源进一步扩展水务平台公司的经营范围、净资产和现金流，增强公司自身的资质，有利于提高主体评级，发行成本更低的债务融资工具。二是培育业绩较好的几大业务领域，其中一些发展前景良好的领域可以考虑上市经营，其余没有上市的公司可以选择债发行企业债，中期票据等方式融资。三是激活子公司的融资功能，形成母公司与子公司的相互联保，争取更多信用贷款，全面强化融资能力。四是大力探索PPP模式，逐步推动PPP模式在部分领域率先取得突破， 打开社会资本融资道路。

    （三）朝专业化转型，提升水务平台公司的核心竞争力

    1、优化资源配置，做强水务主业

    一是要做实资本。通过土地整理分成部分水利建设基金以及水务平台公司經营利润转增资本等形式，注入到企业资本金之中，使企业能够迅速“强身健体”。鼓励水务平台公司采取招大连强、项目合作等方式引入社会资本参与水务基础设施投资，使水务平台公司能够借力迅速“膨胀”。二是要做大资产，打破水务资产多部门管理、分散经营的现状，全部整合置入水务平台公司，以形成规模经营，提高水务主业的市场集中度。同时针对一些闲置资产，在不调整现有管理体制，不作实物移交，不改变具体经营权和收益权的基础上，采取合并报表方式划归水务平台公司;还可将各类特许经营权、公共产品定价权等无形资源，以及建成后的代建项目资产，择优注入到水务平台公司，真正通过资金、资本和资源有效聚集，打造出具有水务主业核心优势，其他辅业有益补充的大型水务集团公司。

    2、拓展经营空间，拉长产业链条

    一是要拓展水务平台公司经营业务。通过同质产品市场的拓展，城乡一体化的推进来壮大公司实力。二是要延伸水务产业链条。供水产业可以积极涉足供排水设备和节水型器具开发利用，瓶装桶装饮用水生产等衍生市场，提高供水产业的附加值。污水处理领域可以从生活污水处理拓展到工业污水处理，进而发展到水环境治理、流域治理等方面。三是要拓展经营区域外市场。采取收购、参股、投资等方式，对区域外的优质水务资源、产品、项目进行投资，实现行业整合，跨区域经营，互利共赢。

    3、强化经营理念，提升竞争能力

    牢固树立企业经营理念，把握好公益和效益两条线一本账，建立起定位明晰、治理完善、监管有力的管理机制和运行机制，实现投资主体多元化、经营现代化、管理科学化、运营市场化、服务社会化的目标，将水务平台公司培育成为管理科学、具有核心竞争力，跨区域运营的现代化水务龙头企业，全面助推地方经济社会发展。

    参考文献：

    [1]中经未来产业研究中心编纂，《2014-2020中国水务行业发展前景与投资预测分析报告》，标注（1）出自212页、标注（2）出自472-524页、标注（11）出自40-42页.

    [2]唐晓川.创新投融资体制改革，促进全市政府性平台企业做大做强.（2014），标注（14）引用文中中第四大点的第二小点.

    [3]世界银行：展望中国城市水业[M].北京：中国建筑工业出版社，2007年.

    [4]张丽娜.城市水务市场化中的政府规制与公众利益维护[J].中国行政管理，2010年第8期.

    [5]葛昀.中国城市水务市场化改革反思[J].绿叶，2009年第12期.